省人大常委会：
为贯彻落实党中央关于加强人大国有资产监督职能的部署，按照《中共青海省委关于建立省人民政府向省人大常委会报告国有资产管理情况制度的实施意见》《青海省人民政府向省人大常委会报告国有资产管理情况的实施办法》要求，本次常委会会议将听取和审议省政府关于2021年度国有资产管理情况的综合报告。根据常委会年度监督工作计划，财经委积极谋划，在3月份召开的财经委员会对口部门联系会议上，对相关工作进行了总体部署，明确报告采取“1+1+4”形式，即一个口头报告、一个综合报告和四个专项子报告，全面反映各类国有资产管理情况。随后财经委积极与省财政厅、省国资委、省自然资源厅就报告的内容、体例等做了进一步协调沟通。6月份，联合省财政厅召开2021年度国有资产管理情况报告工作联席会议，就综合报告和子报告内容与各联席成员单位进行了充分交流讨论。8月初组织部分常委会委员、财经委委员、人大代表组成专题调研组先后赴西宁市和黄南州泽库县、河南县开展了专项调研，听取了有关部门的情况汇报，现就调研情况报告如下：
一、全省国有资产管理基本情况
省第十三届人大常委会建立政府向人大报告国有资产管理情况制度以来，省人民政府及其有关部门各司其职，不断健全监管体系，持续推进重点改革，逐步提高资产配置效益，国有资产管理工作取得了一系列重大进展。
（一）国有资产规模效益稳步提升
2018年至2021年，省人大常委会先后听取和审议了省人民政府关于行政事业性国有资产、企业国有资产（含金融企业）、国有自然资源资产管理情况的专项报告，实现了四大类国有资产审议监督的全覆盖，初步摸清了我省各类国有资产的家底。从四年国有资产综合报告提供的数据看，全省国有资产中经济价值可计量的资产总额从12115.84亿元增长到15440.15亿元，负债总额从7375.36亿元增长到8337.46亿元，所有者权益总额从4740.48亿元增长到7102.69亿元。
（二）国有资产监管体系逐步健全
积极推进经营性国有资产集中统一监管，制定出台青海省省级党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管总体方案，按照“成熟一批、划转一批”的原则，分批分类推进改革，省级经营性国有资产集中统一监管率从实施前的52.69%提高到了94.72%。进一步完善企业国有资产授权经营体制，制定授权放权清单、权责清单等，不断优化国有资本管理方式。加快建立国有金融资本管理“四梁八柱”制度体系，健全产权管理、资本管理、财务管理、工资管理、股权管理等制度，国有金融资本“1+1+N”的管理制度框架基本搭建。积极构建科学合理的确权登记工作框架，出台青海省自然资源统一确权登记总体工作方案，为自然资源的合理开发、有效保护、严格监管夯实了基础。
（三）重点改革取得积极进展
持续深化混合所有制改革，省属监管企业及其子企业中混合所有制形式的控股企业34户，2020年以来累计引入非公资本3.81亿元。积极推动董事会建设，2021年建立董事会的企业占应建尽建企业的98.9%，企业法人治理结构框架基本确立。全面推行市场化经营机制，对企业经理层成员实行任期制和契约化管理，指导省属监管企业全面开展股权和分红激励。截至目前，全省国企改革三年行动任务完成94%。
全面落实金融企业工资总额联动机制，强化工资总额预算执行，推动建立薪酬水平适当、结构合理、管理规范、监督有效的收入分配机制。建立健全与绩效评价挂钩的激励约束机制，科学核定国有金融企业的年度经营业绩指标，推动金融企业提升经营管理水平。督促国有金融企业持续完善“三会一层”的治理架构，明确各治理主体的权责分配关系，规范履职行为，形成权责对等、协调制衡的决策监督格局。
全力推进生态文明建设，研究制定了一系列在全国具有首创性的制度、标准和规范，在全国率先完成自然保护地整合优化。全面推动矿产资源管理改革制度落地，落实矿业权竞争性出让和体现国家所有权益的权益金制度。启动全民所有自然资源资产清查试点工作，稳妥推进自然资源资产所有权委托代理机制试点。建立完善土地二级市场，推进自然资源有偿使用制度改革。
（四）国有资本配置效率不断提高
围绕打造生态文明高地，建设产业“四地”，推动“一优两高”，加快推动国有资本向传统优势产业、战略性新兴产业和社会公共服务领域布局，构建了盐湖化工、有色冶金、新能源、新材料、装备制造、特钢、煤炭等产业链条。积极推动企业转型升级，实现重点企业改革脱困，全面完成“僵尸企业”处置任务，省属监管企业平均资产负债率较2018年降低5.91个百分点。
聚焦我省重大发展战略，综合运用业务奖励、费用补贴、贷款贴息、风险补偿、融资担保等方式，引导金融资本更多向稳定就业、强化实体、稳固农业、区域协调、产业优化等方面集聚，不断提升金融服务实体经济能力。2021年，全省政府性融资担保机构新增担保额较上年增长3.74%，成功对接“青信融”“青海省重大项目融资贷款直通车”等平台，发放贷款14.7亿元。
上线运行省级“虚拟公物仓”，利用数据管理优势，统筹协调各行政事业单位低效运转、长期闲置及超标准配置的资产，加大盘活力度，实现国有资产共享共用，提升国有资产使用效率。2021年，省级行政事业单位盘活调剂资产46.5亿元，处置资产收益0.88亿元。
按照“指标跟着项目走、分类保障项目用地”的原则配置土地利用计划，有效保障国家和省级重大项目、民生项目和农村村民合理住宅建设土地利用计划指标。坚持节约资源和保护环境的基本国策，严格执行新增建设用地计划安排与存量建设用地盘活挂钩机制，积极盘活存量建设用地。2021年消化批而未供土地5.07万亩，处置闲置土地1.55万亩。
二、存在的主要问题和困难
在肯定我省国有资产管理工作取得成绩的同时，应该清醒看到，国有资产作为坚持走中国特色社会主义道路的重要物质基础，仍然存在不少亟待研究解决的问题和困难。
（一）国有资产管理体制机制尚需完善
一是部分国有资产管理多头分散。企业国有资产管理仍然按出资或企业隶属关系分散在国资委和省直各部门。国有自然资源资产依然延续以单门类资源资产管理为主的模式，由不同部门负责管理，各自为政、缺乏统筹，整体利用和综合管理资产资源水平不高。
二是国有资产管理职责尚未完全理顺。企业（含金融企业）国有资本出资人职责与行政监管职责边界不够清晰。国有自然资源资产所有权与使用权尚未完全明晰，中央与地方收益分配机制的调整与完善尚未形成制度。国有自然资源资产所有者与监管者的职责定位不明确，部分自然资源类别归属不清、所有权边界不明。
三是国有资本布局不够合理。我省国有资本在战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业中分布较少，对新经济、新业态、新产品培育不足。部分企业经营范围广，主责主业不突出，重复投资，产业趋同，同质化竞争。国有金融资本主要布局在银行和担保机构，而证券、保险、金融控股类等机构经营业态仍为空白。国有资本经营预算收入来源单一，收缴率低，收支规模偏小，难以有效发挥其调整优化国有资本布局的作用。
（二）重点领域改革亟需深入推进
一是混合所有制改革需进一步提质增效。部分混合所有制改革试点企业只注重“混资本”，而在“改机制”方面积极性不高。非国有股东在国有控股企业中的作用未能充分发挥，非国有股东有效参与企业治理的机制需要进一步完善。混合所有制企业员工持股改革推进缓慢，对员工参股的限制条件多，导致员工参与积极性不高。
二是国有企业监事作用发挥受限。国有企业监事会作为企业监督的一种形式，在推动国有企业健康发展、促进国有资产保值增值等方面发挥了积极作用。然而，监事会在企业治理中的定位不够清晰，履职能力和手段不足，权威性、独立性不强，影响了监督作用的有效发挥。监事会与其他监督机构存在职责交叉，既造成监督力量分散，也加重了企业负担。
三是国有经营性资产统一监管面临挑战。部分拟划转企业与原主管部门职能结合紧密，历史遗留问题无法短期内解决，职能任务边界彻底划分存在困难，短期内全部完成划转工作难度较大。
四是生态产品价值实现机制还需探索创新。目前自然资源生态产品价值核算的范围、计量、定价、标准等还处于理论研究和探索中。生态保护补偿方式单一，补偿标准缺乏生态产品价值核算基础，难以准确反映生态保护投入的成本和生态产品的实际价值。用能权、水权、碳排放权等资源环境权益交易还处在起步阶段，市场机制还不完善，其他类型的生态资源权益交易市场各自为战、自成体系，没有形成统一、完整、活跃的生态产权交易市场。
（三）国有资产运行效率和质量仍需提高
一是国有企业自身发展能力较弱。我省国有企业发展基础薄弱，规模总体较小，产业链较短，特别是在核心产品、关键技术和共性技术研发等方面缺乏创新，市场竞争优势不足，企业盈利能力整体偏弱，国有资产运行效益不高。省内国有金融企业自身业务发展相对滞后，吸收存款能力不足，业务种类少，差异化、市场化、专业化程度较低，不能有效满足实体经济发展和人民群众需求。
二是行政事业性国有资产利用效率还不高。行政事业单位“重资金轻资产”、“重购置轻管理”的观念未能彻底转变，存在为完成支出任务而超计划、超标准购置资产的问题，未严格落实过紧日子的要求，造成资产损失浪费。另外，经过多年投资建设，在基础设施等领域形成了一批存量资产，在当前总人口增速放缓、经济下行压力加大、市场主体预期转弱及财税收入刚性约束增强的背景下，仅采取以“新增基建”扩大投资的单一方式，可能会导致部分资源浪费、产生无效投资。
三是金融资产质量劣变积聚金融风险。一方面，在全球经济下行周期，国内经济深度转型，以及新冠疫情严重冲击下，此前经济高速发展过程中积聚的信用风险和流动性压力加速显现，实体经济风险加快向金融业传导，金融资产质量加速劣变不可避免。另一方面，我国金融风险防范前瞻性增强，不良资产认定和处置工作加速推进，部分存量不良资产将加速暴露，金融风险不断积聚。
（四）国有资产基础管理工作有待加强
一是部分国有资产底数尚未完全摸清。行政事业单位国有资产登记、变更、注销、处置、盘点不及时，资产核算不准确，入账不规范，清查盘点流于形式，账账不符、账实不符等问题仍然存在。国有自然资源资产范围及统计口径不统一，边界交叉、权属重叠，存在重复统计的现象。
二是国有资产会计核算制度不完善。部分公共基础设施等行政事业性国有资产及国有自然资源资产的会计核算制度不完善，无法科学计量和确定合理价值。自然资源资产负债表的编制目前还面临许多理论、技术和方法上的障碍。统一规范、科学完整的国有资产报表体系还未形成。
三是国有资产信息化建设滞后。资产管理信息系统还无法满足国有资产管理情况报告工作、价值管理与实物管理相统一等要求。行政事业性资产管理系统与预算一体化系统尚未有效衔接，各类国有资产管理系统单独建设，信息孤岛问题突出。
（五）国有资产法治建设亟需加快推进
综合性国有资产法缺失，涉及国有资产的一些普遍性、基础性重大问题缺乏规范，无法完全适应国有资产整体性、系统性管理要求。企业国有资产法滞后于改革发展实践和需求，也不适应金融企业国有资产管理改革需要。国有自然资源资产的法律规范较为分散，系统性不强。同时，基层综合执法人员匮乏，执法队伍专业水平参差不齐，执法能力较弱，执法不严、不规范现象较为普遍。
三、相关建议
（一）健全国有资产管理体制机制
一是加快推进国有资产集中统一监管和统筹规划。健全统一规范的企业国有资产管理制度框架，以管资本为主加快推进省属经营性国有资产的集中统一监管，着力构建国资监管大格局，坚决守护好、发展好全体人民的共同财富。健全国有资产管理的统筹衔接机制，不断完善各类国有资产集中统一监管的路线图和时间表，将“路线图”变成“施工图”，扎实推进各项改革措施取得实质性进展。
二是进一步理顺国有资产管理职责。进一步厘清国有资本出资人职责与行政监管职责边界，明确责任清单，避免国有资产所有者权利与政府监管的行政权利混同使用，做到不缺位、不越位、不错位。推进全民所有自然资源资产所有权与使用权分离，创新所有权实现形式，调整完善国有资产收益管理制度，合理调整各级次间收益分配比例和支出责任。妥善解决历史遗留问题，保护群众利益。
三是持续优化调整国有资本布局结构。积极引导国有资本向战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业以及未来可能形成主导产业的行业集聚。合理调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重，推动国有金融资本向重要行业和关键领域、重要基础设施和重点金融机构集中。进一步加强国有资本经营预算管理，尽快调整收益上缴企业范围，做大国有资本经营预算收支规模，发挥其对优化国有资本配置和布局的作用。
（二）加快推进国有资产领域各项改革
一是持续深化混合所有制改革。把握好混合所有制改革方向，通过引进战略投资者、社会资本和推进员工持股，推动公司治理多元化，真正实现由“混”到“改”的提升。完善差异化、专业化、市场化的国有资本监管方式，将应由企业自主经营决策的事项归位于企业，依靠公司章程，通过法人治理结构履行出资人职责，保证非国有股东能够有效参与公司治理。推动混合所有制企业深度转换经营机制，在劳动、人事、分配三项制度改革上进一步加大力度，适度扩大员工持股试点范围，减少不合理的限制，提高员工持股的积极性。
二是全面深化国有企业（含金融企业）监事会改革。全面取消国有企业外派监事会，将相关职责划入审计部门。将国有独资、全资及控股公司内设监事会和监事职责统筹整合到公司董事会下设的专业委员会、内部审计等机构。针对国有资本参股公司，积极探索实施更加灵活高效的监督制度，推动公司股东会和董事会落实相关监督责任。建立健全国有企业信息公开制度，依法依规、及时准确披露国有资本运营、财务状况、公司治理、风险防控等信息。
三是加快探索创新资源价格形成机制。加快资源价格相关理论研究，综合运用好市场化、法治化手段，建立体现资源稀缺程度、生态损害成本、环境污染代价的资源价格形成机制。进一步完善自然资源有偿使用制度，明确有偿使用对象和范围，严格限定无偿划拨、协议出让，严禁随意扩大减免相关税费的范围。健全生态产品交易制度，逐步建立统一的生态资源权益交易市场，制定产权交易规则，增加产权交易品种，拓宽资源交易渠道，维护自然资源产权流转公平竞争秩序，促进自然资源资产良性流动。
（三）持续提高国有资产运行效率
一是着力提升国有企业发展质量。立足提高国有资产质量和效益，规范国有企业投资和资产管理，利用市场化运作方式提升企业经营效率和国有资本回报率，推动国有资本做强做优做大。通过国有资本投资、运营公司，适度加大对自主研发能力强、核心技术和产品多的企业的支持和激励。加快金融供给侧结构性改革，推动国有金融机构聚焦主业、回归本源，全力支持符合国家产业发展方向、技术先进、产品有市场、暂时遇到困难的重点企业发展，为实体经济发展提供更高质量、更有效率的金融服务。
二是加大国有资产盘活力度。进一步完善省级“虚拟公物仓”平台建设，规范“虚拟公物仓”资产的建库、使用、处置行为，有效推动超计划、超标准、低效运转、长期闲置的资产跨部门、跨单位调剂使用和共享共用，提高国有资产配置和使用效率。在基础设施领域积极探索通过资产证券化（如发行基础设施领域不动产投资信托基金REITs）等市场化方式盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产及长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产，并鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用PPP模式盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，提升基础设施运营管理水平，拓宽社会投资渠道，合理扩大有效投资，降低政府债务风险和企业负债水平。
三是不断提高国有金融资本防范风险能力。建立金融监管与国资管理部门间的联席会议制度，支持各部门之间定期通报情况，共享动态信息，共同研究完善监管措施。行业监管部门定期向国资管理部门推送发现的国有金融企业重大风险隐患，提高国有资产管理部门风险识别和防范能力。加强银行不良贷款分类确认准确性管理，使不良贷款率真正反映不良贷款水平，完善不良金融资产处置机制。加强对农商行、农信机构、村镇银行等局部金融风险的关注，做好风险防范和处置工作，防止演化成系统性金融风险。
（四）不断夯实基础管理工作
一是持续完善国有资产统计调查与会计核算制度。按照国家统一的会计制度进一步规范国有资产会计处理，以适应国有资产管理改革需要。制定完善国有资产统计调查制度，划清资产边界，厘清资产权属，统一资产统计口径，彻底摸清各类国有资产家底。健全资产管理和预算管理相衔接的工作机制，全面反映预算资金形成基础设施、政府投资基金、政府和社会资本合作项目等相关国有资产情况。加快编制政府资产负债表等会计报表和自然资源资产负债表。推进以权责发生制为基础的政府综合财务报告向人大备案工作，与国有资产管理情况报告有机衔接。
二是不断提升国有资产管理的信息化智能化水平。加快建设统一的全口径国有资产数据库，并做好与预算一体化系统及相关部门的内部资产管理信息系统的有效衔接，运用大数据、云计算等现代信息技术，进一步提升国有资产管理的智能化水平，为高效管理国有资产提供有力支撑。同时，加快建立全口径国有资产信息共享平台，实现相关部门国有资产信息和数据互通共享，并定期向人大预算联网监督系统报送有关国有资产数据和信息。
（五）持续加强国有资产监督和法治建设
一是加强国有资产监督。健全国有资产监督与预决算审查监督的有效衔接机制，推动国有资产监督与政府预决算、部门预决算、政府债务、预算绩效管理等监督相结合，构建多层次多角度的监督机制，全面提升人大财经监督的力度、质量和效率。进一步加强年度审计工作计划与省人大常委会审议国有资产专项报告的有效衔接，持续优化审计资源配置和工作机制，加大对国有资产的审计力度，形成审计情况专项报告，作为省政府向省人大常委会提交的年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告的子报告。同时，建立健全国有资产信息公开制度，加强问题整改与问责情况跟踪监督，根据审议意见、审计报告等提出的问题，建立督办清单制度，分类推进问题整改，依法对违法违规行为追责问责。
二是加快国有资产领域立法修法。加强对金融企业国有资产和国有自然资源资产等领域的单项立法，尽快填补目前存在的法律空白。适时修订企业国有资产法，及时对现行法律法规中不符合管理和监督要求的规定作出修改完善。加快推进综合性国有资产立法工作，推动构建系统全面、结构合理、衔接紧密、协调统一的国有资产法律制度体系。同时，积极适应新时期执法要求，组建涵盖各类国有资产领域的综合执法队伍，配备专业执法人员，明确执法责任主体，强化现代科技支撑，不断提高国有资产资源基层执法监管水平，实现对国有资产资源执法的全链条、智能化大数据监管。
（六）推进和完善国有资产报告工作
一是进一步充实国有资产报告内容。进一步提高国有资产报告质量，在摸清国有资产基本情况的基础上，扩大报告范围、充实报告内容，增加有关报表，细化资产类别，做好专业术语和专有名词的解释。综合报告要突出整体性，统筹当前和长远，真正反映各类国有资产管理情况的全局性谋划、战略性布局、整体性推进、协调性配合，不搞简单的“拼盘”。进一步充实问题部分内容，对有关方面普遍反映、审计多次发现的问题不遮掩、不回避，深入分析原因，有针对性地提出改进措施。
二是加快健全各类国有资产报表体系。从增强国有资产报告的可读性和可审性出发，加快健全各类国有资产报表体系，将其作为国有资产报告的重要组成部分。企业国有资产、金融企业国有资产和行政事业性国有资产报表应当细化到行业，并按企业、部门和单位编列。根据国有资产的性质和特点，从价值和实物等方面，进一步充实完善各类国有资产报表相关数据，实事求是反映国有资产存量和变动情况，从多个维度充分反映国有资产全貌。