关于盐湖产业发展及立法情况的调研报告
党的十八大以来，习近平总书记多次对青海盐湖资源综合利用作出重要指示批示，提出建设世界级盐湖产业基地重大要求，为新时代青海盐湖产业高质量发展指明了方向、擘画了蓝图。盐湖资源是青海的第一大资源，也是国家战略性资源，依法推进盐湖产业发展，对推动青海经济高质量发展具有重要意义。为依法推动盐湖产业立法，根据常委会工作要点和主题教育要求，6月6日至8日，在张黄元副主任带领下，我和法工委有关同志赴海西州对盐湖产业发展和立法工作开展情况进行了调研，听取相关部门和企业汇报，了解掌握情况，研究分析问题，梳理对策建议，形成调研报告。现将调研情况报告如下：
一、盐湖产业发展总体情况
（一）盐湖资源及产业发展情况。盐湖资源是我省的特色优势资源，其中钾、镁、锂、锶保有量均居全国首位，分别占77.46%、81.16%、56.68%、35.66%。特别是钾肥产业发
展优势明显，占据全国钾肥工业的“大半江山”。多年来，海西州始终以循环经济理念推进盐湖资源开发，切实转变单一开发资源的传统模式，以钾盐开发为主线，钠、镁、锂、硼等有价资源综合利用齐头并进的良性发展态势已形成，要更好支撑未来发展，需要从我省盐湖产业实际出发，加强相关产业促进方面的立法，依法巩固提升盐湖和清洁能源的核心支柱产业定位，推动政府、企业、高等院校、研究机构、社会组织等形成工作合力，进一步做大做强盐湖产业，为全力打造世界级盐湖产业基地保驾护航。
（二）盐湖产业发展规划制定情况。为落实习近平总书记视察青海重要指示批示精神，建设世界级盐湖产业基地，青海省政府、工信部联合印发了《青海建设世界级盐湖产业基地行动方案（2021—2035年）》国家级行动方案，到2035年，盐湖产业产值达到1200亿元，世界级盐湖产业基地基本建成。省发改部门在制定我省国民经济和社会发展五年规划时将盐湖资源综合开发利用及建设现代化盐湖产业体系列为发展重点，纳入规划统筹布局，编制出台《青海省“十四五”循环经济发展行动方案》，以循环经济发展助力盐湖资源高效利用。省工信厅制定《青海省“十四五”盐湖资源综合利用规划》。省自然资源厅等部门编制《青海省柴达木盐湖资源利用与保护规划》《柴达木盆地盐湖矿产资源产能核查报告》。省科技厅编制《科技引领和支撑世界级盐湖产业基地行动方案（2022—2035年）》。海西州制定《青海省盐湖产业发展规划（2020-2030）》州级产业规划。通过系列发展规划的编制，细化工作方案，加快推进产业培育、科技赋能、要素保障等重点工作，从顶层设计方面为打造世界级盐湖产业基地指明了方向。
（三）促进盐湖产业发展立法保障情况。2001年6，省九届人大常委会第二十四次会议审议通过《青海省盐湖资源开发与保护条例》，为我省合理开发、综合利用、有效保护盐湖资源起到了保障作用。2023年，省委书记、省人大常委会主任陈刚在参加十四届全国人大一次会议青海代表团审议时提出紧扣建设产业“四地”发展实际，持续推进清洁能源等重点领域立法。省人大常委会党组书记、副主任王黎明在全省立法工作暨省人大常委会2023年立法计划工作会议上针对盐湖资源的综合利用管理和保护开发的法规保障体系方面提出了要求，需要我们对盐湖产业发展从法治保障的角度予以关注。
二、存在的问题
目前，青海盐湖资源开发正处于由单一钾盐资源开发利用向钾、镁、锂等资源综合高效循环利用跨越的关键期，多数企业规模小、布局分散、产品单一、资源利用率低，面临能源资源保障不足，具体表现在以下四个方面。
（一）顶层设计有待加强。协同政策匹配、相关产业共生发展的整体盐湖资源开发利用整体规划还需要进一步优化。盐湖产业市场发育程度薄弱，相关服务行业服务能力欠缺，服务水平和质量参差不齐；相关产业营商环境还有待优化、完善。对资源接续、可持续发展认识不够到位，没有分区域、分层位、分品位精细划分资源储量，不能精准服务于生产规模与绿色可持续开发，缺乏资源开发系统规划；资源勘查数据支撑不足，部分盐湖仅进行了普查、详查，勘探程度较低。资源开采布局不合理，开发企业分散，其中大部分工艺技术落后、资源利用率低，资源开发仍处于松散、无序、自由竞争的状态，难以发挥规模效应。
（二）科技创新能力支撑不足。由于我省盐湖地区自然环境较差，缺乏对科技人才的吸引力，导致整体创新能力不足。企业投入的科技研发资金少，产学研结合不紧密，制约了盐湖产业高质量发展。现有产业附加值低、综合利用弱，老卤、废矿中的硼、溴、碘、锶、铷、铯等附加值高的元素难以提取。科技创新平台分散，产、学、研结合不紧密，高端研发人员匮乏。稀散元素综合利用技术、盐湖资源高质化应用技术、新材料技术等支撑不足，制约了盐湖产业向更高层次、更高质量发展。
（三）资源利用尚处于初级阶段。盐湖产业体系不同程度地存在共伴生资源开发利用程度低、产业链短、产业间互补性不足和融合度不够问题。产业的纵向融合发展不足，资源协同开发不力，关键技术装备、市场消费等瓶颈制约明显。同时，盐湖产业同新能源、新材料、装备制造等产业横向耦合协同发展不足，上下游产业衔接不紧密，省内循环经济产业链尚未完全打通。
（四）有针对性的法律法规不足。现行国家法律体系对指导盐湖产业发展的体制机制不够健全，没有相应的法律规范作为指引，就我省而言，仅有《青海省盐湖资源开发与保护条例》一部地方性法规作为支撑，经过二十多年的经济社会发展，该条例已很难适应我省盐湖产业发展趋势。我省盐湖资源在全国占比达到70%以上，但对盐湖资源的综合利用管理没有有效的措施办法，对其保护性的开发没有强有力的制度支撑，对其深层次的利用还缺乏法规保障体系。在区域性立法不足、缺少地方性法规、相关配套政策不够完善的情况下，盐湖产业发展面临瓶颈，无法发挥出应有的效益和作用，对我省可持续开发利用盐湖产业资源、建设世界级盐湖产业基地将是极大的掣肘。
三、几点建议
为促进盐湖产业发展，提高盐湖资源综合利用开发水平，加快建设世界级盐湖产业基地，建议建立健全法规体系，加强盐湖资源开发利用的立法工作，完善现有法规政策，制定盐湖产业促进条例等涉及资源综合利用、节能减排、环境保护等方面的政策法规。同时，制定盐湖资源开发配额制度、盐湖资源综合利用准入制度，从资源配置、土地、环保、节能、节水、技术、规模、安全等方面设置符合资源综合利用的准入标准。
一要加强顶层设计。立足新发展阶段、贯彻新发展理念、主动融入国际国内双循环，以建设世界级盐湖产业基地为目标，坚持“生态优先、绿色发展，创新驱动、提质增效，区域联动、内外循环，合作共赢、开放共享”，突出“政府强化政策引领，企业充分市场主体作用，科研助力创新发展”，按照市场化、法治化、国际化原则，统一规划、统一开发、统一建设、统一管理、统一标准，培育形成若干个行业产业龙头企业，打造一批资源互补、产业融合、科技融通、人才互动、技术领先等产业集群，力争实现盐湖资源平衡开采、综合利用和高质量发展。
二要坚持问题导向。盐湖产业促进方面的立法要从我省省情实际和发展阶段出发，准确把握盐湖产业发展面临的形势和任务，认真分析发展中存在的深层次问题，确定需要立法予以解决的问题，找准立法的目标定位，在此基础上，根据国家的大政方针，借鉴省外成功经验，结合我省实际，提出切实可行、操作性较强的对策措施。着重对条款可行性、实施成本和可能产生的影响等问题认真分析考量，做到有的放矢，确保精准到位，在立法形式上，不搞贪大求全，关键是要吃透中央和省委精神，从地方实际出发，增强法规条款的针对性、可执行性。
三要完善法制体系。围绕建设世界级盐湖产业基地，准确把握立法需求，将盐湖保护开发利用中行之有效的普遍性政策、机制、制度等上升为法规，加快完善有利于盐湖高质量发展的法规制度体系，以法规界定各方权责边界。根据我省实际，积极探索省级综合性法规与市州专项法规相互衔接配套的立法体制，以省级盐湖产业促进条例的综合性法规为统领，提出引领性、基础性的制度设计，在此基础上，海西州等地区可根据本地实际，在盐湖资源的保护、开发、综合利用等一些重要领域开展小切口立法，逐步形成以综合性法规为基础，专项法规为支撑，省级立法和市州立法相结合的盐湖产业地方性法规体系。
四要坚持政策衔接。在我省促进盐湖产业发展立法过程中，要积极认真贯彻落实国家和省级层面先后出台的《“十四五”循环经济发展规划》《青海建设世界级盐湖产业基地行动方案（2021—2035年）》《青海省柴达木盐湖资源利用与保护规划》《科技引领和支撑世界级盐湖产业基地行动方案（2022—2035年）》等一系列政策文件，将其作为我省立法的主要依据和参照。同时，还应将海西州等地区在盐湖资源保护开发、综合利用和产业培育发展等方面，长期实践积累的经验做法进行认真梳理，将其中实施效果较好，比较成熟的做法，吸收到相关的法规中固定下来，使其更好地发挥作用。