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《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》学习问答
一、制定监督法的重大意义、立法指导思想、基本原则
1．怎样理解监督法颁布实施的重大意义?
立法和监督是宪法赋予人大的两项重要职权。这两项职权的行使，都需要有相应的法律使之规范化、程序化。对立法权的行使，立法法已经作了规定。对监督权的行使，这些年各级人大常委会进行了积极的探索和实践，积累了有益的经验，但至今还缺乏统一的法律规范。监督法的颁布实施，对于保障人大常委会依法行使监督权，加强人大常委会监督工作，促进依法治国、建设社会主义法治国家，发展社会主义民主，保障人民当家作主，具有重要意义。
第一、有利于加强人大常委会监督工作。二十多年来，全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会为加强监督工作，进行了许多有益的探索和实践。各种不同形式、不同内容的监督实践，都为制定监督法提供了有益的经验。同时，也要看到，在探索过程中，也有一些不统一、不规范的情况。监督法依据宪法和有关法律的规定，对人大常委会监督权的行使作出进一步规范化、程序化的规定，使之更具有可操作性，有利于人大常委会依法行使监督职权，加强监督工作，增强监督实效。
第二、有利于推进依法治国。1978年12月党的十一届三中全会总结我国建国以来，特别是“文化大革命”的沉痛教训，明确提出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化，法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中深刻指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”彭真同志也曾指出：“没有社会主义法制，社会主义制度、人民的合法的自由和权利就没有保障。”1997年9月党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家。”的治国方略。1999年3月九届全国人大二次会议通过的宪法修正案，把这一治国方略郑重载入宪法。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。依法治国从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。人大常委会行使监督权，其目的就是保证体现党的主张和人民意志高度统一的宪法和法律得到全面、正确的贯彻实施。监督法的颁布实施，有利于促进依法行政、公正司法，保证宪法和法律的正确实施，推进依法治国、建设社会主义法治国家。
第三、有利于发展社会主义民主。坚持和发展人民民主，是我们党执政为民的本质要求和根本途径，是社会主义建设的根本任务之一。列宁说：“人民需要共和国，为的是教育群众走向民主。需要的不仅仅是民主形式的代表机关，而且要建立由群众自己从下面来管理整个国家的制度，让群众实际地参加各方面的生活，让群众在管理国家中起积极的作用。”宪法序言规定：“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。社会主义民主的本质是人民当家作主。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民行使国家权力的根本途径和形式。人大常委会行使监督权，其实质是代表人民对“一府两院”的工作进行监督，保证国家权力始终掌握在人民手里，遏制和克服腐败现象。监督法的颁布实施，有利于充分发挥人大常委会的监督作用，有利于发展社会主义民主，保障人民当家作主。
2．监督法的制定经历了怎样的过程?
监督法的制定工作前后历时20年，大致分为三个阶段：
第一阶段：酝酿研究阶段(1986年—1990年)
早在1985年召开的六届全国人大常委会第十次会议和六届全国人大三次会议期间，许多代表和委员对全国人大常委会的监督工作提出了意见和建议。自1987年六届全国人大五次会议到2006年十届全国人大四次会议，历次全国人大会议都有人大代表提出关于制定监督法的议案，共计222件，参与联名代表共计4044人次。同时，许多地方人大常委会的同志也不断提出意见和建议，要求总结人大监督实践经验，制定出台监督法。
从1986年到1990年初，全国人大常委会办公厅就开始系统搜集、整理关于各级人大常委会及国外代议机构开展监督工作的情况、经验、案例等方面的大量材料，为起草监督法做准备。
六届全国人大常委会委员长彭真同志在反复考虑后提出，现在正在进行政治体制改革，在涉及体制上的一些问题没有解决前，全面讨论人大工作的条件还不具备。根据彭真同志提议，委员长会议决定，由陈丕显、黄华副委员长主持进行人大监督问题的调查研究，提出加强人大监督工作的意见。1988年3月，陈丕显副委员长在七届全国人大一次会议上所作的《全国人大常委会工作报告》中提出：“需要认真总结这几年来开展监督工作的经验，建立监督工作的专门机构，制定监督工作条例对监督的内容和范围、监督的程序和方式作出更加明确的规定，使监督工作逐步制度化、规范化。”同年7月，七届全国人大常委会工作要点提出，要制定有关监督方面的法律。此后，对制定监督法又作了进一步调研论证工作。
第二阶段：组织起草阶段(1990年—2002年)
1990年3月，党的十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》指出：要建立和完善党内监督和党外监督制度。“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法”。
1990年5月，根据党中央的要求，七届全国人大常委会成立了监督法起草小组，开始监督法的第一轮起草工作。经过几个月调研，征求意见，两易其稿，1990年10月下旬，起草组拟出了《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法(草案修改稿)》。这个修改稿共6章89条，它所规定的是全国人大及其常委会的监督工作，没有规定地方人大的监督工作。
1996年10月，根据《八届全国人大常委会立法规划》，八届全国人大常委会经报党中央批准，再次成立了监督法起草小组，第二轮起草工作全面启动。经过多次调查研究，七易其稿，起草小组于1997年8月完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(内部试拟稿)》。这个试拟稿共10章116条，既规范全国人大的监督工作，又规范地方各级人大的监督工作。
1999年7月，根据《九届全国人大常委会立法规划》和各方面的意见，九届全国人大常委会第三次成立了监督法起草小组，开始第三轮起草工作。经过三年多努力，反复调研，十二易其稿，完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)》。这个草案共7章73条，既有实体权力的规定，又有监督程序的规定，除部分条款外，绝大多数内容在现行法律中都有规定。
在监督法出台前，为了适应人大监督工作需要，积累实践经验，八届全国人大常委会于1993年9月通过了《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，九届全国人大常委会于1999年12月、2000年3月先后通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》、《关于加强经济工作监督的决定》。这三个文件的颁布实施，为制定监督法积累了有益经验。
(待续)