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加强草原保护和建设 切实维护农牧民利益
———《青海省实施<中华人民共和国草原法>办法》解读
○ 兴 之
《青海省实施<中华人民共和国草原法>办法》（以下简称办法），于
办法是在1989年颁布施行的《青海省实施<中华人民共和国草原法>细则》（以下简称细则）的基础上制定的。十几年来，细则发挥的积极作用不言而喻。但随着我省经济社会的发展，细则的许多规定已不适应新形势、新情况的要求。主要表现：一是2002年第九届全国人大常委会重新修订了草原法，细则的有些规定与新修订的草原法的有关规定已不相符合。二是我省草畜矛盾突出，超载放牧成为造成草原退化的主要原因之一。三是在草原上滥采、滥挖、滥占、滥牧等现象还很严重，部分草原鼠虫害、毒害草还未得到有效控制。四是重草原利用轻草原建设、重索取轻养护等掠夺性经营的现象仍然比较突出。五是对草原建设投入不足，草原基础设施建设和服务体系建设滞后。六是草原监督检查执法力度跟不上畜牧业生产和草原保护的要求，破坏草原的违法案件得不到及时查处。七是细则规定的法律责任比较原则，对破坏草原、超载、滥牧等违法行为缺少具体明确的处罚规定。因此，根据国家新修订的草原法制定实施办法是十分必要的。
办法分总则、草原权属、草原规划与建设、草原利用、草原保护、监督管理、法律责任、附则等八章共六十九条。之所以说办法符合青海实际，具有较强的操作性，是因为与细则相比，办法被赋予了许多新的内容。
草原承包和草原经营权流转
保持草原承包关系长期稳定，依法规范草原流转行为，是促进农村牧区经济社会可持续发展，稳定草原权属，调动农牧民草原保护、建设积极性的基本保证。1993年，我省在全国率先颁布了《青海省草原承包办法》，规定草原承包期限一般不少50年。2001年又颁布了《青海省草原使用权流转办法》，就草原流转的范围、形式、程序和监督管理作了明确规定。由于这两个办法已执行多年，并且产生了较好的效果，为了保持制度的稳定性、连续性，办法将上述两个条例中行之有效的内容补充了进去，就草原承包经营权的保护、草原承包期、签订草原承包合同、草原承包经营者的权利和义务、草原使用权流转原则和条件、草原流转后的保护责任等作了规定。
值得一提的是，以往我省各地在草原承包时，为支持县、乡行政机构和村（牧）民委员会的工作，留了一些机动草场。随着牧区经济的发展和交通等基础设施条件的改善，机动草场已失去了当初的作用，而且容易引起当地群众的不满，影响干群关系。为此，办法在第十二条规定，“县、乡（镇）人民政府和村（牧）民委员会，不得留有机动草原。除寄宿学校和寺院使用的草原外，现有机动草原应当承包到牧户。”
发展生态畜牧业
我省有天然草原5.4亿亩，可利用草原4.7亿亩，是全国五大牧场之一。草原既是农牧民的基本生产资料，也是重要的生态保护屏障。发展生态畜牧业不但能促进畜牧业的发展，而且能很好地保护生态环境。因此，我省根据省情提出了发展生态畜牧业的目标，这是我省发展畜牧业的必然选择，同时也为我省的草原保护、建设和利用提出了更高的要求。
办法在第三条提纲挈领地写进了“发展生态畜牧业”的内容。办法规定,县级以上政府草原行政主管部门要编制本行政区域的草原保护、建设、利用规划。每五年进行一次草原生态及基本状况调查，建立草原资源档案和数据库，对草原进行评等定级。对草原的面积、等级、植被构成、生产能力、生态状况、自然灾害、生物灾害等草原基本状况实行动态监测。应当增加草原建设的投入，支持草原建设。鼓励单位和个人投资建设草原，保护草原投资建设者的合法权益。要结合当地草原生态状况，对退化、沙化、盐碱化、荒漠化的草原组织实施专项治理。支持、引导农牧民和其他组织进行以牧民定居、牲畜暖棚、饲草料基地、草原围栏和人畜饮水等为主要内容的草原基本建设。鼓励单位和个人采用补播、撒播、飞播和草原施肥、灌溉等保护草原原生植被的方式改良草原。应当加强草种生产、加工、检疫、检验的监督管理，鼓励和支持选育、引进、推广适合本地条件的优良草品种。草原建设项目应当依据草原保护、建设、利用规划实施，防治草原退化、沙化和水土流失。应当加强对草原建设项目的监督检查，防止因草原建设造成对植被的破坏。
这些规定，对于我省加强畜牧业基础设施建设，加快转变畜牧业生产经营方式等将发挥一定的作用。
建立草原生态补偿机制
我省地处三江源区，草地大多在海拔
办法在第三条规定我省要“逐步推行草原生态补偿机制”。对于尽快建立和实施诸如超载减畜补贴、牧草良种补贴、草业机械补贴等政策，引导农牧民转变传统生产方式，实行积极稳妥的草原生态移民政策，缓解人口对资源和环境的压力等问题，办法在第六十七条规定，“草原生态补偿的具体办法由省人民政府制定。”
实行草畜平衡制度
实行草畜平衡是保护草原的一项重要制度。办法第二十七条规定，“实行草畜平衡制度，逐步实施草畜平衡的各项措施。”第二十八条要求草原行政主管部门制定并公布本行政区域内不同草原类型等级的具体载畜量标准。第二十九条规定县级政府草原行政主管部门应当核定、公布草原载畜量，确定草原承包经营者或者草原使用者的牲畜饲养量。第三十一条要求草原承包经营者或者草原使用者应当合理利用草原，不得超载放牧。应当采取人工补饲、舍饲圈养、加快牲畜出栏、优化畜群结构等措施，保持草畜平衡。第三十二条规定县、乡两级政府要签订草畜平衡目标任务书。县级政府草原行政主管部门应当与草原承包经营者或者草原使用者签订草畜平衡责任书。县级政府草原行政主管部门应当建立健全草畜平衡管理档案。第三十三条要求县级以上政府草原行政主管部门应当每年组织对草畜平衡情况进行抽查。为了对草原的利用实行严格的监管，办法对临时占用和在草原上修建直接为草原保护、畜牧业生产服务的工程设施的活动，规定了报批程序和审批权限。
实行基本草原保护制度
办法结合我省实际，在总结以往草原保护建设经验的基础上，规定了一系列草原保护措施。一是实行基本草原保护制度，对基本草原实施严格保护管理。二是对草原珍稀濒危野生动植物、野生药用植物和种质资源、野生动物栖息地以及鼠害天敌的保护。三是依法实行退耕、退牧还草和禁牧、休牧制度。四是禁止开垦草原制度，建立人工草地、饲草饲料基地应当在种植条件适宜的已垦草原或者在原生植被破坏严重、不适宜采用封育措施恢复植被的土地上进行，并应当符合草原保护、建设、利用规划。五是对在草原上开展经营性旅游活动做了规定。六是加强草原生态环境的保护，防止对草原环境的污染。七是规定了草原防火制度。
监督管理
草原行政执法监督工作，是草原管理的重要环节。办法规定了县级以上政府草原行政主管部门草原监督管理机构的职责。草原监督检查人员履行监督检查职责的权限。草原监督管理机构的执法经费要纳入同级财政预算，要保障草原监督管理工作经费。
法律责任
为了保证法规的实施，办法对严重违法行为规定了必要的处罚等法律责任。办法根据我省实际，对超过核定的载畜量放牧，破坏草原保护、建设设施，不按规定期限缴纳草原植被恢复费等违法行为设定了相关的处罚规定。同时，对草原行政主管部门和其他国家机关工作人员的行政不作为、滥用职权等违法行为也设定了相应的行政责任。
村(牧)民委员会的职责
常委会组成人员在审议时指出,充分发挥村(牧)民委员会的作用,对于草原的保护和合理利用具有重要的意义，办法应对村(牧)民委员会在草原保护、建设和利用等方面提出要求。因此办法在第六条规定“村（牧）民委员会应当组织、支持农牧民进行草原保护、建设和利用。”在第二十条规定，村（牧）民委员会应当支持、配合草原调查，提供有关资料或者信息。