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为落实党的十八大提出的关于“加强对政府全口径预算决算的审查监督”、十八届三中全会关于“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”的精神，进一步增强我省人大全口径预决算审查监督实效，前不久，我与部分常委会组成人员、省人大财经委组成人员以及省审计厅、省国资委等政府有关部门负责人组成的考察组，赴内蒙古自治区、黑龙江省就全口径预决算审查监督工作情况进行了考察学习，全面了解了两省区人大开展全口径预决算审查监督的工作情况，起到了更新理念、开阔眼界的作用。
一、主要做法
内蒙古自治区人大经过多年的实践，除形成了一套较为完备的公共财政预算和政府性基金预算审查工作机制外，还尝试对以往监督工作方式进行了突破，取得了一定的工作成效：一是在完成公共预决算审查监督工作的同时，从2011年起开始拓展预算监督项目，试编了社会保障预算。根据对社保预算试编工作几年来的摸索，从今年起，自治区人大要求自治区政府提交2014年国有资本经营预算草案。二是在决算审查监督方面，在继续做好公共财政决算审查监督工作的同时，今年首次提出在7月份召开的常委会会议之前，提交政府性基金决算文本和草案，由财经委负责初审，提出初审意见，提交常委会会议审查批准。三是以部门预算审查为预决算审查监督工作的切入点，对自治区全部一级预算部门进行了审查。为进一步提高监督实效，自治区人大常委会与自治区财政、审计部门沟通协商后，确定从今年起由人大财经委选择对几个重点部门的决算进行初审。
黑龙江省人大及其常委会从2008年起，开始研究实践全口径预算监督，经过多年探索与改革创新，在全口径预决算监督工作方面取得了一定成效：一是建立了完善的预决算监督工作制度。在常委会党组的领导下，依法规范了省人代会、常委会预算审查监督程序和内容，依据预算法、监督法等法律法规，借鉴全国人大预工委议题工作程序，提出了黑龙江省人大常委会预算和审计议题的工作流程依序，2011年制定了《加强审计监督的决议》，2013年在全国率先出台加强预算绩效监督的决定。二是创新了监督工作方式。从2011年起，实行决算议题与预算执行分开审议。作为全国地方人大首个开展专题询问的省份，2011年、2013年分别结合听取决算报告进行了专题询问。省政府2013年向省人代会首次报送了“四本预算”（公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算），初步建立了全口径预决算体系框架。三是利用现代科技，构建全省预算审查监督网络中心。于2009年建立了预算审查监督智库，在此基础上实现了机关内网和财政国库支付系统连接，开发了建设预算分析审查系统，利用互联网等现代科技，打造覆盖全省市、县、区三级人大预算审查监督平台，整合了预算审查资源，实现了全省联动的网络审查。四是重视基础工作，加强人大预算机构建设。在省人大引导推动下，黑龙江全省13个市（地）人大陆续成立了预算审查机构，部分地级市设立了预算审查专门委员会，县（市、区）人大配备了预算专职人员，其中绥化市北林区还设立了预算工作办公室。
二、取得的经验和启示
（一）深化思想认识，更新审查理念。中央早在2003年10月的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》就提出了“实行全口径预算”，党的十八大及十八届三中全会再次对各级人大及其常委会加强对政府全口径预算决算的审查和监督提出了新的更高的要求，由此可见，中央对人大的法律监督和工作监督要求是十分明确的。为了保证财政资金管好用好，取之于民，用之于民，就必须提高人大对政府全口径预算决算的审查监督工作的认识，必须认识到，这项工作既是人大的职责，也是政府的需要，更是党和群众的要求和期待，因此，我们必须把对预决算审查的着力点放在合法性、合规性、科学性、实效性上来，不断增强监督实效，使对政府全口径预算决算的审查监督由程序性向实质性、实效性转变。
（二）科学编制草案，提高审议效果。从两省区及我省开展预决算监督工作实际来看，现行预算草案编制存在诸多问题，不利于开展全口径预决算监督。目前，财政部门在人代会期间提交给代表审查的预算草案只是分大类、按功能罗列的预算收支总额，基本没有部门预算，同时，预算编制不够完整，政府预算体系、预算管理的完整性、统一性还不够，纳入预算管理的资金尚未涵盖所有类型的财政性资金，土地出让金、社会保障资金、国有资本经营收入及其他政府性基金收入还没有全部纳入综合预算中，没有形成真正意义上的全口径预算决算管理。因此，要保证全口径预决算监督工作质量，必须增强预算编制的科学性、完整性，政府及其财政部门一定要认真做好预算决算编制工作，在法定时限内向人大提交全口径预算决算草案。
（三）完善法律法规，坚持依法审查。目前，从国家层面来看，预算法新的修订工作正在进行当中，地方人大就开展全口径预决算审查监督工作没有可操作性的上位法可循。就我省来说，我省出台的《青海省省级预算审查监督条例》，已不能满足中央关于加强全口径预决算审查监督的工作要求，且随着预算法的修订，条例自身也势必面临修改，条例对我省开展全口径预决算监督的指导意义在弱化。因此，要做好全口径预决算监督工作，必须建立完善的预决算法律法规及工作制度，明确规定人大预决算监督权的内容、行使形式和程序，严格界定预算编制程序，细化全口径预决算管理、公开的范围，人大审查的内容、重点、程序、步骤和参加人员，明确规定财政部门需向人大有关机构提交的资料内容及不依法接受人大监督需承担的法律后果等，使人大在预算过程中各个环节的权力得以明确，为人大全口径预决算监督提供法律法规和制度依据。
（四）转变审查方式，提高审查质量。由于预算草案涉及到许多专业性数据，要对其进行一定深度的分析审查，必须由相应数量的专业人员承担，实际工作中，这方面的专业人员较为缺少，使得初审失去了作为人大及其常委会审查批准前置程序的应有作用。从人大会议审查情况来看，人大代表往往在大会召开时才拿到预算报告，在会期短、议程多、任务重的情况下，人大代表难以对预算报告进行全面、具体、细致、深入的审查，结果只是履行表决程序。因此，必须在保障充裕审议时间和一定数量的专业人员等方面改进我们的审查方式，才能全面提升人大预决算审查监督工作的质量。
三、对我省下一步开展全口径预决算审查监督工作的几点建议
（一）注重实效，积极使用审计成果。要借助政府审计机关的审计成果，加大人大对政府全口径预决算审查监督的力度，把运用审计结果作为人大进行预决算监督的重要内容之一，坚持审计机关预算执行审计情况向人大常委会报告制度，使人大及其常委会的审查和监督更实、更有效。
（二）突出重点，开展专项资金使用效益评估。近些年来，随着我国经济社会发展，综合国力、省力的提升，用于改善民生、生态环境、城镇化建设、基础设施建设等方面的资金越来越多，专项资金在财政支出所占的比例越来越大，相应地，对专项资金使用监督则相对显弱，所以在今后的工作中，要适时开展对专项资金使用的审查，并对专项资金使用效果进行综合性评估，不断促进和提高我省财政专项资金的管理水平和使用效益。
（三）增强透明度，建设多渠道、多平台的监督体系。政府部门要在人代会、常委会召开前一定时间，将财政预决算草案提前交付代表和委员，使代表和委员有较为充裕的时间对预算编制进行审阅，同时也应建立对政府全口径预算决算审查监督的公开平台，在青海人大网设置专栏，适时公开财政预算决算和审计报告，包括一级科目、二级科目、部门预算以及公众关注的“三公”经费等，将完整的政府预算决算信息置于公众的监督之下。
（四）借助外脑，加强监督工作力度。考察中我们了解到，内蒙古从财政、金融、税务、审计等领域聘请专家学者20余人、黑龙江从相关领域聘请专家学者100余人参加预决算审查工作，为推动全口径预决算监督工作提供了强有力的专业人才支撑。我省也可借鉴这种做法，建立全口径预决算审查监督咨询专家库，充分借助外脑作用，加强我省全口径预决算监督工作力度和水平。
（五）节约资源，改进预决算文本提供方式。以往的人代会、常委会上，总是将上年度财政执行情况及次年财政预算草案作为会议材料书面交参会代表、委员阅读，阅后又将大量的材料退还作废，造成纸张资源和经济浪费。今后，可利用现代电子设备，向代表、委员提供已输入预决算草案和其它参阅资料的平板电脑，供代表委员在会议期间使用，会后收回，来年可将新年度的草案资料再输入电脑以重复利用，这样既利于节约审议成本，又大幅提升了信息量，便于代表委员查阅。
（六）提升人员素质，加强队伍建设。为开展全口径预决算审查监督工作，省委、省人大决定加强省人大财经委工作力量，增加了机构编制，财经委要用好这些编制，做好工作人员遴选、选调工作，力争新进人员既能达到政治素质好、作风正、业务过硬的要求，又能很快开展工作。继续加大培训力度，适时举办人大代表、常委会组成人员培训班和财经委相关工作人员培训班，把全口径预算决算审查监督基本知识、提高全口径预算决算审查监督履职能力作为培训重点，从而不断提高委员和工作人员进行全口径预算决算审查监督的能力。□