青海省人民代表大会常务委员会执法检查组
关于检查《中华人民共和国畜牧法》实施情况的报告

日期:2021-11-12 来源:青海省人大农牧委员会
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根据省人大常委会2021年度监督工作计划,今年4至5月,省人大常委会组织开展了《中华人民共和国畜牧法》(以下简称“畜牧法”)执法检查。4月22日,执法检查组召开全体会议,听取省政府关于全省畜牧法执行情况的汇报和西宁市、海东市、海南州、黄南州政府关于本地区贯彻落实畜牧法的情况汇报,省农业农村厅、省财政厅、省林草局等9家省直单位负责同志参加会议并提供书面汇报。邀请专业人员对执法检查组成员进行专题辅导和培训,研究制定了执法检查指南。4月23日至5月上旬,执法检查组赴西宁市、海东市、黄南州、海北州、海西州、海南州开展检查,同时,委托玉树州、果洛州人大常委会对本地区畜牧法实施情况进行检查并提交书面报告。在执法检查过程中,检查组先后召开7次座谈会,实地检查21家养殖场、专业合作社、执法大队、饲料加工企业、科研院所、良种繁殖场等,广泛听取政府及相关部门、基层执法人员、养殖户、一线职工、科研人员、农牧民群众对贯彻执行畜牧法情况的意见建议,做到了执法检查的全覆盖。

这次执法检查深入贯彻党中央和省委关于推动畜牧业高质量发展的决策部署,落实以法治方式进一步推动畜牧业转型升级和持续健康发展的要求,紧扣法律规定开展检查,坚持问题导向,注重“三个有机结合”,依法推动全省畜牧业高质量发展。一是将国检与省检有机结合。今年6月,全国人大常委会执法检查组对我省畜牧法贯彻实施情况开展了检查。我们在认真开展全面检查的同时,围绕全国人大常委会检查重点,同相关部门和单位共同做好迎接全国人大常委会执法检查准备,确定接受执法检查的地区和单位,对相关地区和单位迎检工作提出建议、进行指导。二是将全面检查与补充检查有机结合。检查过程中既实地查看牛羊棚圈、青储窖等设施设备,又查阅兽药使用记录册等档案资料,既开展畜牧法的宣传普及,推动各地区各部门学法懂法用法,又开展问卷调查,对政府工作人员及养殖户法律法规掌握情况等进行检查,确保了依法监督、正确监督、有效监督。对检查中发现的需要加深了解的问题,检查组采取补充检查的方式进行进一步了解。为掌握八眉猪保种繁育工作现状,在全面检查结束后,检查组又深入互助八眉猪原种育繁场和湟中区畜牧站试验猪场进行了补充检查和调研。三是将执法检查与修法调研有机结合。今年全国人大常委会将对畜牧法进行修订,执法检查组在认真开展执法检查同时,为畜牧法进行修订提出建议做好准备,同步开展畜牧法修法调研,汇总整理出10条畜牧法修法建议。现将畜牧法执法检查的主要情况报告如下:

一、畜牧法实施的基本情况

畜牧法颁布实施以来,全省各级政府积极贯彻落实法律,完善工作体系机制,以法治思维规范生产秩序,大力发展草地生态畜牧业,加快推进畜禽标准化规模养殖,有效防控重大动物疫病,持续加强产品质量安全监管,依法推动畜牧业持续健康发展。2020年末,全省存栏牛652.33万头,羊1343.55万只,生猪72.07万头,家禽175.56万只。肉、蛋、奶产量分别达到36.70万吨、1.4万吨、36.58万吨。

(一)畜禽遗传资源保护有序开展落实畜牧法第十二条、第十三条规定,认真开展畜禽遗传资源普查。2010年,完成调查并编纂《青海省畜禽遗传资源志》,2019年,再次对全省畜禽遗传资源开展调查,测定38个畜禽品种区域分布、生产性能等情况,摸清畜禽遗传资源底数2020年,省政府制定《关于加强农业种质资源保护与利用的实施意见》,对畜禽种质资源保护、鉴定、开发、利用作出全面部署。落实畜牧法第十三条规定,全面加强畜禽遗传资源保种场建设建成大通种牛场、贵南黑羊场、互助八眉猪保种场3个国家级畜禽遗传资源保种场,建成雪多牦牛、欧拉羊等8个省级保种场。落实畜牧法第十八条规定,加强地方品种多样性建设。积极培育畜禽新品种推动青海毛肉兼用细毛羊、青海高原毛肉兼用半细毛羊、柴达木绒山羊3个畜禽新品种上升为国家级畜禽新品种,推动青海环湖牦牛、雪多牦牛、玉树牦牛、欧拉羊、扎什加羊通过国家审定成为地方畜禽品种培育出大通牦牛、阿什旦牦牛两个世界上仅有的人工培育牦牛新品种。2009年启动畜牧良种工程以来,累计推广良种绵羊15.1万只,良种牦牛8.3万头,良种绒山羊0.5万只,推广良种冻精260万剂,畜禽良种率从2005年的56%提到2020年的90%以上。

(二)畜禽生产经营行为逐步规范落实畜牧法第二十一条规定,扎实开展种畜登记鉴定。坚持对各种畜场繁育的种牛、种羊按品种标准逐头逐只进行种畜鉴定登记并加施种畜标识,确保在源头上把好种畜质量关。统一开展良种推广,严格按照国家标准统一招标采购奶牛、肉牛细管冻精和优质种牛、种羊。落实畜牧法第二十二条规定,严格种畜禽生产许可证制度,强化技术服务。积极推进标准化牛改点建设,先后投资1450万元,建成标准化牛改点145个,牛改站点设施装备水平得到全面提升。每年组织开展家畜繁殖员、改良员技能大赛,逐步提高业务人员技术水平。全面实行种畜禽生产经营许可证制度和年度评审、动态调整、有序退出等管理制度,先后取消7家种畜禽场生产经营资格

(三)畜牧业生产发展稳步推进。落实畜牧法第三十五条规定,先后制定出台牦牛、藏羊、生猪产业转型升级的实施意见和促进高原特色畜牧业高质量发展的实施意见等政策措施,引领高原特色畜牧业提质增效。落实畜牧法第三十七条规定,大力推进草地生态畜牧业建设,实施畜禽规模养殖场先认定、先创建后扶持政策,推行养殖场建设用地、环保审核同意前置机制,推进农区畜禽养殖由分散养殖向规模养殖转变,涌现出了拉格日、梅陇等一批生产经营规范、管理有效、带动能力强的典型专业合作社,总结提炼出符合青海牧区发展实际、关于草地生态畜牧业股份合作制运行、草地生态保护与建设、草地生态畜牧业种养结合循环发展的经验模式。落实畜牧法第四十一条规定,严格落实牲畜规模养殖档案和畜禽标识制度,按规定落实生产经营主体责任。落实畜牧法第四十六条规定,循化、化隆、互助、河南4县开展畜禽粪污资源化利用整县推进建设,提升改造14家规模养殖场粪污处理设施,全省畜禽粪污资源化利用率达到81.5%,规模养殖场粪污处理设施配套率达到99%。

(四)重大动物疫病得到有效控制落实畜牧法第四十四条规定,累计投入资金2.53亿元加强动物疫病防控基础设施建设,建成兽药质量和兽药残留检测试验室1个,陆生动物疫病病原学监测实验室3个,动物防疫指定通道19个,牧区动物防疫专用设施2773套乡镇兽医站办公条件持续改善落实畜牧法第四条规定,加大动物防疫等基层事业单位人员招聘力度,加快借用、占用基层防疫和检疫人员编制归位工作。推进职称制度改革,下放农牧系列“双定向”副高级职称评审权,增加高级岗位比例。出台措施切实提高村级动物防疫员补助标准,2022年起将达到人均1万元以上落实畜牧法第三十九条规定,推进动物防疫网格化管理,督促养殖场户落实动物免疫、检疫申报、提升动物防疫条件等,建立畜禽贩运户备案管理,落实生猪运输车辆登记备案,指导养殖场、屠宰场健全内部防疫规章制度。编制全省病死动物无害化处理体系建设方案,已争取中央资金400万元并统筹省级专项资金,拟在西宁、海北建设2个区域性无害化处理厂和一批病死动物收集网点

(五)畜产品质量安全监管持续加强落实畜牧法第五十四条规定,加大综合执法检查监管力度,每年完成国家60批次饲料抽检任务,省级自检190批次,实现全省19家饲料生产企业全覆盖,检测合格率连续三年保持在97%以上。组织开展兽药质量抽检150批次,检测合格率97%以上。每年完成200余批次农业农村部和省生鲜乳自检工作,生鲜乳质量连续四年保持100%合格;每年抽检畜产品近300批次,均未检测出盐酸克伦特罗、阿维菌素、磺胺类药物等兽药残留;2019年至2020年,全省共完成养殖、运输、屠宰三个环节动物尿液抽检1188份,均未检测出“瘦肉精”,合格率为100%。落实畜牧法第五十三条规定,不断强化动物运输管理监督,促进“运活畜禽”向“运肉”转变,建立畜禽产销信息发布机制,开展养殖、屠宰、加工、配送、销售一体化经营,持续推行畜禽点对点调运,严格落实跨省调运畜禽检疫审批备案、指定通道报检、落地监管等制度。加快建设牛羊可追溯体系在建立完善动物疫病可追溯体系基础上,牛羊可追溯体系建设扩大到30个县2.9万个养殖场合作社落实畜牧法第七章有关规定,省、市州、县农业综合执法改革初步完成,在农业农村厅组建了青海省农业综合行政执法监督局,各市州、县(区、市)成立了农业综合执法局执法大队,明确畜牧法设置的10条行政执法事项,严厉打击违法行为。

、实施畜牧法存在的主要问题

总体来看,畜牧法在省得到了有效实施,畜牧业发展成效显著,但随着当前经济社会的快速发展和畜牧业转型升级的加速推进,我省畜牧业在遗传资源保护、生产经营发展、疫病防控、养殖污染防治等方面还存在落实法律制度不细、稳产保供措施不力等问题。

(一)畜禽遗传资源保护利用有待加强落实畜牧法第九条关于加强畜禽遗传资源保护、畜禽遗传资源保护以国家为主等规定的力度仍需加强。一是地方品种资源未得到充分挖掘。我省地方品种资源丰富,但尚未被充分挖掘,生物多样性体现不充分。如我省牦牛、藏羊地方细分品种较多,但仅有一部分被认定为地方畜禽品种,还有相当部分的细分品种有待发现和挖掘,需要认真做好论证、评估等大量前期工作,通过国家畜禽遗传资源鉴定委员会鉴定后,列入国家畜禽遗传资源名录进行保护。二是地方畜禽品种区域规划执行不严。地方畜禽品种区域规划是对地方品种进行保护的有效制度和手段,但由于跨区域甚至跨省、跨国的调种、引种现象时有发生,随意杂交乱配常常出现,使地方畜禽品种面临生物基因污染风险。三是畜禽遗传资源保护力度需加强。畜牧法规定畜禽遗传资源保护以国家为主,但由于畜禽遗传资源保护经费投入不足、补助补偿机制不健全等,一些畜禽地方品种保护面临资金短缺、保护手段落后、种群数量缩减等问题四是个别畜禽种质资源存在流失风险。八眉猪作为国家级畜禽遗传资源保护品种,全省只有湟中区、互助县的两家单位从事保种育种工作,共存栏种猪仅400头左右。互助县八眉猪原种育繁场仅存栏能繁种猪286头,其中部分种猪属于已拆迁原互助县八眉猪保种场寄养,因为饲养集中、场地简陋、防疫条件差,种猪活体保存面临很大风险相关基础工作滞后。现有专业技人员流失严重,高层次专业技术人员缺乏,人才队伍不稳定,结构不合理,致使种质资源收集、保存、评价等基础性工作比较薄弱。科研人才短缺,种质资源保护利用研究工作缺乏持续稳定的经费支持,科研立项缺乏连续性,导致一些品种育种研发中断

)草原畜牧业发展任务艰巨。落实畜牧法第三条保护和合理利用草原规定的力度有待进一步加强。一是草原保护和建设任务艰巨。当前全省草原面临的生产力不高、草料供给不足和草原退化等问题还没有根本扭转,草原保护和建设的任务仍然艰巨。截止目前,全省有中度以上退化草原面积1.9亿亩,占全省天然草原面积的30%,黑土滩退化草原面积6640万亩,占退化草原面积的35%,治理率仅有20%左右,以黑土滩为主的退化草地普遍坡度大、分布零散、交通不便,治理成本高二是草种研究培育和开发能力整体不足牧草种子研究培育和开发能力较弱,自我研发的牧草品种比较单一,特别是用于沙化地、湿地保护修复的草种和优质牧草草种严重缺乏草种生产主体基础设施落后,产能不足,制约全省草原生态保护建设和草业高质量发展草原畜牧业现代装备水平不高。牲畜棚圈、人工饲草基地等草原基础设施建设资金投入不足,政策支持不够,草原畜牧业“靠天养畜”局面还没有得到根本改变,草原畜牧业发展后劲不足。

(三)动物疫病综合防控能力仍需强化。落实畜牧法第四十四条畜禽疫病防治的规定与当前动物疫病防控形势的要求仍有较大差距。一是无害化处理设施短缺。全省各地均未建立病死畜禽无害化收集处理体系,缺少固定地点、专用设施设备、专用交通工具,处理手段大多为掩埋和焚烧,加之养殖分布分散,农牧民认识不足,开展无害化处理工作难度大。二是畜牧兽医技术服务体系完善任重道远。动物防疫监督体系结构随着机构改革发生较大变化,兽医社会化服务主体缺失,体系建设发展缺乏动力。去年省人大常委会动物防疫法执法检查提出整改意见后,各地各部门结合实际进行了有针对性的调整和加强,但受人才、报酬等方面影响,畜牧业技术服务体系“网破”“线断”“队伍散”现象虽有所改观,但还没有得到根本性解决。重大动物疫病防控还有薄弱环节。我省自然环境复杂多样,野生动物资源丰富,但对野生鸟类等跟踪监测不够,禽流感等疫情防控任务艰巨;养殖场的兽药使用记录表等养殖档案存在设计有缺陷、填写不规范、记录不完整等问题;部分防疫检查站没有专门的畜禽隔离设施,无法对引进或出现疫情的畜禽进行正规隔离。动物疫病防控的部门协作与联防联控还需进一步加强。

(四)畜牧业绿色有机发展水平尚需继续提高。落实畜牧法第四章、第六章规定,促进畜牧业绿色发展方面需不断加强。一是养殖业污染压力不断增大。全省大部分畜禽规模养殖场普遍存在畜禽粪便资源化利用方式单一、缺乏第三方粪污处理利用机构等问题,畜禽粪便资源化利用方式方法及模式仍需进一步探索和创新。有的地方养殖污染治理全链条运行监管机制不健全,养殖场户主体责任、部门监管责任和属地管理责任落实不到位。二是绿色有机优质畜产品价值体现不充分。畜产品加工链条不完整,精深加工能力欠缺,具有地域特点的优质品牌不多,尚未建立优质优价的价格形成机制。畜产品生产企业普遍存在规模小、同质化生产经营的问题,品牌竞争力不强,缺少示范带动型的加工龙头企业。三是畜产品质量安全监管不够有力。检验监测设施落后,安全监管体系不健全,监管职责落实不到位,部门协调机制不完善,信息共享不畅通、不及时,质量监管没有真正形成合力,入品、畜禽屠宰检疫等环节质量安全监管时效难以保障。

(五)畜牧业发展政策环境有待优化完善。落实畜牧法第三条、第七条、第三十五条、第三十六条规定支持促进畜牧业发展的力度还需加强。一是扶持畜牧业发展政策落实力度不够。一些畜禽养殖场户资金严重短缺,抵押担保门槛高、要求多,获得贷款比较困难,经营主体融资难、贷款难等问题没有得到根本解决。稳定生产调控机制尚不健全,畜牧业产业链利益联结机制不完善,市场波动风险和损失主要由养殖环节承担。二是新型畜牧业经营主体作用发挥有待加强。以养殖大户、农民专业合作社、家庭牧场、龙头企业等为代表的新兴畜牧业经营主体因受土地紧张、融资困难、设施薄弱等因素影响,还不同程度地存在规模小,专业技术人才和管理人才缺乏,组织化程度不高,运营管理不规范,示范带动作用不够,抵御市场风险的能力较弱等问题,产业整体发展水平不高。三是畜牧业用地保障还需强化。受环保禁养区和用地政策影响,农区畜禽规模养殖发展用地不足情况突出,限制了向规模养殖转型。当前禁养区划定缺乏标准,在执行政策时尺度不一,拆除畜禽养殖场缺乏补偿依据和标准。

、贯彻实施畜牧法的意见建议

畜牧业的发展关系到农牧民增收,关系到食品安全,关系到环境保护。各级政府要坚定不移贯彻新发展理念,准确把握新发展阶段,持续构建新发展格局,认真贯彻实施畜牧法,深入推进畜牧业加快转型升级,进一步转变增长方式,依法保障畜牧业可持续高质量发展。

(一)加大畜禽遗资源保护和开发利用力度。落实畜牧法关于保障畜禽遗传资源经费、开展畜禽遗传资源调查、建立畜禽遗传资源保种场、保护区和基因库、畜禽品种选育、种畜禽进出口等规定,对畜禽遗传资源进行全面保护,加快畜禽品种选育和推广,提高核心种源保障能力。建立健全畜禽遗传资源保护体系。坚持原位保护与异地保并行、活体保护与遗传材料保护并举,严格执行畜禽品种区域规划制度,划定并管好畜禽原产地保护区,积极向有关部门汇报争取并落实畜禽遗传资源保护以国家为主的方针,建立覆盖所有国家级和省级畜禽保护品种的保种场,加快省级畜禽遗资源基因库建设,做到应保尽保。对濒危畜禽种质资源及时进行抢救性收集和保护,对新发现的畜禽资源抓紧申报鉴定并采取相应的保护措施。强化畜禽种业创新。对主要畜禽品种育种给予持续稳定的专项资金支持,强化牦牛、藏羊核心育种场和技术研发中心科研能力建设推进畜禽良种重大科研联合攻关,建立主要畜禽品种性能测定、遗传评估、育种技术研发应用、评级示范和大数据共享平台,加快突破“卡脖子”技术难题,逐步提高核心种源自给率。优化对育种原始创新成果的保护和评价机制,激励科研人员积极参与育种工作,建立符合省情的现代育种机制和体系三是切实解决八眉猪保种工作燃眉之急。将八眉猪种质资源保护提上重要议事日程,尽快研究八眉猪保种工作相关土地、资金等问题,全力推进保种场建设,积极扩大保种群规模,抓紧改善养殖和防疫条件,有效降低种质资源流失风险。

(二)依法推动和保障草原畜牧业稳步发展贯彻落实好畜牧法关于保护和合理利用草原、加强草原基础设施建设、改善草原生态环境的规定,健全草原保护政策支持体系,稳步提高草原综合植被覆盖度和草原生产力,推动草原畜牧业稳步发展。大力发展饲草业。积极向国家有关部门汇报争取,允许将生态补奖政策中的绩效奖励资金用于人工饲草料基地建设。鼓励农牧民使用一般耕地、低产田、撂荒地、弃耕地等种植饲草。加快“粮改饲”政策实施力度和覆盖范围,优化粮草布局,有序建设人工饲草地。充分利用农作物秸秆,大力开发推广粗饲料加工调制技术,逐步改变传统饲料结构。二是加快改进草原畜牧业生产方式。加大牧区草地生态畜牧业合作社股份制改造力度,加快分散养殖向适度规模养殖集中速度,尽快制定适合我生态环境与养殖模式的繁育和饲养管理技术及质量控制标准大力推广牦牛、藏羊高效养殖技术,促进形成生态、生产、生活“三生共赢”的草畜牧业发展机制加快草原畜牧业转型升级。加大草原生态修复力度结合新一轮草原生态补奖政策实施,坚持生态保护修复优先、兼顾草原生产力提升原则,试点探索在条件适宜地区系统开展草原补播修复和改良。坚持以草定畜,发展生态畜牧业合作社、生态牧场和家庭牧场,加强退化草原生态修复,稳步推进沙化草原的综合治理。

(三)大力推进动物防疫综合能力建设贯彻落实好畜牧法关于提供疫病防治服务、做好畜禽疫病防治工作的规定,全面推进动物防疫体系和能力现代化建设,做到不发生区域性重大动物疫情,保证畜牧业生产安全和公共卫生安全。一是改善动物防疫基础设施。全面加强乡镇兽医站基础设施、县级兽医验室、疫苗冷链体系和病死动物无害化处理设施建设,严厉打击违法违规处理病死畜禽行为不断夯实动物防疫工作基础。把动物防疫纳入公共卫生应急管理体系,依法足额保障动物疫病防控和监管工作经费。二是加强基层畜牧兽医队伍建设。加快完善政府购买服务和财政补贴政策,切实加强村级动物防疫员队伍建设,强化动物防疫日常监督管理确保动物疫病第一时间发现、诊断、治疗。加大动物防疫机构等基层事业单位招聘力度,进一步深化职称制度改革,持续调动基础防疫人员工作积极性。三是做好重大动物疫病防控。依法严格实施重点动物疫病强制免疫计划,严格落实非洲猪瘟常态化防控措施加强重点区域外来动物疫病检测,完善各防疫检查站畜禽隔离设施,严格防范外动物疫病传入。强化对野生鸟类等跟踪监测弥补有关疫情防控漏点。完善养殖档案设计,加强档案记录人员培训,规范养殖档案管理。严格落实防疫属地责任,加强部门联动和信息共享,严把产地检疫关、运输监管关、落地检查隔离关,做到执法不留空白、消除死角

(四)全面落实畜牧业发展扶持政策。贯彻落实好畜牧法关于扶持畜牧业发展财政、金融、土地政策的法律规定,依法依规扶持畜牧业发展,为畜牧业高质量发展提供良好的政策环境。一是依法保障合理养殖用地。统筹安排畜禽养殖用地需求,简化养殖用地备案手续,完善设施农用地政策,有效保障合理畜禽养殖用地需求。二是强化金融扶持。鼓励银行业金融机构、融资担保机构将养殖圈舍、大型养殖机械、畜禽活体、土地经营权等纳入可抵押品目录,探索开展有关抵押贷款试点。大力推进能繁母畜、畜禽养殖保险,逐步实现对重要畜禽品种保险的全覆盖。三是调整完善补贴政策。尽快将牛羊纳入无害化处理补贴范围,完善病死畜禽与无害化处理联动机制。调整完善农机购置补贴政策,对主要畜禽生产所需的自动饲喂、废弃物处理和饲草料生产等农机装备实现应补尽补。加大对畜牧大县、畜禽调出大县的财政支持力度,支持畜禽屠宰和冷链物流体系建设,促进就近就地屠宰加工。是培育畜牧业新型经营主体。推进“公司+合作社+农户”产业化模式,引导龙头企业创办或以资本入股形式领办农民合作社,推动新型经营主体融合发展。引导传统养殖户扩规模、提档次、上水平,成为畜牧业土专家、领头羊

(五)加快绿色有机农畜产品输出地建设。以创建绿色有机农畜产品示范省为契机,围绕打造绿色有机农畜产品输出地目标,加快推进畜牧业转型升级,不断增强畜牧业质量效益和竞争力,努力构建高原特色现代生态畜牧业高质量发展新格局。一是强化畜产品质量安全监管。强化农畜产品质量安全追溯体系建设,率先实现牦牛藏羊原产地追溯全覆盖。加强畜产品质量监管,严查生产加工销售过程中非法添加违禁物行为。加强兽用抗菌药综合治理。是健全畜牧业加工流通体系。深入推进部省共建绿色有机农畜产品示范省各项工作,加快推进畜产品加工储运、电子商务、休闲体验等二三产业发展。依托生态牧场、牛羊肉产业示范园等建设,积极探索“旅游+农业+畜牧业”融合发展新模式。加大品牌培育力度,充分利用“青洽会”农民丰收节”等省内外营销促销平台,强化畜牧业品牌对外宣传,着力打造“高原牌”“有机牌”“绿色牌”,培育一批具有青海特色的牦牛、藏羊等区域品牌。三是健全畜禽养殖粪污资源化利用体系。加大畜禽粪污资源化利用整县推进力度,鼓励液体粪肥机械化施用。制定畜禽粪污肥料化利用地方标准并形成主推技术。农区大力推进种养结合,促进腐熟粪肥还田。探索畜牧业绿色发展评价体系,推广绿色发展配套技术。四是提高畜牧业全产业链水平。加快补齐牛羊饲养、加工、销售环节短板,建立生产和产品评价标准,推进牛羊养殖规范化、加工标准化、物流现代化、营销网络化全产业链建设,引导生产、加工、屠宰、销售等产业环节紧密结合,规范产前产后利益联结机制,推动牛羊产业实现养殖增效、品牌增值、牧民增收。