关于全省检察机关贯彻落实《青海省人民
代表大会常务委员会关于加强公益诉讼
检察工作的决定》情况的调研报告
——2022年5月29日在青海省第十三届人民代表大会
常务委员会第三十三次会议上
省人大常委会：
为了配合省人大常委会第三十二次会议听取和审议省人民检察院关于贯彻落实《青海省人民代表大会常务委员会关于加强公益诉讼检察工作的决定》（以下简称《决定》）情况的报告，省人大常委会副主任尼玛卓玛带领由部分监察和司法委员会组成人员、专业代表小组成员组成的调研组，于3月下旬赴省检察院，西宁市、海东市及循化县，黄南州及同仁市就贯彻落实《决定》情况进行了调研。调研组听取了省检察院及相关州（市）、县（区）检察院的情况汇报，与当地法院、自然资源、环境保护、林业草原、市场监管等部门负责同志以及人大代表进行了座谈，通过听取工作情况介绍、座谈交流、实地察看等方式，深入了解《决定》贯彻落实情况。现将调研情况报告如下：
一、主要做法及成效
自2020年省人大常委会作出加强公益诉讼检察工作的决定以来，全省各级检察机关以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以保护公共利益为使命担当，自觉将贯彻落实《决定》作为整体性工作、常态性任务、长远性目标落实落细，努力把《决定》的各项要求和重点任务及时转化为助力地方治理的公益诉讼检察措施，聚焦全省工作大局，狠抓主责主业，注重制度建设，加强协作联动，全面落实《决定》各项要求，不断加大办案力度,办案质效得到提升，全省公益诉讼检察工作取得明显成效。两年来，全省公益诉讼发出检察建议1563件，立案2846件，其中生态环境和资源保护领域1355件，食品药品安全领域722件，国土国财领域167件，拓展范围案件602件，与《决定》出台前相比，诉前检察建议数、立案数均实现同比大幅增长。
（一）聚焦重点领域，主动服务保障大局。全省检察机关认真贯彻落实中央省委决策部署和省人大常委会《决定》，围绕全省工作大局，依法履行公益诉讼检察职能，助力生态文明高地建设，为奋力推进省委“一优两高”“四地”建设提供了有力司法保障。省人民检察院设立专门管辖省内跨区域生态环境和资源保护领域公益诉讼案件的三江源地区人民检察院，并成立巡回检察组，分别依托在玉树、海西、海南、海北州设立的驻点检察室，发现生态环境和资源保护案件线索，督促相关部门依法履职;在三江源地区、祁连山南麓青海片区、环青海湖区域探索开展生态环境公益诉讼巡回检察，构建重点生态功能区域生态公益司法保护机制；围绕守护长江黄河、建设国家公园等重大战略，组织开展“助力守护长江黄河健康安澜”“守护好我们的三江源国家公园”等专项活动，助力打造生态文明高地。海东市检察院把公益诉讼与“六稳六保”“疫情防控”等重点工作紧密结合，督促相关部门履职尽责，切实以公益诉讼助力地方经济社会发展。同时，以“携手清四乱、保护母亲河”等专项行动为抓手，针对黄河及其支流河道内倾倒垃圾、排放生活污水，违法修建围堰坝、凉亭、彩钢房等问题，督促行政机关认真整改，黄河水体污染及周边环境损害问题得到有效治理。同仁市检察院针对西成铁路同仁境内建设项目工地垃圾污染、隆务河流域水污染、露天焚烧秸秆等问题主动摸排线索、发出检察建议、持续跟进监督，以公益诉讼服务“美丽同仁”建设。
（二）强化责任担当，着力提升办案质效。全省检察机关充分发挥公益诉讼检察职能，加强组织领导，健全组织体系，强化检察担当，依法能动履职，创新工作机制，加大宣传引导，在助推青海高质量发展、服务地方治理体系和治理能力现代化方面发挥了重要作用。省人民检察院狠抓执法办案第一要务，加强部门协作,聚焦社会治理,创新办案模式，优化服务路径，全力提升生态环境和自然资源保护、“国财国土”、食品药品安全等领域公益诉讼办案质效。同时，制发《关于主动融入国家治理因地制宜办理拓展范围公益诉讼案件的实施意见》，指导各级检察机关积极稳妥拓展英烈保护、优化未成年人成长环境、历史文化古迹和文物保护、军事设施维护等新领域公益诉讼检察工作。西宁市检察院以开展专项行动为抓手，有效运用公益诉讼办案一体化机制，不断完善交办、督办、提办制度，积极探索公开听证办案模式，持续加大公益诉讼办案力度。城西区检察院建立健全诉前检察建议落实情况跟进监督机制，有效推动行政机关积极履职整改，切实增强公益诉讼检察监督刚性。黄南州检察院制定《公益诉讼调查指挥中心工作规定（试行）》，成立全省首个公益诉讼指挥中心和派驻州生态环境局检察室，建立公益诉讼监督靠前、线索统一管理、人员统一调用、资源统一调配、案件统一办理的工作模式。同时，探索整合检察内部资源，业务部门之间建立横向联动协作机制，形成了以公益诉讼检察部门为主导、相关业务部门共同参与的纵向联动、横向协同的公益诉讼一体化办案模式。
（三）把牢价值核心，依法履行监督职能。全省检察机关坚持以人民为中心的发展思想，紧紧围绕“公益”这个核心，聚焦民生领域公益损害问题，依法履行“公共利益代表”职责，回应群众关切，保障民生福祉，不断满足人民群众新期待新要求。省人民检察院推动西宁市各区县落实现役军人免费乘坐市内公共汽车的优待政策的基础上，部署开展“维护现役军人合法权益公益诉讼检察专项活动”，推动优待政策实现全省全覆盖。西宁市人民检察院组织开展“服务三农”、头顶广告牌及脚下窨井盖治理等专项监督活动，把公益诉讼检察工作成效转化为“为民办实事”的成效。城西区检察院紧盯农贸市场、网络餐饮、饭馆商户、零售药店、医疗诊所等，对不符合食品安全标准、销售假药、开展违法诊疗活动等问题，开展全方位、多层次、宽领域监督，以检察公益力量让百姓“买菜不愁、就餐不惧、用药无忧”。黄南州及同仁市检察院，海东市平安区、乐都区、互助县检察院，都专门针对网络餐饮第三方平台无证经营、不符合餐饮卫生标准等问题督促相关行政机关及时整改，不断加大食品安全领域案件办理力度，真正守护人民群众“舌尖上的安全”。
（四）建立协作机制，凝聚工作强大合力。全省检察机关采取多种措施，完善制度机制，深化协同共治，不断深化与司法执法机关的协作联动，凝聚公益诉讼工作合力。省人民检察院先后与农业农村、自然资源、生态环境、交通运输、消协等22家行政主管部门和社会组织建立公共安全、消费民事公益诉讼、道路交通领域野生动物保护等公益司法保护协作机制。会同西藏自治区检察院建立青藏高原生态公益司法保护跨区域检察协作机制，合力助推青藏高原生态环境高水平保护与经济社会高质量发展；会同省河长制湖长制办公室建立“河湖长+”工作机制，强化黄河青海流域源头治理，果洛等七个市州检察院构建黄河上游青海段生态环境与资源保护跨区域检察协作机制，全省公益保护“协作圈”不断扩大。海东市检察院把与行政机关沟通协商作为提出检察建议的前置程序，与行政机关达成公益保护共识，受到行政机关理解支持，形成检察机关公正司法与行政机关依法行政的良好互动，“双赢多赢共赢”理念转化为治理效能的成果有效显现。同仁市检察院积极邀请人大代表、政协委员参加案件公开听证、检察开放日等活动，推动建立代表、委员提出建议、提案与公益诉讼检察建议“双向衔接转化”机制，积极争取各方支持，不断推进构建公益保护大格局。
二、存在的问题
《决定》出台两年来，我省公益诉讼检察工作逐步深化和拓展，取得了显著成效，但还存在一些困难和问题。
（一）办案质效有待进一步提高。从调研情况来看，全省检察机关公益诉讼检察工作办案结构还不平衡，刑事附带民事公益诉讼案件较多，提起行政公益诉讼、民事公益诉讼案件数量偏少；案件线索发现难、来源单一，调查取证、评估鉴定、判决执行等方面还存在一定难度；检察建议的监督刚性不足、质效不高，对行政机关实际未整改、整改不彻底的跟进监督及成效评估还不够等问题，在一定程度上降低了公益诉讼案件的办案质效。
（二）工作保障有待进一步夯实。目前，全省各级检察机关在机构设置方面还不完善，大部分基层院未设立单独的公益诉讼检察部门，公益诉讼检察与民事检察、行政检察“三合一”的情况，一定程度影响了公益诉讼办案质效。在队伍建设方面，基层公益诉讼办案专业人员的业务能力与公益诉讼工作的要求还有一定距离，部分办案人员在办案理念、知识储备、业务技能等方面还不能完全适应新的工作要求，调查取证、出庭应诉等素质能力还需提高。在制度供给方面，相关法律、司法解释规定比较原则，检察机关调查取证缺乏立法保障，无法满足目前公益诉讼检察工作的实践需求。
（三）协作效能有待进一步发挥。近两年，检察机关与监察机关、审判机关、行政机关虽然建立了诸多协作机制，但公益保护的联动效应、合力效能发挥还不充分。检察机关与监察机关、行政执法机关的沟通协作渠道还不够畅通，信息共享机制没有完全落到实处。个别行政机关及工作人员对公益诉讼检察工作的认识还不到位，对《决定》精神掌握得还不深入不透彻，贯彻《决定》的力度还不够强；有的行政机关虽然采纳了检察建议，但存在配合协助调查取证不积极，整改不到位不彻底等问题。
（四）宣传力度还需进一步加大。从调研情况来看，社会公众对公益诉讼的制度的具体安排知晓度、参与度不高，社会组织和人民群众主动提供的公益诉讼案件线索还不够多，律师、公证机构为公益诉讼案件当事人依法提供法律服务、为符合条件的当事人提供的法律援助还不够到位，尚未形成全社会积极参与、支持公益诉讼检察工作的浓厚氛围。
三、进一步加强公益诉讼检察工作的建议
为进一步推动我省公益诉讼检察工作，根据调研情况提出以下工作建议：
（一）提高政治站位，服务保障工作大局。全省各级检察机关要提高政治站位，全面贯彻落实中央、省委决策部署和省人大常委会出台的《决定》，扎实履行公共利益代表职责，切实维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。要坚持以人民为中心的发展思想，牢牢把握公益这个核心，强化责任担当，依法能动履职，围绕青海“十四五”生态文明建设重点任务，持续加大生态环境和资源保护领域公益诉讼案件办理力度，充分释放在三江源地区、祁连山南麓青海片区、环青海湖等重点区域探索开展生态环境公益诉讼巡回检察的创新动能，发挥好三江源地区人民检察院的生态环境检察工作阵地作用，不断优化服务长江黄河国家战略的方法措施，主动服务“四地”建设，以检察履职服务保障青海经济社会高质量发展。
（二）提升办案质效，加大公益保护力度。全省各级检察机关要以开展检察工作“质量建设年”活动为契机，持续加大公益诉讼办案力度，聚焦问题提升办案效果，充分发挥公益诉讼案件办理一案、推动一片的作用。要高度重视人民群众关心关注的社会热点问题，对可能损害公共利益的相关事件，主动介入、及时调查，发现线索、主动对接。要积极拓宽案源渠道，建立公益诉讼案件线索举报奖励机制，引导、鼓励社会公众依法向检察机关举报公益诉讼案件线索。充分发挥检察建议的作用,通过媒体公布、召开新闻发布会等形式，向社会公开检察建议的内容及行政机关回复和落实检察建议的情况，实行动态管理，及时跟踪监督整改情况，切实推动行政机关主动依法履职。
（三）深化协调配合，充分发挥协作效能。全省各级检察机关要紧紧依靠党委领导、人大监督和政府支持，加强与监委的衔接联动，强化与执法司法机关的协作配合，充分发挥协作机制内生动力，形成公益诉讼工作的更强合力。着力加强与审判机关的沟通交流，通过诉前磋商、圆桌会议、公开听证等方式，充分发挥诉前程序作用，提高诉前程序效果。继续深化与行政机关之间协同配合机制，加强常态化沟通，优化升级检察机关与行政执法部门信息共享、工作交流平台建设，推动与行政机关信息共享、情况通报、证据收集、联合调研和生态修复协同等办案协作制度落地落实落细。探索建立检察建议整改成效评估等机制，推动公益诉讼实现双赢多赢共赢。
（四）加强队伍建设，提高办案能力水平。全省各级检察机关要注重在持续提升“内功”上深度用力，加大实务研究和业务培训力度，深化与相关行政机关开展干部双向挂职交流机制，有针对性的培养复合型公益诉讼专业人员，切实提升公益诉讼检察办案人员的线索发现能力、调查取证能力和庭审应对能力。加强对下级检察机关的业务指导，通过对口帮扶、以案代训、庭审观摩等方式，提高基层公益诉讼队伍专业化水平。强化公益诉讼智力支持，完善环境保护、食品药品、经济金融等方面专家人才库，充分发挥专家智库“外脑”作用，提升公益诉讼检察工作的质效。坚持以数字赋能转变监督办案模式，运用大数据深度挖掘线索，发现社会治理中的“堵点”,推动数字检察优势切实转化为社会治理效能。
（五）加大宣传力度，积极营造良好氛围。全省各级检察机关要积极创新宣传方式，拓宽宣传渠道，通过新闻发布会、解读典型案例、拍摄公益诉讼宣传片、邀请人大代表、政协委员、行政执法工作人员观摩庭审等多种形式，全方位宣传检察机关的公益诉讼职能作用，突出宣传公益诉讼在解决人民群众反映强烈热点问题方面所取得的成效，全面展示近年来公益诉讼检察工作经验做法和工作亮点，引导社会各界和人民群众正确认识公益诉讼制度设计，增强法治观念和公益保护意识，积极参与、主动配合公益诉讼检察工作。注重将公益诉讼检察工作融入法治宣传教育全过程和各方面，营造“公益诉讼关乎你我”的全民共识,形成全社会支持公益诉讼工作合力。