在省州市人大常委会主任座谈会上的讲话 / 省人大常委会副主任 姚湘成

今天我们召开省州市人大常委会主任座谈会，按照监督法的要求，总结、交流和探讨规范性文件备案审查工作，非常重要，也很有必要，目的是把我省各级人大常委会的备案审查工作依法有效地开展起来，履行好地方国家权力机关法律监督的职责。

一、我省各级人大常委会开展规范性文件备案审查工作的基本情况

规范性文件备案审查，是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要职权。宪法和有关法律专门对地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查和批准作了明确规定，同时规定县级以上人大常委会可以撤销下级人大及其常委会不适当的决议、决定和本级人民政府不适当的决定、命令。立法法以规范立法活动、健全立法制度为目标，在规定法律、法规、地方性法规、自治条例和单行条例及政府规章的立法权限、立法程序的同时，对其批准和备案审查工作，在程序上作出了规定。监督法把规范性文件备案审查作为各级人大常委会开展法律监督的主要形式，列专章加以规范，对县级以上人大常委会审查下一级人大及其常委会的决议、决定和本级政府的决定、命令，进一步提出了明确要求。依照法律规定，开展规范性文件备案审查工作，成为各级人大常委会的一项重要职责。

多年来，省人大常委会积极探索，努力实践，在规范性文件备案审查方面取得了一定的成效。一是开展立法监督工作，及时审查批准西宁市的地方性法规和各自治州、自治县的自治条例、单行条例。特别是立法法颁布实施后，制定了《关于进一步规范省人大常委会批准地方性法规、自治条例和单行条例工作若干问题的意见》，进一步细化了工作程序，明确了工作要求。二是对省政府的规章、决定、命令，西宁市政府的规章，下级人大及其常委会的决议和决定进行审查。为了依法做好这项工作，省人大常委会高度重视制度建设，1999年制定了《省人大常委会关于规范性文件备案审查工作的暂行办法》，并探索开展这项工作。按照立法法的要求，在总结工作实践的基础上，于2002年制定了《省人大常委会关于规范性文件备案审查工作的规定》，对规范性文件审查范围、内容、程序作出了具体规定，建立了由常委会统一管理、各专门委员会和常委会各工作机构分口审查的工作制度，明确了各部门的具体职责，促进了这项工作的顺利开展。据统计，自2003年以来，省人大常委会对省政府、西宁市政府和州、市、县人大常委会报送备案的42件规范性文件进行了审查。三是高度重视规范性文件的报备工作，对省人大常委会制定和批准的地方性法规、自治条例和单行条例，以及通过的决议、决定，及时上报全国人大常委会和国务院备案。

近年来，按照有关法律规定，各州、市、县人大常委会也都不同程度地对规范性文件备案审查工作进行了初步探索，西宁市和玉树州、海西州、黄南州人大常委会分别制定了关于规范性文件备案审查工作的有关制度，在这方面有了个良好的开局。监督法颁布后，全省各级人大常委会将规范性文件备案审查作为学习贯彻监督法的重要内容，领会法律规定，提高思想认识，明确工作要求，为依法开展规范性文件备案审查工作奠定了基础。

当前，我省各级人大常委会规范性文件备案审查工作尚处于探索和起步阶段，尽管取得了初步成绩，但这项工作仍然是各级人大常委会监督工作中的薄弱环节，存在的问题主要表现在：一是在思想认识方面，各级人大常委会对规范性文件备案审查的范围、目标、要求方面的理解和认识不明确，对开展好这项工作的重大意义认识不到位，没有引起足够的重视；二是在制度措施方面，还没有制定出符合监督法要求的、关于规范性文件备案、审查、撤销的具体规定，使这项工作缺乏具体的制度规范，有的甚至存在超越法定权限开展审查工作的情况；三是在职责划分方面，规范性文件备案审查的工作量较大，各级人大常委会在这方面的职责划分又不尽相同，影响了依法有效地开展这项工作；四是在工作协调方面，上下级人大常委会之间，人大常委会同本级政府之间，尚未形成协调配合、顺畅有序的备案审查工作机制。对于这些问题，我们一定要在思想上高度重视，在实践中认真加以解决。

二、新形势下依法开展规范性文件备案审查工作的重大意义

监督法的颁布实施，对各级人大常委会开展规范性文件备案审查工作提出了新的更高的要求。适应新形势新任务的需要，依法开展并加强规范性文件备案审查工作，具有十分重要的意义。

1、开展规范性文件备案审查工作是发展社会主义民主政治，维护人民群众根本利益的需要。发展社会主义民主政治，是建设中国特色社会主义的重要组成部分。坚持和发展中国特色社会主义民主政治，从根本上讲，就是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，不断扩大社会主义民主，健全社会主义法制，保证广大人民群众依法行使当家作主的民主权利。监督法对人大常委会监督工作加以规范，是社会主义民主政治制度化、法律化的重要体现。规范性文件涉及经济和社会的方方面面，与人民群众的生产生活密切相关。随着社会主义民主政治的不断推进，规范性文件要逐步向社会公开，接受人民群众的监督。加强对规范性文件的审查监督，有利于保证其合法性、合理性，从法律和制度上维护社会公平正义，维护人民群众的合法权益，充分调动和发挥广大人民群众的积极性和创造性，努力推进中国特色社会主义伟大事业。

2、开展规范性文件备案审查工作是维护国家法制统一，促进依法治省的需要。党的十六大提出依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略。在我国，坚持法制的统一，是维护国家统一的必然要求，也是维护统一的市场经济秩序，推进依法治国的必然要求。依法治国首先要依法行政。规范性文件是治理国家，管理经济和社会事务的重要手段，是经济活动、社会行为的重要规范，也是行政机关执法为民的重要依据。我们要维护国家法制统一，促进依法治国，建设社会主义法治国家，必须保证省上的规范性文件与国家法律法规的规定和精神相一致，才能依法维护人民群众正常的生产生活秩序，保障人民群众的合法权益。因此，对规范性文件进行备案审查，有利于规范政府行为，保证政府决策的科学化、民主化，为依法行政提供可靠的法制保障。

3、开展规范性文件备案审查工作是加强人大法律监督，增强监督实效的需要。人大常委会的监督包括法律监督和工作监督两个方面。监督法的颁布实施，将规范性文件备案审查在立法法已有规定的基础上，进一步完善和深化了法律监督制度，使法律监督贯穿于立法、执法、守法的全过程。法律监督在人大常委会全部工作中居于重要地位，其目的是保证和维护国家法制的统一和尊严，保证宪法和法律的正确实施。规范性文件备案审查是人大常委会法律监督的重要形式和经常性工作。只有依法加强规范性文件的审查监督，保证规范性文件的合法性、合理性，才能更好地发挥人大监督的作用，体现人大监督的实效。

三、按照法律规定认真开展规范性文件备案审查工作

做好规范性文件备案审查工作，是新形势下地方人大常委会依法履职、发挥作用的基本要求。我们一定要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，从坚持科学发展观，促进社会和谐的要求出发，依法履行好人大常委会的监督职权，切实把规范性文件备案审查工作摆到重要议事日程，认真做好这项工作。

1、提高思想认识，正确把握规范性文件备案审查工作中的几个关系

各级人大常委会要充分认识做好规范性文件备案审查工作的重大意义，切实把这项工作作为常委会依法履职的重要任务，抓紧抓好。首先要加强学习，要把学习贯彻监督法同学习贯彻胡锦涛总书记在中央党校发表的重要讲话精神和党的十七大精神结合起来，同实现省第十一次党代会提出的建设富裕文明和谐新青海的奋斗目标结合起来，同各级人大常委会的工作实际结合起来，通过学习，进一步增强人大机关工作人员特别是领导干部的备案审查意识，准确把握法律法规的各项规定和要求，切实增强做好这项工作的责任感和紧迫感，为依法开展工作奠定良好的思想基础。其次要积极开展宣传教育活动，通过多种途径和形式，让地方各级国家机关工作人员充分认识开展规范性文件备案审查工作的重要意义、基本要求和工作程序，让广大人民群众了解这项工作的基本精神，为各级人大常委会依法有效开展备案审查工作营造良好的社会氛围。在提高认识的同时，要注意把握好备案审查工作中的几个关系：

一是关于备案和审查的关系。备案和审查，是规范性文件备案审查工作的两个基本环节，做好备案审查工作，二者必须兼顾。如果不及时备案，则无从审查；同样，如果不依法审查，备案就失去了意义。地方各级人大常委会依法审查的规范性文件主要是本级人民政府发布的决定、命令和下级人大及其常委会作出的决议、决定。从这个意义上讲，备案和审查的关系，实质上体现着国家权力机关与行政机关和下级权力机关的关系，体现着监督和被监督的关系，最终体现的是对人民高度负责的精神。我们一定要坚持先备案后审查这个基本程序和原则，督促规范性文件制定单位及时主动备案，并对所有报备的规范性文件依法进行审查，切实履行好法律监督职责。

二是关于合法性审查和适当性审查的关系。依照监督法第三十条的规定，规范性文件的合法性审查主要有两种情形：一是是否“超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务”，二是是否“同法律、法规规定相抵触”。适当性审查是指规范性文件未必越权和违法，但不符合实际，或显失公平，明显存在不恰当、不合理、不协调问题，这种文件一旦实施，可能会影响经济社会发展，侵害人民群众利益。因此我们在工作中必须将合法性审查和适当性审查有机结合起来，真正使备案审查工作切合实际，维护法制统一和人民利益。

三是关于被动审查和主动审查的关系。监督法和立法法从我国法制建设进程和人大工作实际出发，对规范性文件备案审查的规定，体现了被动审查和主动审查相结合的原则精神。各级人大常委会要充分考虑当地实际，建立并实行被动审查和主动审查有机结合的审查制度。一方面，对公民、法人或其他组织提出的审查意见和建议，积极予以受理，依法进行审查。另一方面，凡是报备的规范性文件，特别是对涉及改革发展稳定大局、人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题以及涉及行政许可、行政强制、行政处罚的规范性文件，认真开展主动审查，切实履行好审查监督职责。

四是关于统一管理和分工负责的关系。规范性文件面广量大，专业性强，必须实行统一管理和分工负责相结合的审查办法。各级人大常委会要根据各自实际，统筹安排，搞好备案审查工作。在人大常委会统一管理下，各专门委员会和常委会各工作机构要按照业务分工，做好规范性文件备案审查的具体工作；对有些涉及多个部门工作的规范性文件，要认真研究协调，科学安排分工，实行联合审查。

2、加强制度建设，依法开展规范性文件备案审查工作

监督法第二十九条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。”我们要充分运用好法律赋予的立法和执法权限，结合自身工作实践，加强制度建设，及时制定和完善规范性文件备案审查的地方性法规。省人大常委会法工委在总结我省开展规范性文件备案审查工作、学习外地经验的基础上，草拟了《省人大常委会规范性文件备案审查规定》（稿），已印发与会同志。在听取大家的意见后，将作进一步修改并尽早出台。同时，根据实施情况，在制定我省实施监督法办法时，将进一步完善规范性文件备案审查工作制度。通过以上工作，使我省人大常委会规范性文件备案审查工作有章可循，走上制度化、规范化的轨道。

3、加强组织领导，重视解决规范性文件备案审查工作中的困难和问题

规范性文件备案审查工作涉及各级人大常委会和政府的工作，涉及全省工作大局和广大人民切身利益，各级人大常委会要坚持在同级党委的领导下开展工作，遇到重大问题要主动向同级党委请示汇报，积极协调解决工作中存在的主要问题。当前要重视研究解决好两方面的突出问题：一是协调配合问题。各级人大常委会要加强与政府的联系，搞好统筹协调工作，建立协调配合、顺畅有序的工作机制。各级人大常委会机关内部要加强协调，明确各部门的职责，建立统一管理、各负其责、分工协作的审查工作机制。二是队伍建设问题。规范性文件备案审查的性质和特点决定了必须有高素质的人员来承担这项工作，各级人大常委会要选配具有强烈工作责任心、较高政策理论水平、良好法律专业素养的人员从事这项工作。同时要重视加强教育培训工作，不断提高备案审查工作人员的素质和能力，以适应规范性文件备案审查工作不断发展的需要。

规范性文件备案审查工作的法律性、政策性、程序性都很强，我们一定要以对党和人民高度负责的精神，认真做好这项工作，努力把我省各级人大常委会的监督工作提高到一个新的水平。