黄河流域生态保护和高质量发展是事关中华民族伟大复兴的千秋大计，是重大国家战略。青海作为源头区、干流区，在国家黄河流域生态保护和高质量发展重大战略中肩负特殊使命和重大责任。为深入调查了解、助力推动这项重大战略在我省的贯彻落实，省人大常委会确定开展黄河青海流域生态保护和高质量发展专题调研，列入2021年监督工作计划，由财政经济委员会组织实施。今年下半年，财经委组成专题调研组，赴黄南州、西宁市实地调研，听取海东市、海南州、省发展改革委等相关地区和部门工作汇报，了解掌握情况，研究分析问题，梳理政策建议，综合提交本调研报告。
一、主要工作及取得的成效
黄河是中华民族的母亲河，省内流域面积15.31万平方公里，占全省面积21.2%；干流长度1694公里、占黄河总长的31%；每年向中下游地区输出264.3亿立方米的清洁水源，占黄河全流域的49.4%。2020年流域范围国内生产总值2358.02亿元，占全省的78.4%；工业增加值439.08亿元，占全省的55.9%；粮食总产量104.1万吨，占全省的96.9%；地方财政收入188.5亿元，占全省的63.3 %。黄河流域在青海生态保护、经济发展、社会稳定中具有举足轻重、至关全局的作用。
长期以来，特别是党的十八大以来，省委省政府把抓好黄河事务作为头等大事，经过艰辛探索和不懈努力，流域治理和经济社会发展都取得明显成效。2019年9月习近平总书记主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会以来，我省牢牢把握“三个最大”省情定位，按照省委省政府主要领导“把国家战略重大意义领会深、悟透彻；把黄河青海实施方案谋划好、制定好；把保护发展具体任务担当好、落到位”的要求，从加强组织领导、理顺工作机制、完善规划政策体系、统筹重大工程建设、推进产业转型升级等方面采取多项有力措施，推动黄河青海流域生态保护和高质量发展迈出新步伐。
（一）加强领导，构建新的组织体系。深入学习贯彻习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展重要讲话和重要指示批示精神，及时成立省委书记、省长任双组长的领导小组，在领导小组下设生态环境保护、高质量发展、文化保护传承弘扬、水资源水安全管理及黄河战略国家实验室青海申报筹备工作协调小组，制定领导小组和办公室工作细则，在省发展改革委组建黄河事务处，定期召开领导小组会议，谋划推进重点任务落实。西宁市、海东市、海南州等也成立相应的领导机构。目前，省和沿黄市(州)、县推动黄河流域生态保护和高质量发展的组织体系已构建，规划研究、统筹协调、督促落实等工作全面推开。
（二）厘清思路，编制新的规划体系。省委省政府制定印发了《黄河青海流域生态保护和高质量发展规划》，制定《规划》重点任务分工方案，明确11部分41方面重点任务，连续两年印发年度工作要点，部署推进一批重大问题研究、重大工程实施、重大活动落实，争取将一些政策、建议、项目纳入了国家规划纲要。编制完成“十四五”黄河青海流域生态保护和高质量发展实施方案（征求意见稿），黄河青海流域国土空间、生态保护修复、水生态环境保护、水安全保障、文化保护传承弘扬、黄河国家文化公园建设、交通运输、林草生态保护建设、能源发展等9个专项规划均已形成初稿。西宁市启动“1+7+X”规划编制，海东市《黄河海东流域生态保护和高质量发展规划》通过专家评审待完善印发，海南州启动规划编制。省生态环境厅组织编制完成气候变化对黄河青海流域的影响等7项专题研究报告，西宁市积极制定实施南川河流域水环境生态补偿方案。
（三）统筹兼顾，抓好生态保护建设。统筹山水林田湖草沙冰系统治理，启动实施保护中华水塔行动，三江源、祁连山、黄河干流防洪以及引大济湟西干渠、北干渠二期等重大生态与保护工程有序推进，西宁和海东国土绿化三年行动计划超额完成，全省五级河湖长体系全面建立，黄河干流出省断面水质连续12年保持优良，湟水河出境断面水质稳定保持在Ⅲ类水质。生态文明建设示范创建扎实开展，湟源县、贵德县、平安区、河南县被命名为国家生态文明建设示范县（区），西宁市被命名为全国节水型社会建设示范区。全力推进两轮中央环境保护督察反馈问题整改，扎实推动黄河流域生态警示片反映问题整改工作。开展危险废物专项整治三年行动，累计整治村庄和游牧民定居点4515个。
（四）创新理念，加快转变绿色发展方式。以“五个示范省”和“四地”建设为载体，完善政策措施，提出构建具有青海特色的现代产业体系总体思路。立足清洁能源发展的得天独厚条件，推进绿色转型发展，截至2020年底，全省清洁能源装机4030万千瓦，青豫直流外送通道一期配套电源项目和光伏竞价、风电存量项目陆续并网。今年，国家发改委已受理羊曲水电站核准，拉西瓦、李家峡水电站扩机项目正在有序建设，开展龙羊峡—拉西瓦梯级电站大型储能项目可研报告编制工作，完成黄河上游梯级电站大型储能项目商业化模式研究。西宁市抓住机遇，引进实施中复神鹰碳纤维、丽豪高纯晶硅、阿特斯直拉单晶硅棒、弗迪刀片电池等重大产业转型项目。在创新驱动上下功夫，特色生物资源和中藏药产业集群列入国家创新型产业集群试点，省级企业技术中心达42家，国家级企业技术中心2家,筹建先进储能国家重点实验室。积极推进碳达峰碳中和先行先试，谋划建设零碳产业园。立足高原有机特色农畜资源，以提质、稳量、补链、扩输为路径，巩固提升全国最大的有机畜牧业生产基地。立足高原特色旅游资源，打造三江源、河湟谷地、原子城文化旅游大环线，百条精品旅游线路成为热门打卡点，旅游文化产业成为沿黄群众致富的幸福产业。当前，我省沿黄流域主导产业正在向清洁能源、新型合金及光电新材料、特色轻工业、有机农牧、旅游文化服务等方向持续转型，绿色低碳循环的产业体系正在构建。
（五）改善环境，城市的吸引力承载力明显增强。 深刻把握城市群作为承载发展要素主要空间形式的时代大势，以促进人的城镇化为核心，加速人口、产业、资源要素向城市群集聚。巩固提升兰西城市群核心增长极功能，坚持构建“一群两区多点”城镇化发展新格局，强化生态环境、水资源约束，改善生产生活环境，有效促进人口经济和资源环境的动态平衡和流动。流域内常住人口达514.41万人，占全省人口86.84%，“大西宁”建设稳步推进，“新海东”城市功能持续优化，高原美丽城镇示范省建设全面展开，增强了城市群地区经济和人口承载能力，城市宜居性、舒适度不断提升，2020年常住人口城镇化率升至60.08%。
（六）加强法制，积极完善治理体系。加快立法步伐，制定《青海省实施河长制湖长制条例》《青海省大气污染防治条例》《青海省高原美丽城镇建设促进条例》《青海循环经济促进条例》，修订《青海省湿地保护条例》《青海省湟水流域水污染防治条例》等法规条例，省人大常委会开展《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《土壤污染防治法》《野生动物保护法》《三江源国家公园条例（试行）》执法检查。各市州根据实际，及时制定出台《西宁市建设绿色发展样板城市促进条例》《海东市绿色宜居城市建设促进条例》《海东市全民义务植树条例》等一批地方性法规。基本构筑了具有青海特色的生态文明法规制度体系，为高质量发展提供法制支撑。
总体看，经过两年来卓有成效的工作，我省黄河流域生态保护和高质量发展取得新的进展，国家生态安全屏障持续加强，生态环境质量继续改善，绿色高质量发展体系加快建设，河湟文化发展保护势头良好，人民群众生活质量不断提升。
二、面临的困难与问题
虽然我省黄河流域生态保护和经济社会发展取得积极成效，但生态本底差、水土流失严重、水资源供需矛盾突出、基础设施历史欠账较多、产业倚能倚重倚农等历史性问题依然存在，在落实中央和省委部署中也存在一些不足和差距。
（一）工作步伐还不够快。目前我省在推进黄河流域生态保护和高质量发展很多方面工作都已起步，但进展不平衡，一些地区、部门思想上重视不够，行动偏慢，还处在编规划、定方案、搭班子阶段。面对新情况新问题新要求，改革创新力度还不够，新举措不多不细，地区、部门之间工作衔接还不够紧密，政策措施尚未形成合力。
（二）重点任务还不够明确。黄河青海流域生态保护和高质量发展是个宏大的系统工程，既有长期任务，也有短期目标；既有生态环保，也有经济社会发展；既有城市群发展，也有美丽乡村建设，等等。由于事项多、任务要求高，对我省有关方面确定目标任务带来挑战。从调查情况看，一些地区部门深入研究不够，仅是把“十四五”规划、有关专项规划“搬个家”，有的把长期任务与近期目标混在一起，有的工作部署按部就班，路径、方法、举措还是“老套路”，一些政策措施的针对性、可操作性不够强。
（三）项目谋划储备不足。无论是省级规划，还是地方部门规划，都谋划不少的大项目、好项目，但也存在前期项目多、打捆项目多、“标题”项目多、近期可实施项目少、产业转型升级项目少、区域联手谋划推进的项目少等问题，与国家《规划纲要》重点任务、项目在衔接上还有差距，在综合提升上游“中华水塔”水源涵养能力、区域性水土流失综合治理、全流域污水垃圾处理等城镇环境基础设施建设等方面，还缺乏大项目、新项目支撑。
（四）新旧矛盾集中突出。在调研中各地普遍反映“三难”问题。一是用地难，黄河流域承载着全省大多数城镇，人口密集、产业集中、人多地少、公共空间严重不足，可供开发利用的后备土地资源很少，建设用地稀缺，再加上《中华人民共和国土地管理法实施条例》出台，一些单位对新老政策、规定理解认识不一，划定永久基本农田、生态保持红线和城镇边界面临不少矛盾和困局。二是用能难，随着国家进一步强化能耗“双控”目标责任评价考核，我省能源消费增量空间十分有限，在盐湖综合开发、新型合金及光电新材料等领域一批带动产业转型升级的重大项目难以推进。三是转型难，产业链总体处于价值链中低端，地区间、产业间发展的关联度低、协同性弱，支撑高质量发展的人才十分匮乏且外流严重，带动转型的要素资源比较缺乏。今年前三季度经济增长主要靠工业、尤其是传统工业拉动，新兴制造业投资意愿和动力均显不足；农牧业有份量、有品牌的龙头企业少，高品质绿色农畜产品精深加工不足，农村产业振兴任重道远；服务业新业态体量小、带动能力弱，加之受新冠肺炎疫情影响，发展举步维艰。
（五）缺乏国家层面政策支撑。黄河青海流域的海东、西宁没有国家特殊政策支持，支撑保障能力弱，且多数领域中央预算内项目地方配套比例达20%-40%，地方财政难以承受，基础设施建设欠账多。另外，近年来省内新投入的生态环保项目很多，但在运行维护上基本上是沿用老政策、老底子，资金短缺，难以为继。例如，西宁市湟水国家湿地公园作为西宁市唯一国家级湿地公园，在发挥防洪调蓄、净化水质过程中发挥重要作用，同时每年会形成较大量泥沙淤积，但实施清淤疏浚投入仍用老基数、老渠道，运行资金捉襟见肘、入不敷出。
（六）法制体系建设不足。强化法治思维，提升法治能力上还有差距，突出表现在运用法治思维和法治方式化解矛盾、解决问题、推进工作的能力还不足。立法数量较多，但推进高质量发展方面的法规较少，以良法促善治的体制机制较多，但需要进一步抓好落实。地方立法的创制性特色性仍显不足，一些地方立法在接地气、立得住、行得通等方面有一些差距，立法的针对性和可操作性还需要进一步增强。有的地方性法规还存在着不适应、不一致、不协调的问题，需要进一步推进清理、修改、废止工作。法规落实不到位，执法检查中存在主体力量比较薄弱、跟踪问效还不够有力等问题。
三、几点建议
深入推进黄河流域生态保护和高质量发展，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、紧盯推进的重大战略，是青海必须承担起、完成好的重大政治任务，既存在困难挑战，更面临重大机遇。因此，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上讲话精神，按照省委决策部署，进一步厘清思路，找准服务和融入国家战略全局的切入点和突破口，围绕解决沿黄流域存在的突出矛盾和问题，脚踏实地、埋头苦干，确保“十四五”时期取得明显成效。
（一）强化学习，提高政治站位。党的十八大以来，习近平总书记着眼中华民族伟大复兴，着眼经济社会发展大局，着眼黄河流域岁岁安澜，把保护黄河作为治国理政的大事来抓，倾注了大量心血，2019年和2021年分别召开“黄河流域生态保护和高质量发展座谈会”、“深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会”并发表重要讲话，具有很强的时代性、理论性、实践性、针对性，是指导我们做好黄河流域生态保护和高质量发展的根本遵循和行动纲领。中共中央、国务院印发了《规划纲要》，对黄河流域生态保护和高质量发展作出全面系统、细致具体的安排，搭建起黄河保护治理的“四梁八柱”。省委省政府印发《黄河青海流域生态保护和高质量发展规划》，还要出台一批专项规划。目前，顶层设计已基本就绪，关键是落地实施。因此，建议全省各相关地区、部门特别是基层单位要进一步加强对习近平总书记重要讲话、中央及省委省政府部署的学习，提高站位，统一思想，坚持正确的政绩观，增强全局观和紧迫感，自觉对标对表，检视问题，纠正偏差，改进工作，坚定不移的打造“高地”、建设“四地”，为黄河永远造福中华民族作出源头贡献。
（二）完善规划体系，强化推进机制。“十四五”是推动黄河流域生态保护和高质量发展的关键时期，而完善规划体系、明确阶段目标任务又是前提和基础。建议围绕习近平总书记重要讲话、国家《规划纲要》，抓紧完善青海“十四五”黄河流域生态保护和高质量发展实施方案和专项规划，指导协调相关市州加快编制规划。同时，抓住重大机遇，在过去工作基础上，抓紧编制或完善境内区域性水土流失综合治理、全流域污水垃圾处理等规划，争取挤进国家专项规划或重点工程，从根本上解决河湟流域生态本底差、水资源短缺、水土流失严重、环境承载能力弱等重大历史问题。进一步完善上下贯通执行有力的组织体系，加强对全局性、跨区域、跨领域目标任务的统筹协调和相关政策的协同保障。有关地区、部门可根据职责分工，有针对性的制定可操作、可考核实施方案，细化时间表、线路图、优先序。从调研情况看，为减轻基层压力、增强工作实效，建议县级以下可不再层层制定规划，可改为年度工作计划，重点落实好省市州规划和方案。
（三）加强前期，抓好一批重大项目。在持续抓紧重大生态保护修复等工程的同时，根据国家《规划纲要》要求，再谋划、深度推进一批新的重大项目。建议围绕筑牢“中华水塔”目标，提出黑土滩综合治理专项工程方案；围绕保护重要水源补给地目标，在玉树、果洛重要湿地及沿黄、沿湟水河再推出一批扩面提质增水的项目；围绕加强重点区域荒漠化治理，在海南、海东（包括海西）集中布局一批光伏治沙项目，争取列为国家试点；围绕巩固游牧民定居工程和脱贫攻坚易地搬迁工程成果，在三江源、祁连山等生态功能区，结合人口流动大趋势和推进新型城镇化，再谋划推出新一轮定居或改造提升工程；围绕加强水土保持，综合退耕还林、退牧还草、小流域治理、坡耕地综合整治、老旧水库改造等等，集中谋划一批打捆大项目；围绕推进引黄济宁工程，结合兰西城市群建设，开展其二期工程可行性研究，力争使地方重大项目拓展为区域性、国家重大项目。同时，在围绕建设特色优势产业体系、构建区域城乡发展新格局、加强基础设施互联互通、保护和传承黄河文化、补齐民生短板弱项等方面，再细化谋划推进一批新项目、好项目，建库立项、持续深化、久久为功、滚动落实。
（四）突出重点，抓好重大任务落实。始终把生态保护放在首要位置，以打造“八个新高地”为载体，积极推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。继续做好中央环保督察问题整改工作，做好黄河流域生态环境警示片反映问题以及中央环保督察、巡视、审计等发现问题整改工作。学习借鉴鲁豫、甘川等省际间和省内横向生态补偿机制经验，加快试点，推动建立生态补偿机制。细化实化以水定城、以水定地、以水定人、以水定产举措，强化水资源配置，强化农业节水增效，深挖工业节水潜力，推进节水型社会建设，以水资源约束倒逼发展方式转变。加强水环境质量监测，统筹岸上岸下、水上水中，坚持水沙并重，调节好水沙关系。加强湟水河和黄河干支流入河排污口排查，确保清水东流。以绿色低碳为导向，对照“四地”建设四个行动方案，深度推进清洁能源、生态旅游、绿色有机农牧、新材料等产业发展。充分利用政策机遇，争取国家政策支持，在能耗“双控”考核中，核减可再生能源发电能耗、对我省外送的常规天然气予以能耗核减奖励，以及用清洁能量增量换取能耗增量等，为实现“四地”建设目标和助力国家实现“双碳”目标，提供政策保障。把兰西城市群青海部分高质量发展作为核心动力源，加速人口、产业、资源要素向城市群集聚，增强城市群地区经济和人口承载能力，提升辐射带动流域高质量发展的能力。以乡村振兴为切入点，推动产城融合发展，实现“在其城有其业”，因地制宜推进县城乡村发展。
（五）主动作为，推进区域开放合作。发挥我省是丝绸之路经济带重要通道的优势，积极打造内陆开放高地，构建区域、城市之间协同联动、有机互促的新发展格局。积极破除资源要素跨地区跨领域流动障碍，推动各类资源要素快速流动，加强与流域主要城市产业分工与合作，促进与黄河中下游地区多领域合作发展，合作共建省级产业示范区，实现跨区域发展，畅通经济循环。加强技术攻关和产业对接，承接产业转移，延伸产业链条，支持相对优势产能、企业、工程项目“走出去”，不断拓展对口援青深度和广度，积极融入支援方的产业链、创新链、价值链，推动产业链向价值链高端延伸。健全口岸综合服务体系，加快航空口岸、陆路口岸建设，提高外事、海关、商检、金融、外汇等多部门协同的贸易便利化服务水平，积极申报建设中国（青海）自由贸易试验区，加快综合保税区、跨境电子商务试验区等开放型平台建设。支持省内高校与省外知名高校联合办学，加大优质资源及人才引进力度。联合四川、甘肃协同推进水源保护修复，推动生态保护合作，深化区域多层次交流合作。
（六）加强立法，完善法制体系。在生态保护优先的前提下，以法规界定各方权责边界。主动跟进，积极配合国家立法，在黄河保护法、国家公园法、青藏高原生态安全法、湿地保护法等立法工作中，深入调研，提出具有建设性的意见建议，表达合理诉求，作出积极贡献。深入开展黄河青海流域立法基础性研究工作，结合全省实际跟进黄河保护立法，将黄河保护治理中行之有效的普遍性政策、机制、制度等予以立法确认，研究制定完善黄河流域生态补偿、水资源节约集约利用等法规制度，适时制定青海省环境污染防治条例、青海省垃圾分类条例等。加强对流域各市州、自治县的立法指导，形成鲜明的地方特色，健全原则一致、结构合理、制度协调的法律规范。持续深化生态环保法治教育，不断提升全社会保护生态环境的法治意识。着力推动已有相关法律法规的落实执行。