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5月29日，省十二届人大常委会第十次会议审议通过了《青海省司法鉴定条例》，将于10月1日起施行。条例本着既维护法制统一，又体现地方特色的原则，根据上位法的相关规定，结合我省司法鉴定工作实际，明确了政府对司法鉴定工作扶持保障的职责，建立了统一的司法鉴定管理体制，厘清了司法鉴定统一登记管理的范围，细化了市、州司法行政机关的管理职权，确立了行政管理与行业管理相结合的管理体制，构建了科学的管理体系。同时，拓宽了解决重大疑难鉴定案件的方式和途径，畅通了工作协调机制，规范了司法鉴定程序，细化了法律责任，体现了一定的创新性和前瞻性，是我省司法鉴定法制建设的重要成果。条例具有较强的针对性和可操作性，其颁布施行标志着我省司法鉴定管理工作走上了法制化、规范化的轨道，对于推动我省司法鉴定管理体制改革与发展，进一步促进司法鉴定创新发展、科学发展，维护司法公正和社会公平正义，将起到积极的促进作用。
一、立法背景
2005年全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定，明确要求建立统一的司法鉴定登记管理制度，规范司法鉴定机构和司法鉴定人及其司法鉴定活动的管理。自该决定颁布实施以来，我省司法鉴定工作进入了较快发展阶段。截至目前，经省司法行政机关审核登记的司法鉴定机构有36家，司法鉴定人532名，2013年办理司法鉴定案件4660起，鉴定意见采信率保持在95%以上，为各类诉讼和非诉讼活动的正常开展提供了有效的司法鉴定服务。同时，随着司法鉴定业务的迅速发展，存在的问题也更加凸显。一是省司法行政部门对面向社会从事司法鉴定业务的司法鉴定机构和司法鉴定人进行统一登记管理的制度没有完全落实，有的鉴定机构和鉴定人未到省级司法行政部门登记，脱离了监管。二是司法鉴定监管体系不健全，省司法行政部门的管理职责较为明确，但市、州级司法行政部门的管理职责和司法鉴定行业协会的职责不明确。三是有的司法鉴定机构和鉴定人背离司法鉴定的公益性、客观性、公正性原则，存在趋利化倾向，损害了当事人的合法权益，影响了司法鉴定的权威性。四是司法鉴定机构发展不均衡、司法鉴定执业人员能力不足、司法鉴定水平较低的问题长期存在。因此，为了加强司法鉴定管理，规范司法鉴定活动，提高司法鉴定水平，推动司法鉴定工作健康有序发展，维护司法公正，促进社会和谐，制定《青海省司法鉴定条例》十分必要。
二、起草过程
2013年，根据省人大常委会和省政府立法工作计划，省司法厅在总结多年工作经验的基础上，起草了《青海省司法鉴定管理条例（送审稿）》，并报送省政府法制办进行审查。省政府法制办在征求各方面意见建议的基础上进行了论证修改，经2013年10月25日省政府第16次常务会议审议通过后，提请省人大常委会审议。省人大常委会收到议案后，分别于今年1月8日省十二届人大常委会第八次会议和5月26日省十二届人大常委会第十次会议进行了两次审议。期间，省人大内司委和省人大法制委分别在省内外开展了广泛调研，召开了不同类型征求意见座谈会和论证会，听取了各有关单位、司法鉴定人和专家学者的意见建议。
三、主要内容
条例是自全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定颁布实施以来出台的第5个省级地方性法规。条例在制定过程中，紧密结合我省司法鉴定管理工作实际，吸收借鉴了外省市地方立法的成功经验，凝聚了我省立法机关、司法行政机关、法学界、法律实务界和司法鉴定专家学者、司法鉴定机构和司法鉴定人以及社会各界的集体智慧，是我省民主立法、科学立法的一次成功实践。
（一）明确了实行登记管理的司法鉴定事项范围。全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定明确对法医类、物证类、声像资料类三大类鉴定实行登记管理制度，同时规定“根据诉讼需要由国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院确定的其他应当对鉴定人和鉴定机构实行登记管理的鉴定事项”实行登记管理。据了解，截至目前国务院司法行政部门与最高人民法院、最高人民检察院并没有进一步明确实行登记管理的事项范围。但随着经济社会的快速发展，司法鉴定业务范围早已超出“三大类”之外，全国司法鉴定工作会议根据中央司法体制和工作机制改革的要求，提出要“及时将社会高度关注、人民群众反应强烈、司法审判工作急需的司法会计、知识产权、建设工程、机动车辆、医疗损害、产品质量、环境污染、食品药品等‘其他类’鉴定事项纳入统一管理的范围”。但诉讼活动中涉及的鉴定事项范围相当广泛，立法中不可能将所有司法鉴定管理事项一一列举。因此，根据立法技术规范的要求，结合我省实际，条例规定司法鉴定“包括法医类、物证类、声像资料类鉴定以及诉讼需要的其他类鉴定”，既坚持了原则性，又具有较大的灵活性和前瞻性。
（二）建立了统一的司法鉴定管理体制。建立健全司法鉴定管理体系，是规范和促进司法鉴定事业的基础，也是条例的重要内容之一。条例主要从三个方面作了规定，一是明确规定对司法鉴定机构和司法鉴定人实行统一登记管理制度。任何组织和个人未经司法行政部门登记，并编入司法鉴定机构和司法鉴定人名册，不得从事司法鉴定业务。解决了多头管理、无序管理的问题。二是对侦查机关所属鉴定机构和鉴定人的管理权限予以明确，规定侦查机关所属鉴定机构和鉴定人，应当按照有关规定向司法行政部门备案登记，由其主管部门负责管理，不得面向社会接受委托从事司法鉴定业务。三是构建了两结合的管理制度，规定司法鉴定管理实行行政管理和行业管理相结合的制度，明确了司法鉴定行业协会进行行业自律管理的职责，并在具体的条款中细化了行政管理的具体措施和行业管理的具体内容。
（三）细化了省和市、州司法行政部门的监管职责。根据全国人大常委会的决定和司法部有关规章的规定，设区的市和州人民政府司法行政部门在司法鉴定管理工作中，主要是承担省级司法行政部门委托办理的有关司法鉴定管理工作，以及监督检查本行政区域内的司法鉴定工作情况。条例在严格依据上位法规定的情形下，结合我省实际规定，法人或者其他组织申请设立司法鉴定机构，应当通过所在地设区的市、自治州人民政府司法行政部门向省人民政府司法行政部门申请登记，并提交相关材料。申请司法鉴定执业的人员，应当由司法鉴定机构通过所在地设区的市、自治州人民政府司法行政部门向省人民政府司法行政部门申请登记，并提交相关材料。设区的市、自治州人民政府司法行政部门收到设立司法鉴定机构申请或者司法鉴定人执业申请后，应当自受理之日起十个工作日内进行审查，将审查意见和全部申请材料直接报送省人民政府司法行政部门。同时，还规定各级司法行政部门对司法鉴定机构、司法鉴定人遵守法律、法规和规章情况、执行司法鉴定程序、技术标准和操作规范情况、业务开展和鉴定质量情况等事项进行监督检查。这种常态化、全程性监管体系的建立，既明确了各级司法行政部门的职责，为当事人提供了最大程度的便利，也为切实加强对司法鉴定执业活动的监督管理提供了制度保障。
（四）确立了促进司法鉴定事业发展的经费保障机制。《条例》在征求意见和审议过程中，有关地区和部门以及常委会组成人员提出，应当根据我省司法鉴定行业发展制约因素较多和民族地区司法鉴定机构培育和生存困难、难以完全推向市场化等实际，增加司法鉴定行业重大专项投入和民族地区司法鉴定机构专项经费保障的内容。因此，在广泛深入调研，征求有关部门意见的基础上，条例规定“省、设区的市和自治州人民政府应当根据经济社会发展状况，建立司法鉴定管理、司法鉴定援助、司法鉴定行业重大专项和民族地区司法鉴定机构专项经费保障机制，推动司法鉴定事业健康发展。”这一规定明确了政府对司法鉴定事业，特别是司法鉴定援助、民族地区司法鉴定机构专项经费保障机制等的法定职责，将为逐步解决我省司法鉴定行业科技投入不足、民族地区司法鉴定工作发展不平衡、困难弱势群体司法鉴定援助权利落实难等问题提供制度保障，为建设全省高资质、高水平司法鉴定公共服务体系，促进司法鉴定事业健康持续发展将发挥重要作用，也为其他省市地方立法提供了有益借鉴。
（五）规范了司法鉴定的委托、受理与实施活动。针对有的司法鉴定机构和鉴定人片面追求利益最大化，背离司法鉴定的公益性、客观性、公正性原则，损害有关当事人合法权益，影响司法鉴定权威性的现象。条例既在总则部分规定司法鉴定遵循科学、客观、独立、公正的原则，实行司法鉴定人负责制度。司法鉴定机构和司法鉴定人从事司法鉴定业务，应当遵守法律、法规和规章，恪守职业道德和执业纪律，执行规范的技术标准和操作程序，又在分章内容中根据司法鉴定活动的内在规律，明确了鉴定的委托、受理与实施各环节的程序和工作要求，进一步细化了司法鉴定人、司法鉴定机构在鉴定活动中的权利和义务。这对于规范司法鉴定执业活动，增强鉴定过程的公开性和透明性，提升司法鉴定公信力，切实发挥司法鉴定的职能作用具有重要意义。
（六）确立了解决重大疑难鉴定案件的方式和途径。在充分征求司法部门和其他有关部门意见建议的基础上，条例将我省在实践中初见成效的由司法鉴定协会专家委员会对重大疑难鉴定案件进行论证并提供咨询意见的成功做法以地方性法规的形式予以明确，规定对初次鉴定有争议的重大疑难鉴定事项，或者经两次以上鉴定后仍有争议的鉴定事项，办案机关可以委托司法鉴定协会组织有关专家进行论证，提供咨询意见。司法鉴定行业协会根据需要,可以设立专业委员会。专业委员会按照司法鉴定类别由会员推举产生，对重大疑难、特殊复杂鉴定技术问题和鉴定争议事项提供咨询意见。这些规定为青海省各级司法机关解决重大疑难鉴定案件提供了切实可行的方式和途径，对于帮助司法机关解决鉴定争议问题，提高诉讼效率、维护司法权威、促进社会公平正义将起到积极作用。□
（作者单位：省人大常委会法工委法规二处）