省人大常委会：
为贯彻落实党中央关于加强人大国有资产监督职能的部署，按照《中共青海省委关于建立省人民政府向省人大常委会报告国有资产管理制度的实施意见》《青海省人民政府向省人大常委会报告国有资产管理情况的实施办法》要求，本次常委会会议将审议省政府关于2020年度国有资产管理情况的综合报告、听取和审议省政府关于2020年度国有自然资源资产管理情况的专项报告。根据常委会年度监督工作计划，财经委积极谋划，５月召开了工作座谈会，与省自然资源厅就国有自然资源资产管理情况专项报告编报工作进行了充分交流。6月召开工作联席会议，就两项报告与各联席成员单位进行了充分讨论。7月配合省自然资源厅组织召开青海省国有自然资源资产专项报告编制业务培训。期间多次对专项报告提出修改意见，并于10月赴海西州开展了专项调研，现就调研情况报告如下：
一、主要国有自然资源资产情况
青海省地处世界第三极，地域辽阔、江河蜿蜒、湖泊密布、生态静美，资源富集。按照相关统计，青海省国有土地面积6841.40万公顷。全省已发现矿产资源137种，具有查明资源储量的矿产资源111种。林地资源总面积460.29万公顷，其中，国有林地面积428.62万公顷。草地资源总面积3946.48万公顷，其中，国有草地面积3918.46万公顷。湿地资源总面积510.11万公顷，其中，国有湿地面积509.75万公顷。水资源总量1011.91亿立方米。全省共有三江源，祁连山2个国家公园，26个自然保护区，51个自然公园，总面积达26.61万平方千米。
二、国有自然资源资产管理工作及成效
（一）自然资源资产管理基础逐步加强。一是自然资源调查清查取得较好成效。完成了我省第三次全国国土调查工作。在祁连县和湟源县开展全民所有自然资源资产清查试点及国有自然资源资产负债表试编工作，并在湟源县清查试点中探索土地、矿产、森林、草原、湿地的价格体系研究。二是自然资源资产统一确权登记稳步推进。开展了大江大河、国家公园等自然保护地确权登记，三江源国家公园和祁连山南麓自然生态空间统一确权登记，以及省级及以下自然保护区、自然公园等各类自然保护地的自然资源确权登记。
（二）国土空间开发保护格局更加协调。一是构建全省“四级三类”国土空间规划体系，初步建立“多规合一”的规划编制审批、实施监督、法规政策体系和技术标准制度。二是统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，构建全省“两屏三区，两轴多点”的国土空间开发保护总体格局。三是全面优化主体功能分区，完善主体功能区战略和制度，率先完成自然保护地整合优化。四是加强国土空间用途管制，改革土地利用计划管理方式，完成大通、刚察等6县自然生态空间用途管制试点。
（三）自然资源资产有偿使用制度不断健全。一是扩大国有建设用地有偿使用范围，规范推进国有农用地有偿使用制度改革。二是研究制定青海省矿业权出让收益市场基准价，推动矿产资源权益金制度改革。三是加强全民所有自然资源资产收益管理，调整省级与市州收益分配比例和支出结构。四是推进建立自然资源资产价格体系，初步完成西宁、海东两市及德令哈、乌兰、大柴旦三县（市、行委）农用地及集体建设用地基准地价的制定。
（四）自然资源保护修复利用统筹推进。一是实施最严格的耕地保护和水资源管理制度，建立“横向到边、纵向到点”以及“天空地”一体化森林保护监管网络，实施湿地保护分级管理，严格矿产资源开发利用准入。二是积极推进祁连山山水林田湖生态保护修复试点、黄河流域历史遗留矿山生态修复以及木里矿区生态环境综合整治，统筹推进三江源、祁连山、三北防护林、天然林保护、退耕还林还草等重点生态工程。三是严格实施“增存挂钩”机制，促进批而未供和闲置土地盘活利用。开展全省城镇低效用地专项调查，研究部署城镇低效用地再开发。规范矿山资源合理利用和开采技术准入条件，建成绿色矿山122家。
（五）自然资源法治建设进一步规范。一是积极推进自然资源领域地方性法规立改废，修改规章6部，废止规章1部，废止规范性文件162份。二是扎实开展自然资源执法工作，全面实施行政执法“三项制度”，开展违法行为动态监测预警，切实提高执法效能。三是实施领导干部自然资源资产离任（任中）审计12项，有效监督领导干部积极履行资源环境责任。
三、存在的主要问题和困难
（一）国有自然资源资产管理体制尚未完全理顺。一是国有自然资源资产管理部门之间职能协调不足，依然延续以单门类资源资产管理为主的模式，各自为政、缺乏统筹，收集的基础数据、技术口径和价值目标存在很大差异，管理决策相互矛盾，整体利用和综合管理资源资产水平不高。二是国有自然资源所有者和监管者身份混同。国有自然资源资产管理中，国家既是“所有者”又是“监管者”，角色的混同将会制约相应权能和职责行使，导致国有自然资源资产管理失衡。三是中央与地方国有自然资源资产所有权的委托代理机制尚不成熟，且中央与地方收益分配机制的调整尚未完善。
（二）生态保护与自然资源开发利用的矛盾依然突出。有些自然资源保护利用政策制定和执行不够科学，未从当地生态环境实际出发，片面强调“封闭式”、“退出式”保护，存在“一刀切”现象，忽略了人作为生态系统重要因素维护生态平衡的重要作用，忽略了一些产业在特定区域长期形成的生态系统平衡，致使自然保护地内原住居民生产生活所必须的基础设施建设受到限制，同时造成部分地区出现“无地可用”的状况，保护和发展不平衡不充分之间的矛盾尤为突出。
（三）部分国有土地使用不规范。一是存在耕地非农化问题。部分基础设施及产业发展项目在未取得合法用地手续的情况下开工建设；部分绿化造林占用耕地甚至是永久基本农田；耕地非农化涉及农户及企业利益整改难度大。二是未严格落实耕地占补平衡。我省新开发的耕地受自然因素的影响，大多选择种植枸杞等经济作物，与当前国家政策要求不符，致使占补平衡指标被核减，部分市县面临落实新占补充和还账的双重压力。三是存在土地闲置浪费情况。部分园区受经济形势影响，以及招商引资难、集体建设用地拆迁难等因素影响，土地短期内无法供应，造成土地批而未供；部分项目受规划修改等因素影响，无法按合同约定时间开工建设，造成项目用地闲置。
（四）国有自然资源资产价值化核算推进缓慢。目前，我省尚未建立成熟统一的自然资源资产价值核算体系，各地在评估自然资源资产经济价值时，存在自然资源资产价值评估工作基础弱、资产价值信息数据少等问题，自然资源质量和真实价值难以准确评估，自然资源资产负债表编制困难。同时，自然资源生态产品价值核算的范围、计量、定价、标准等在全国还处于理论研究和探索中，尚无法实现自然资源生态价值与经济价值的转换。
（五）国有自然资源资产管理基础较为薄弱。一是国有自然资源资产“家底”不够清晰。由于各自然资源管理部门对部分自然资源的定义和界定标准不同，造成部分自然资源类型存在边界交叉、权属重叠，森林、草原等资源账面数和国土调查数据存在差异。二是基层自然资源资产管理人才匮乏。我省自然保护地面积广阔，保护和管理任务繁重，基层管理机构人员数量不足，结构也不合理，尤其是缺乏自然保护地管理方面的专业技术人员，制约了自然资源保护管理工作的有效开展。
（六）自然资源法治建设较为滞后。党的十八大以来，自然资源法治建设取得了明显的成效，但仍然存在建设滞后的问题。如国土空间开发保护、资源节约集约利用、生态保护补偿及损害赔偿等方面存在严重的立法空白，部分地方性法规因没有上位法支撑，权威性和刚性约束力不足。不同类别自然资源法律数量多但缺乏内在体系化的设计，立法体系不协调。可持续发展和生态文明的理念在法律中体现不足。法律规定过于原则，执法不严、违法不究情况大量存在。基层综合执法人员匮乏，专业水平不高，执法能力不足，执法不规范。自然资源领域矛盾纠纷高发多发，行政复议行政诉讼持续高位运行。
四、相关建议
（一）完善国有自然资源资产管理制度体系。一是着力明晰自然资源资产的权属关系。加快制定不同层级政府行使所有权的权利边界和职责清单，明确自然资源资产“归谁有”“归谁管”和“归谁用”，构建归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度。二是合理划分中央与地方、省与市州的事权边界。进一步完善全民所有自然资源资产收益管理制度，合理调整各级次间收益分配比例和支出结构。三是不断完善生态保护补偿制度。综合考虑生态保护地区经济社会发展状况、生态保护成效等因素确定补偿水平，健全以生态环境要素为实施对象的分类补偿制度，推动实现受益地区与生态保护地区责任共担、利益共享，实现生态、经济和社会效益共赢。
（二）统筹生态保护与长期发展，科学划定国土空间规划中“三条控制线”。要在遵照国家统一要求的前提下，结合我省自然资源禀赋、民生需求和经济社会发展实际，因地制宜的开展生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作，杜绝“一刀切”。针对生态保护红线和永久基本农田划定之间的矛盾，应区分核心区和非核心区两种情况，考虑农业生产本身具有的生态功能，分别采取不同措施。针对城镇开发边界与永久基本农田划定之间的矛盾，要以多中心、网络化、集约型布局为原则，尽量避让永久基本农田。确实难以避让的，应当按照数量有增加、质量有提高、生态功能有改善的原则，对永久基本农田布局进行优化。
（三）统筹粮食安全与城乡建设，切实做好土地开发整理。以土地利用现状为基础，结合土地整治规划和城乡建设用地增减挂钩政策，坚持以农用地整理为重点，加强高标准基本农田建设，有效补充耕地，提高耕地质量等级，切实落实耕地保护目标责任，严守粮食安全底线。同时，坚持以提高土地集约利用为目的，采取一定措施，对利用率不高的建设用地进行综合整理，适当开发，提高土地利用率和产出率，缓解工业化、城镇化加快发展的土地供需矛盾，促进城乡一体化建设和经济社会全面协调可持续发展。
（四）统筹水资源安全与优化利用，全力保障长江黄河流域高质量发展需求。把保障水安全作为城镇建设、产业发展、规划人口、改善生态的重要前提，把水资源、水生态、水环境承载力作为刚性约束。坚持节水优先，全面加强对水资源取、用、耗、排等行为的动态监管，切实推动用水方式由粗放向节约集约转变。坚持空间均衡，以水定需，严守水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”，确保经济社会发展不超出水资源承载能力。坚持科学治水、综合治水，通盘考虑黄河流域防洪、水源配套、区域治理、城市防洪排涝和截污排污等工程建设，推进黄河流域生态保护和高质量发展。
（五）统筹矿产资源勘察开发与环境保护治理，坚决守住矿产能源安全底线。持续加大矿产资源勘查力度，提高重要矿产资源储备和保障能力。全力推进绿色矿山建设，引导和强制矿山企业利用现代化开采方式切实提高矿产资源采选水平，提高矿产资源开采回采率和选矿回收率，促进矿产资源节约开发。企业要加强废弃资源回收利用，提高资源利用效率，减少能源消耗和环境污染。同时按照“谁破坏，谁治理”的原则，及时实施矿山地质环境恢复治理，重点改善矿区及周边地区生态环境。积极开展黄河流域历史遗留矿山生态修复，优先对破坏生态严重、影响人民群众生产生活和区域可持续发展的废弃露天矿山开展生态修复，保障工程治理区人民生命财产安全。
（六）统筹可再生资源开发与回收利用，大力发展循环经济建设。牢固树立循环经济理念，通过建立高起点、现代化和规范化的资源回收利用网络，开拓深加工综合利用领域，构造再生资源回收、集散、综合利用产业链，提高再生资源规模化经营和综合利用水平，为实现可持续发展战略提供资源上强有力的支撑、环境上可靠的保障。大力推进能源资源梯级利用、废物循环利用和污染物集中处置。加强大宗固体废弃物综合利用，规范发展再制造产业。加强废旧物品回收设施规划建设，完善城市废旧物品回收分拣体系。推行生产企业“逆向回收”等模式，建立健全线上线下融合、流向可控的资源回收体系。推进快递包装减量化、标准化、循环化。
（七）加快构建全民所有自然资源资产核算标准体系。一是持续深化有偿使用制度改革。进一步明确自然资源资产有偿使用对象和范围，严格限定无偿划拨、协议出让以及减免相关税费的范围。完善水、矿产、森林、草原等自然资源有偿使用制度。制定自然资源产权交易规则，拓宽资源交易渠道，维护自然资源产权流转公平竞争秩序，促进自然资源资产良性流动。二是探索建立国有自然资源资产核算标准体系。推进自然资源价格的市场化改革，建立能够反映资源稀缺程度和生态修复成本的自然资源及其产品价格形成机制。建立生态产品交易制度，引导有资质的市场主体积极参与自然资源生态产品项目，发挥企业在自然资源价值实现链条中的主体作用。
（八）不断夯实国有自然资源资产基础管理工作。一是加快信息化建设，整合土地、矿业权、林权、水权等分散的自然资源资产交易系统，全面监测资产处置流向，规范资产出让行为，确保资产收益全额征收，资产分配公平合理。二是加快自然资源资产负债表编制进程。构建完整的自然资源实物量核算和价值量核算指标体系，对自然资源资产生态价值和资源开发过程中的环境污染、资源消耗所引起的价值损耗（即负债）进行量化，实时掌控国有自然资源资产“家底”。三是严格落实领导干部自然资源资产离任审计制度。探索编制领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系，扎实开展领导干部自然资源资产审计，督促各级领导干部树立正确政绩观，自觉履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，推动习近平生态文明思想落地见效。
（九）加快自然资源法治建设步伐。一是补齐法律短板。根据上位法出台的情况，积极跟进出台我省国土空间开发保护、资源节约集约利用、生态保护补偿及损害赔偿等地方性法规。二是严肃查处违法行为。明确各级自然资源主管部门履行查处工作的主体责任，依法严肃查处自然资源领域的违法行为。对违法问题频发、日常执法薄弱的地区，加强重点监管。三是加强基层执法能力建设。强化执法协调联动，建立执法和督察信息共享、定期会商、协同作战等工作机制。规范执法编制专编专用，加大培训力度，创新应用执法科技手段，提升案件查处水平。四是高效化解自然资源争议。健全完善行政复议案件审理机制，增强行政复议的专业性、透明度和公信力，以实质性化解矛盾纠纷作为行政复议的最大价值追求，提高行政复议办案质量，保障人民群众的合法权益。