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为深入了解我省出版物市场管理中的新情况新问题，促进做好《青海省出版物市场管理条例》的立法工作，最近，省人大教科文卫委员会与省文化和新闻出版厅组成调研组，在省内进行了立法调研。
一、加快制定条例的必要性
近年来，随着经济社会的发展，出版物市场以及市场管理工作中出现了许多新情况、新问题，客观上要求加快推进我省相关立法工作。
（一）文化建设的总体形势要求加快出版物市场管理法制建设。党的十七届六中全会以来，我省进入了文化建设快速推进的新阶段。2011年，省委、省政府召开文化改革发展大会，明确提出要把青海建设成为“文化事业繁荣、产业优势明显、发展活力强劲、品牌效应突出、民族特色浓郁”的文化名省，同时制定了 “十二五”文化发展规划，提出实施“十二五”文化建设“八大工程”。新闻出版与广播电视、文化艺术共同组成了文化产业的主体，被称为文化产业核心层，是构建完整的现代文化产业格局，保障广大人民群众基本文化需求和权益的基础性工作，在文化建设与发展中居于十分重要的意义。但目前我省仅有出版物发行单位814家，总数不及同为西部欠发达地区的云南（3213家）、广西（4213家）两省区的三分之一，其中出版物总发行单位2家、新华书店网点58家、二级批发单位38家、零售单位716家，整个出版物市场还处在出版物发行单位少、辐射服务能力弱、发展活力不足的状况，加快繁荣发展的任务十分紧迫。在省委、省政府高度重视文化建设的新形势下，通过修改完善1997年制定的《青海省图书报刊市场管理条例》，出台新的《青海省出版物市场管理条例》，进一步把省委、省政府的决策部署具体化、法制化，切实明确各级政府的责任，依法促进加大对出版物市场建设的投入、服务保障和管理工作，显得尤为重要。
（二）出版物市场管理中存在的问题要求加快制定新的条例。近年来，全省各级政府及文化和新闻出版主管部门认真执行《青海省图书报刊市场管理条例》，依法履行职责，通过严格审批图书报刊批发业务，推进批发进场，实行售前审读制度、出版物经营许可证年验制度等措施，切实加强出版物市场日常监管，同时积极组织开展集中行动和专项治理，依法查处违法违规行为，取得明显成效，全省出版物市场保持了健康有序发展的态势。与此同时，出版物市场监管工作还存在一些问题，一是封堵、打击政治性非法出版物，尤其是涉藏、涉疆非法出版物及宣传品的任务依然艰巨。二是宗教出版物管理方面存在薄弱环节。一些寺院和宗教团体未经审批擅自委托印刷或超越审批范围扩大印制内部出版物的期数和每期的册数，有的甚至明码标价违反规定拿到书摊寄卖的现象时有发生。三是部分经营户在经济利益驱使下，进货渠道把关不严，致使涉及暴力、色情等不健康内容的“口袋本”等违禁出版物流入市场，扰乱经营秩序，危害未成年人的身心健康。四是打击盗版的难度加大。由于盗版图书报刊和音像制品价格低，对消费者有吸引力，很难清除干净。同时，盗版图书报刊和音像制品的制作技术和水平越来越高，活动场所越来越隐蔽，真伪不易鉴别。五是出版物市场无证照和违规经营现象仍然存在，特别是城乡结合部、集贸市场、夜市流动摊点等销售非法出版物问题时有发生。六是省、市、区（县）之间、职能部门之间的联动机制不健全、协作成效有待进一步增强。解决这些问题，迫切需要进一步完善原有条例，作出更有针对性的规定，切实改进和强化管理工作。
（三）原有条例本身存在的不足要求出台新的条例。《青海省图书报刊市场管理条例》自1997年1月1日实施以来，对于规范我省图书报刊市场秩序，促进图书报刊市场的繁荣发展起到了很重要的作用。但也面临着三个问题：一是条例出台后，在实施过程中发现了一些不完善的地方。二是随着图书报刊市场新情况新问题的出现，条例中的有些规定已不适应新形势的发展和需要，不能很好地解决一些实际问题。三是2001年国务院重新修订《出版管理条例》、原新闻出版总署和商务部联合颁布实施《出版物市场管理规定》之后，条例中的调整对象和一些规定与以上两部上位法不尽相符。为解决这些问题，省文化与新闻出版厅从2008年开始着手进行对条例的修改工作，先后与省人大教科文卫委员会联合进行了两次立法调研，完成了《青海省出版物市场管理条例》送审稿，但由于政府立法项目较多，该条例最近三年一直被列为省政府立法计划中的调研项目，未能及时出台。
从今年这次的调研情况看，及时出台《青海省出版物市场管理条例》既是进一步规范出版物市场，促进社会主义文化建设，加快文化名省建设的迫切需要，同时也直接关系到我省经济社会全面发展、尤其是民族团结和社会稳定的大局，具有重要的现实意义。
二、关于修订完善条例送审稿的建议
结合调研情况看，目前形成的《青海省出版物市场管理条例（送审稿）》在整体结构、具体规定和文字表述上都还存在一些不完善的地方，建议省文化与新闻出版厅组织人力再进行全面研究，进一步修改、论证，形成一个比较完善的法规草案，重新报送省法制办，并积极协调，力争明年出台。同时，提出以下具体建议：
（一）明确各级政府的责任。加强出版物市场管理是我省繁荣社会主义文化、建设文化名省的重要工作，是各级政府的重要职责。目前的送审稿中没有明确规定各级政府的职责，不利于增强条例的权威性，不利于从全局上加强出版物市场管理，也容易将地方性法规等同于部门规章。为此，建议在条例送审稿总则部分明确规定：各级人民政府要切实加强对出版工作的领导与支持，把出版事业纳入国民经济和社会发展规划，纳入文化产业发展规划，加强综合协调，为出版事业创造良好的发展环境。
（二）坚持管理与服务并重的立法宗旨。加强出版物市场管理，根本目的是保障和推进出版物市场繁荣、规范、高水平发展。如果只强调强制性管理，不注重促进市场建设、服务、保障和扶持工作，管理工作只能停滞在低水平层面，难以达到繁荣和规范市场的目的。条例送审稿中重管理、轻服务的倾向较为明显，必须着力消除。这次调研发现，我省目前没有独立、完善的出版物批发市场，农牧区新华书店网点建设不尽如人意，少数民族出版事业较为薄弱，民营发行业发展规模较小，从业人员整体素质不高，这些状况引发了市场经营混乱、非法出版物流入农牧区等问题，直接影响了出版物市场的规范发展，增加了管理难度、影响了管理成效。省政府《关于实施“十二五”文化建设“八大工程”的意见》中已明确提出要重点实施省民文图书批发配送中心建设项目，建设 21个藏区县级新华书店网点，健全以西宁市为中心、州县乡村相配套、贯通城乡的文化产品流通网络。条例送审稿应当针对目前出版物市场管理面临的主要问题和今后发展趋势，本着管理与服务并重，以促进市场建设和保障促进加强管理的宗旨，就各级政府和相关部门进一步加强出版物批发市场等文化工程建设，采取多种措施积极支持出版发行主阵地、主渠道建设，推进少数民族出版事业，扶持民营出版发行业、加强从业人员培训等方面作出明确具体的规定，保障和扶持市场主体加快发展，为进一步加强管理提供更好的基础条件。
（三）明确科学有效的管理机制。调研中基层部门反映，目前各地文化新闻出版行政执法力量较为薄弱，影响执法力度，并且省、市、区（县）三级联动机制作用发挥不够，职能部门之间相互配合、协同作战的意识不强，信息共享机制不健全，存在重复执法现象。这是出版物市场管理中的突出问题。条例送审稿主要就审批、许可等工作作出了规定，几乎是围绕证（许可证）、照（营业执照）的发放、核验等方面制定了一部法规，没有就加强执法队伍建设、健全多部门联合执法机制等管理中的重要方面作出相关规定，同时删除了原条例中有关鼓励群众参与市场监管的条款，不利于全面加强和改进管理。因此我们建议，对出版物市场管理的原则、机制，执法队伍建设，群众参与等问题再做研究，作出有利于增强执法力量，有利于形成齐抓共管合力的相关规定。
（四）注重针对难点问题研究制定管用措施。目前，一些内容不健康的“口袋本”通过百货食品批发、零售业流入市场， （下转第29页）（上接第24页）一些非法出版物通过集市贸易流入农牧区，一些寺院和宗教团体未经审批擅自印刷、出售出版物，一些电子产品经营者利用数码下载手段向未成年人下载淫秽色情及有害信息，对于这些跨行业发生的严重干扰出版物市场秩序的问题，如何从源头上予以杜绝，如何加强日常监管，加大处罚力度，需要会同相关部门进行深入研究，制定切实可行的措施，并在条例送审稿中作出明确具体的规定。同时，对盗版图书及音像制品的鉴定、打击问题，也要根据目前的新情况研究制定管用的措施。
（五）关于修改或制定的问题。《青海省人大常委会立法技术规范》第六十四条规定，“法规修改是根据情况变化对现行法规部分规定进行调整的立法活动。修改法规不得改变现行法规的名称和所调整的社会关系范围”。《青海省图书报刊市场管理条例》根据上位法的规定，增加了音像制品、电子出版物等调整对象，已将名称修改为《青海省出版物市场管理条例》，应当视为重新制定，条例送审稿附则部分应作出本条例施行后，《青海省图书报刊市场管理条例》同时废止的规定。条例送审稿的说明中也应作相应说明。此外，建议根据新增内容和这次调研中基层提出的具体修改意见，对条例送审稿整体结构和文字表述再做修改完善。□