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以科学发展观为指导开创
新时期人大财经工作新局面
省人大常委会副主任 贾国明
一、关于经济立法
制定地方性法规，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职责，行使好地方立法权，不断提高立法质量，是地方国家权力机关的地位和性质所决定的。人大及其常委会作为制定地方性法规的主体，必须加强主体意识，并要体现在立法工作的全过程中。
(一)认清形势，深化认识，把地方经济立法工作摆在重要位置。全面建设小康社会，最根本的是坚持以经济建设为中心，不断解放和发展社会生产力。地方经济立法工作必须围绕和服从这个中心，为经济建设服务，为解放和发展生产力服务。地方立法工作要结合青海的经济发展形势，同时必须要坚持党的领导，把党的主张和人民的意愿变成国家意志，从制度上和法律上保证党的路线、方针、政策的贯彻落实。当前，全省加快发展的势头良好，总体上呈现出经济发展、政治安定、社会和谐、民族团结的良好局面。但是也面临着物价涨幅较高、铁路运输偏紧、工业持续增长压力较大等突出问题，保护环境、改善民生等任务依然繁重。各级人大及其常委会要以改革创新的精神，加强和改进立法工作，不断提高立法质量，要为建设富裕文明和谐新青海提供法制保障。要加强社会领域的立法，更加关注民生，集中力量解决群众关心的劳动、就业、社保、扶贫等问题，完善社会管理。这些既是省委、省政府决策要研究和解决的重大问题，也是地方立法要研究和解决的重大课题。因此，我们要坚持与时俱进，开拓创新，把地方立法与我省改革、发展、稳定的重大决策紧密结合起来，下功夫制定出一批当前青海发展急需的、又有地方特色、真正管用的地方性法规和单行条例，以进一步引导、规范和保障我省的改革开放和三个文明建设的健康发展。
(二)与时俱进，开拓创新，努力提高立法质量。第一，从地方经济发展需要出发。目前，对我省来说，最大的需要就是加快地方经济发展，提高人民现实生活水平。只要能促进地方经济更好更快发展，人民生活更快改善，就有必要制定可操作性强的地方性法规。比如2006年在深入分析我省中小企业发展面临的形势和存在的突出问题的基础上，根据西部大开发以来我省出台的一些鼓励和扶持中小企业创业、资金支持、技术创新、市场开拓等优惠政策，进一步补充和细化有关规定，制定了《青海省实施〈中华人民共和国中小企业促进法〉办法》，为促进中小企业发展提供了法制保障。
第二，坚持公开立法和民主立法。只有坚持公开立法和民主立法，才能敞开群众参与立法和监督立法的渠道，才能反映广大人民的根本意志和利益，使立法取信于民，使制定的法规得到更有效的贯彻实施；只有坚持公开立法和民主立法，才能使制定的地方性法规更加符合地方经济和社会发展实际，有针对性地满足各方面立法急需，真正树立起地方立法机关和地方性法规的权威。
第三，注重沟通协调，争取支持。财经委员会在立法工作中要注意与各个部门的协调，特别是与政府部门的协调，只有协调好才能兼顾好各方面的利益，才不至于使制定出的法规偏向利益的某一方，才不至于使一方压倒另一方。委员会参与经济立法时，应当及时向常委会领导汇报工作进展情况，使常委会领导对委员会的经济立法工作给予高度重视，不仅参加委员会组织的活动，而且从法规的体例结构、立法宗旨、调整范围以及具体的条款内容等方面提出指导性意见。委员会在提前介入阶段，对政府部门的职能和权限、监督形式和内容以及利益调整等重大问题，及时与政府相关部门及领导交换意见，把问题尽量解决在常委会审议之前；在修改过程中，遇到一些重要的、有争议的问题，委员会要主动进行沟通，通过会议或其他形式协调解决。
第四，提倡少而精的理念。少而精主要体现在以下几个方面：一是立法选项要少而精。立法选项的少而精是建立在对社会宏观立法需求的全面把握前提之上的。应当建立、健全有效的立法选项工作机制和工作渠道。要充分发挥党委、政府等宏观政策研究部门的力量，发挥有关科研单位、大专院校、人民团体等方方面面的积极性，结合当地政治经济和社会发展的实际，分门别类进行较为系统的研究，有重点地挖掘并培育既有地方特色，又有质量效益的法规项目。二是立法内容要少而精。在立法内容的把握上，首先应当提倡体例上的简洁明了，不分章节能够表述清楚的，就不要生搬硬套，不要刻意追求大而全，有几条就定几条，不凑数要管用，不搞无的放矢，不为立法而立法，不强调体系的完备。其次要结合本地实际，突出地方特色，尽力避免照抄照搬上位法的条文，要在融汇贯通国家立法基本精神的前提下，力求法规条文规定的界限清楚、具体，能为执法提供一个明确、清晰的依据；避免在内容上与政策相差不大的纲要式、原则性的概括；遇到立法中的焦点和难点问题，在矛盾的焦点上要砍得准，砍到位。三是要注意立、改、废相结合，在注重制定适应形势发展需要的法规的同时，又注意修改、废止那些不适应社会主义市场经济发展的条款和法规。四是要注意文字的准确性。文字表述要用法律的文字，在起草法律时不能采用指示、批复、报告、纪要等一般性公文语言文字，也不能采取探索、商榷、争论等学术研究的语气，更不能采取写小说一样的形容、夸张、抒情等手法。五是要注意实践。立法必须要先有实践，要有时间和空间的成长过程。彭真委员长曾经讲过：实践是立法的母亲。只有把实践证明是成熟的经验上升为法律，这样才能切实可行，没有实践经验的不要急于立法。
二、加强经济工作监督
(一)提高认识，强化监督。目前在现实生活中，一些部门和领导对人大的性质、地位和作用认识不足，自觉接受人大监督的意识比较淡薄，缺乏主动接受监督的诚意，甚至轻视和抵触人大监督。作为监督主体的人大及其常委会，也存在思想认识不到位，监督意识不强的问题，在实施监督时放不开手脚，畏首畏尾，患得患失，往往从支持配合方面考虑多，从监督制约方面考虑少，多程序性监督，少实质性监督，多柔性监督，少刚性监督，这些都是人大监督工作中亟待加强和改进的。为了更好地发挥人大监督职能，要进一步提高认识，把思想统一到中央[2005]9号文件精神上来，按照坚持原则、围绕中心、突出重点、讲求实效的思路，改进和加强监督工作。一是要充分发挥监督的主体作用，克服任何应作为而不作为的现象，摒弃一切错误的认识和观念，依《监督法》实施监督，让“一府两院”依法接受监督，只有这样，才能达到支持、促进和保障经济社会不断发展的作用。二是要进一步加强宪法、法律的宣传和学习，提高对地方人大实施法律监督和工作监督重要性的认识，增强政府部门接受人大监督的自觉性，维护人大监督的权威。三是采取有效措施，真正将人大监督的工作制度落到实处。要进一步完善人大对经济部门监督的工作制度，努力使人大监督科学化、制度化、规范化。四是加强联系，采取多种形式，通过多种途径加强与人大代表的联系；加强与政府各有关部门的联系；加强人大系统内部上下左右的联系。
(二)突出重点，优化监督。《监督法》对各级人大常委会依法开展经济工作监督做出了明确的规定。按照《监督法》第十七、十八条规定，地方人大常委会除对重点内容的监督外，还应把握好以下五个方面：一是加强对国民经济和社会发展计划的审查工作，了解掌握计划编制情况，抓好提前介入工作。二是加强对重大经济决策的经常性监督，监督和支持政府认真抓好国民经济和社会发展计划的实施，使监督工作更好地为改革开放和发展社会主义市场经济服务。三是加强对经济法律、法规实施情况的监督检查，用法律法规来引导、规范、保障社会主义市场经济的发展，促使经济持续、快速、健康运行。四是加强对经济发展中重大战略问题的重点监督，如经济增长方式转变、农业产业化结构调整等等。五是加强对经济建设中人民群众普遍关注、反映强烈并制约经济发展的“热点”、“难点”问题进行监督，保障经济健康有序发展。
(三)健全制度，规范监督。一是监督形式要多样化。地方人大及其常委会和人大财经委员会要运用包括听取专项工作汇报、召开座谈会、执法检查、代表调研视察、现场督办等多种监督形式和方法来保证法律法规的全面贯彻落实。要加强执法检查的力度，推进重要法律法规的实施；二是监督行为要制度化。人大财经委员会在监督审查过程中，要严格按照《监督法》和《加强对经济工作监督的决定》等法律法规和决定，规范监督行为，使人大财经委员会在监督审查过程中有章可循，增加监督工作的实效。三是监督程序要规范化。按照《决定》的有关要求，对初步审查在程序内容和方式方法上都做出明确的规定。以省上为例，通常情况下，要求省人民政府将编制的国民经济和社会发展年度计划草案在人民代表大会举行的一个月前报送省人大常委会。省人大财经委员会在省人民代表大会会议举行前，通过视察、调查、听取汇报、征求意见等形式，对年度计划草案进行初步审查，在人代会期间，根据各代表团和有关专门委员会的审查意见，对计划草案和计划报告进行审查，并向大会主席团提出审查结果的报告。同时还可以通过视察、调查、召开经济形势分析会等方式了解国民经济运行情况，并就有关重要问题提出意见建议，向主任会议或省人大常委会报告。
(四)依法检查，跟踪监督。《监督法》总结实践经验，对执法检查、跟踪检查作了规范化、程序化的规定。一是各级人大常委会每年应当选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。执法检查年度计划要向社会公布，听取人民群众对有关法律、法规实施情况的意见，有针对性地进行检查。二是执法检查结束后，执法检查组应当向常委会提出执法检查报告，对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议；对有关法律、法规提出修改完善的建议。三是执法检查报告及常委会组成人员的审议意见，交由“一府两院”研究处理，并向常委会提出研究处理报告。四是根据情况，常委会可以组织跟踪检查。五是执法检查报告及审议意见、“一府两院”对执法检查报告及审议意见的研究处理报告，向社会公布。执法检查贵在一查到底，只要真想监督、敢真监督，真正按照监督法规定去做，抓住问题不放松，执法检查就一定能够取得实实在在的成效，就一定能够不断增强人大常委会的权威。
(五)监督要与支持紧密结合。首先，要围绕党的中心工作和本地区的工作大局开展监督，服从和服务于改革、发展、稳定的大局。财经方面有关议题的审议、执法检查、调研等，只要能与当前党委和政府的工作合拍、同步，就能积极推动重大决策的落实，促进地区经济的发展和社会进步。其次，对于人民群众关注的重大社会问题的调研等形式的监督，要与政府及有关部门沟通情况，征求建议，交换看法，达成共识，争取把群众关注的热点、部门工作的难点与我们监督的重点有机统一起来，努力做到紧密配合，寓支持于监督之中，支持之中伴随着监督。我们在监督过程中问题得到了纠正、得到了解决，工作得到了改进，这才算监督与支持相结合，才能算达到了我们监督的目的，如果在监督过程中，只讲支持，只肯定成绩，不制约，没有手段，那就弱化了人大监督的职能。
三、积极开展具有实质意义的人大预算监督
近年来，各级人大及其常委会把预算监督作为经济监督工作的重点，积极探索运用多种监督形式，支持和促进政府及其财政、审计部门等多元监督主体的预算监督，总体上看预算监督工作的开展是好的。但随着预算监督的不断深入，预算管理中的一些深层次问题也日益暴露出来，如预算资金的筹集、分配、管理、使用过程中，存在可用财力增长不快、分配的透明度不高、管理的约束力不强、资金使用违规违纪现象不同程度地发生等。之所以出现上述问题，既有法治意识淡薄、法律法规不完善、预算管理制度不适应市场经济要求等条件性因素，更有人大及其常委会的预算监督与宪法、法律要求有较大差距，作用发挥得不够、其他预算监督主体协调配合不够的因素。人大及其常委会对预算监督还偏重于履行法定程序。对预算收支总体执行情况监督多，对具体支出项目监督少；对预算内资金监督多，对预算外资金监督少；对经常性支出情况监督多，对重大建设项目预算的执行情况和决算监督少。审查审议时间短，代表准备不足，就要仓促发言表决，往往是预算草案或者是决算报什么，就审什么、批什么，表态性语言较多，实质性探讨较少，缺乏针对性和主动性，难以进行全面而有深度的审查。加强和改善预算监督，推进人大预算监督从程序性向实质性转变已成为各级人大及其常委会关心的重大问题。
(一)要充分认识人大预算监督的主导地位。人大及其常委会作为重要的预算监督主体，在预算监督方面居于主导地位，加强对预算的监督，实质上是抓住了对政府监督的关键。因为预算里面反映着政府的政策，体现着政府活动的范围和方向，预算形式上记载的是政府的收支，实际上反映着政府的施政方针。人大及其常委会通过行使监督权、决定权，把预算编制、审批、执行、调整、决算的每个环节，以及政府财政、审计等行政部门均置于法律监督和工作监督之中。这种全程性的预算监督职能是其他监督主体都不具备的。预算作为具有法律效力的文件，其制定过程是一种立法过程，必须遵照特定的程序。预算一经批准就具有法律效力，非经法律程序不得变更，预算的执行过程也就成为一种执法过程。人大实施预算监督，行使决定权、监督权，具有唯一性、合法性、至上性，对实现党的意图、促进行政部门依法理财、提高全社会监督意识等都是带有强制性和约束力的监督。
(二)提前介入，把好预算编制初审关。人大财经委要提前介入财政预算草案的编制，在政府“定盘子”前，就深入到财政等有关部门，及时了解政府在制定预算收支计划过程中的主要情况和各部门对预算安排的意见建议，督促财政部门编写详尽的预算草案报告，细化预算收支总表和编制说明书等资料，并按规定时间提交。人代会审查批准预算时，要充分发挥代表的作用，组织力量对预算进行审查。审查预算草案时要突出四个重点：第一要突出预算的真实性。就是指预算编制要真实，不能虚列收支，不能少列收支，也不能为了收支把硬缺口留在外边。部门预算要实行综合预算，把部门所有的收支都包括在部门预算里面，必须真实地反映部门的全部收支活动。第二要突出合法性。就是预算安排要符合法律法规对预算的要求，体现依法行政，依法理财。我国的预算法对预算赤字和编制预算的原则等都做了规定，农业、教育、科技等法律也对这几个方面的财政支出有专门规定。在审查预算时，要审查这些法律规定在预算中是否都得到了认真执行。第三要突出政策性。就是预算要贯彻中央和各级党委对经济、财政的方针政策。比如如何运用扩张、中性或紧缩的财政政策，其把握的度是否适合，预算是否体现了宏观调控目标和要解决的重点问题，农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等重点领域的支出是否得到倾斜，财税政策有哪些变化等等。我们在审查预算草案时，要注意把握数字中是否体现了这些政策的内容和要求。第四要突出合理性。就是指预算编制要科学合理。预算执行的好坏，取决于预算编制是否合理，取决于整个预算支出结构和财政资源的配置是否合理。每年的审计报告都有违规违纪的反映，而且有的屡审屡犯。究其原因，主要是预算、执行、决算这三个环节出了问题，特别是预算执行方面出的问题多。而预算执行方面出的问题，突出反映在没有严格执行预算上，当然也有预算不够合理的原因。
(三)注重质量，把好决算审批关。决算是对年度预算执行情况最终的、全面的反映，也是一年来国民经济和社会发展计划执行结果在财政收支上的集中反映。对决算草案的审查，要坚持实事求是，主要看政府所做出的决算，是否执行人代会批准的预算和人大常委会批准的预算调整后的方案，其决算是否真实，收支是否合法，是否体现了总的指导思想和原则。对发现的重大问题，人大常委会应当组织委员进行专题调查，对违背《预算法》规定的问题，应当责令纠正。对预算外资金的监督管理，要注意使预算外资金取之合法、规模适当、收缴分离、纳入预算。
(四)要继续完善部门预算编制。编制部门预算是预算管理的重大改革，加强对部门预算的监督，能够促使人大预算监督工作进一步深化。由于部门预算比综合性预算要直观，容易看得懂，是真正可以审查的，而且通过两者的数字比较，可以从中了解较真实的情况和问题。但目前的部门预算编制还很不完善，实施效果也不十分理想，如编制不完整、不细化和由于预见性的局限致使追加资金比例过大等。编制部门预算的目的之一就是为了细化预算。细化了，问题就容易暴露出来，审不了没关系，媒体、社会、用钱单位都可以监督。所以，如何较好地解决这些问题，还需要我们共同努力，做大量的深入细致的工作。
(五)树立和尊重预算的权威性。首先，政府及其财政部门必须充分认识到：预算是经过权力机关审批的法规性文件，是一件极其重要和极其严肃的事情。预算一经法定程序审批，就必须严格执行，除非有十分特殊的原因并经过严格的审批程序，否则不得随意追加变更预算，党政机关和财政部门的领导更应该在这方面起表率作用。其次，要严格控制预算科目之间的资金调剂，特别是对一些法定项目的预算资金的调减，必须报人大常委会审查批准。还要加强对预算超收收入使用的监督，凡需动用超收收入追加支出时，财政部门应当编制预算超收收入使用方案，及时向人大常委会预算工作机构通报。再次，加强对财政预算资金使用的监督管理。各部门要严格执行批复的部门预算，加强对资金使用的管理，提高资金使用效益。财政部门要切实开展对各部门资金使用情况的监督检查，加大对违法违纪行为的查处力度，维护预算的严肃性。必要时，各级人大常委会也可以组织专项执法检查活动或专题调研进行监督。
(六)要进一步发挥审计监督作用。要大力支持和促进审计部门依法加强对预算执行情况和决算的审计监督。要确立按预算进行审计的观念，集中力量审计财政部门是否及时批复预算并按预算进行管理，用钱部门和单位是否按预算支出、是否存在不同预算科目的资金调剂问题等，以减少预算的随意性，严格预算约束。同时，也要突出专项审计监督工作，注意把专项审计和“同级审”有机结合起来，加强对重点部门、重点资金、重点领域的审计监督。对审计中发现和揭露的违纪违规问题，严格依法提出整改意见，加强跟踪督办，巩固审计监督的成果。为了扩大审计监督的影响，人大及其常委会可以督促同级政府及其审计部门依法向社会公布有关审计事项的审计结果。
(七)要引导和扩大社会监督的作用。社会监督是不可忽视的预算监督力量，是人大监督、审计监督的重要补充。社会中介机构的会计监督也担负着重要的预算监督职能，舆论监督和群众监督是促进预算领域廉政建设和政府自我监督的必要形式，司法监督是保护国有资本的重要措施。人大发挥预算监督的主导作用，就要在监督方法、方式等方面不断进行探索，动员各种社会监督力量协调一致，参与和支持预算监督工作，努力实现依法理财、依法治财、振兴财政的共同愿望，促进国民经济健康发展和社会事业的全面进步。