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构建社会主义和谐社会，是党中央在新世纪新阶段提出的一项重大任务，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。而要实现人与自然的和谐相处，就必须坚持以科学发展观为指导，按照“五个统筹”的要求，进一步加强生态环境法制建设。
（一）
我省位于青藏高原东北部，是长江、黄河、澜沧江的发源地，素有“中华水塔”的美称。境内的三江源是我国最大最重要的水源地，三大江河年产水量600亿立方米，其中黄河水量的49.2％来自这里，是黄河流域9省区唯一的一个产流多于用水的省区，区域涵养水源功能显著，是国家生态环境建设的战略要地。环青海湖地区是我国的另一大类型的生态功能区，区内有青海湖裸鲤、普氏原羚等，物种基因资源特殊，青海湖调节气候环境的功能无可替代。柴达木盆地气候干燥寒冷，遍布戈壁沙漠，生态环境脆弱，这里生存着珍稀的藏羚羊、藏野驴、野骆驼等。发源于祁连山地的黑河，滋润了甘肃、内蒙古大片的干旱土地。河湟谷地生存着本省80%以上的人口，作为半干旱地区，加上这里所具有的黄土高原特性，是本省最严重最主要的水土流失地区。青海省自然生态环境的好坏直接关系着全国可持续发展的成败，关系着青藏高原影响力所及的整个区域的和谐发展。然而，由于生态系统的脆弱性，加上气候的变迁、人为不合理开发利用等多种因素的共同作用，生态环境总体上呈恶化趋势，水土流失面积扩大，侵蚀程度日趋严重。土地沙化趋势严峻，沙漠化面积以每年13万公顷的速度扩大。退化草地面积逐年增加，程度日益加重。物种生存条件恶化，分布区缩小，生物多样性受到威胁。我省生态环境的不断恶化，使大部分地区水源涵养功能大大下降，造成河道径流逐年减少，湖泊水位下降，众多湖泊干涸。据观测，1988—1996年，在降水波动不大的情况下，黄河源头地区水量比正常年份减少了23.2％，共计少来水量227亿立方米。1988—1996年，青海湖水位下降了11.12米，平均以每年12.5厘米速度下降。仅玛多县就有2000多个湖泊干涸。由于严重的水土流失，使黄河、长江的含沙量越来越高，省域内黄河干流的平均含沙量1.8千克/立方米，多年平均输沙量8814万吨，年侵蚀模数4000吨／平方公里。黄河一级支流湟水含沙量高达7.75千克/立方米。长江年均输沙量1232万吨，年侵蚀模数65O.6吨/平方公里，致使下游河道淤积越来越严重。柴达木盆地和共和盆地等风沙区沙化程度迅速扩大，对城镇、农田、青藏铁路、龙羊峡库区和其他设施构成严重威胁。恶化的生态环境还导致自然灾害频繁。近20年中，东部农业区14个县出现春旱的频率在55％以上。全省每年受不同程度灾害面积在13万公顷以上。由此，严重制约了经济、社会的发展，致使广大农牧民收入低下，不仅严重地威胁着构建和谐青海战略目标的实现，而且对江河下游及周边省区的可持续发展造成了一定的影响。
（二）
长期以来，党和国家十分重视我省的生态环境保护和建设，特别是西部大开发战略实施以来，国家进一步加大了对我省生态环境保护与建设的支持力度，省委、省政府及时抓住机遇，作出了“突出重点抓生态”的战略部署，采取了一系列促进生态保护与建设的政策措施，取得了显著成效。省人大常委会也非常重视有关生态环境保护与建设方面的立法和监督工作，加快立法步伐，强化监督力度，为进一步加强我省生态环境的保护和建设，促进人与自然的和谐相处，创造了良好的法制环境。
多年来，在省人大及其常委会的领导和全国人大有关专门委员会的指导下，省人大农牧环保委员会按照省人大常委会工作的总体安排，紧紧围绕生态环境法制建设这个重点，依法履行职责，开展立法和监督工作，做出了积极的努力。
一、认真制定立法规划和计划，突出生态环境立法。编制科学、合理、可行的立法规划和计划，是有序开展地方立法工作的首要任务。多年来，我们在开展地方立法工作的实践中，根据我省地域辽阔，自然条件恶劣，生态环境的不断恶化，已经影响到经济和社会的可持续发展的实际，特别是针对水土流失严重，荒漠化继续扩展，草原大面积退化，湖泊萎缩、水位下降，野生动物数量不断下降、草原生物链将近断裂等问题，从立法的指导思想上，突出生态环境立法这个重点，把遏制生态环境恶化的趋势，恢复和扩大植被，促进人与自然的和谐相处，作为地方立法的重要任务之一，主动加强与省政府有关部门、自治州、自治县人大常委会的联系与沟通，及时把一些有关生态环境保护和建设方面的立法项目，纳入了常委会的立法规划和计划，坚持以立法规划和立法计划为指导，积极落实已经列入立法规划和立法计划的立法项目，陆续制定和批准了一些有关生态环境保护和建设方面的法规和条例。在立法实践中，从实际情况的变化和需要出发，适时对立法计划进行必要的调整，使之更加符合实际，切实可行。
二、在坚持法制统一的前提下，注重“创制性”立法。我们在地方立法工作的实践中，进行了大胆的尝试。在严格执行国家在生态环境保护与建设方面制定的法律法规的同时，从我省生态环境保护与建设的需要出发，在国家尚未制定相关法律、法规的情况下，不坐等经验的积累、时机的成熟以及其它条件的具备，而是抓住时机，积极探索，体现特色，注重创新，先行制定地方性法规和单行条例，为依法加强生态环境的保护和建设，创造了良好的法制环境。如，青海省绿化条例、青海湖流域生态环境保护条例、果洛藏族自治州生态环境保护条例、海西蒙古族藏族自治州沙区植物保护条例、西宁市、海北藏族自治州及大通回族土族自治县水资源管理条例等，都是在没有“上位法”的情况下，根据本省生态环境保护和建设的实际需要而进行的创制性立法。这些法规、条例的制定，不仅解决了依法加强生态环境保护的迫切需要，而且在选题和内容上都具有较明显的地方特色，在实施过程中收到了良好的效果。
三、坚持以人为本，民主立法，注重体现最广大人民的根本利益。一是在立法项目的选择上，优先安排与广大人民群众的切身利益有关的生态环境方面的立法。如黄河一级支流的湟水，她养育了80%以上的青海各族儿女，是青海各族人民的母亲河。然而，由于过渡的污染和利用，她已经沦为一条散发着浓浓臭气的污水沟了，严重地影响了湟水谷地的经济和社会的可持续发展。为了保护湟水，从根本上遏制对湟水的污染，我们及时把修订湟水流域水污染防治条例提上了省人大常委会的立法日程，在大量调查研究和科学论证的基础上，根据目前湟水的现状和通过努力近期能够达到的目标，对这个条例进行了修订。从近年来的实施情况看，对改善湟水水质，依法治理污染，起到了积极的作用，群众反映很好。二是在开展地方立法工作的过程中，坚持民主立法、开门立法，通过各种渠道，注意听取方方面面的意见和建议，力争使制定的法规和条例，充分反映最广大人民的根本利益。在过去的一些立法活动中，往往存在权力与责任、管理与服务不相统一的规定，管理性的内容多、服务性的内容少，限制性的规定多、授权性的规定少。针对这种情况，我们在立法过程中，坚持权力与责任相对应，管理与服务相统一的原则，避免法规草案的部门利益倾向，既赋予行政管理部门必要的管理权力，也对其规定相应的行政责任。三是增强立法的针对性和实用性，使制定的法规和条例简明扼要，解决问题。如遏制生态环境的恶化，引种优良的物种，恢复和扩大植被是保护和建设生态环境的重要内容，但同时也存在着物种侵入的危险。因此，我们按照可持续发展的要求，在审查《海北藏族自治州城镇绿化管理条例》和《化隆回族自治县森林管护条例》时，根据委员会组成人员的提议，增加了关于实行生物安全评价，防止有害物种侵入的内容，为有序开展对引进物种的安全评价提供了必要的法律依据，。四是加强立法协调工作，提前介入法规和条例的制定工作。在自治州、自治县人代会审议之前，我委就派人与自治州、自治县人大常委会共同研究修改，对一些重要问题，及时加强协调，尽量在提请人代会审议通过前统一思想，达成共识。如从2003年开始，对西宁市、各自治州、自治县报请省人大常委会批准的法规、单行条例，在提请省人大常委会审议之前，委员会实行二审制，使得法规和单行条例中许多问题，在提请省人大常委会审议前得到解决，避免了在常委会审议中大动大改。
总之，我省的生态环境立法工作在探索中起步，在实践中创新，在发展中提高，取得了积极的进展。截止目前，省人大农环委提请省人大常委会制定、批准和修改的地方性法规、单行条例50余件，其中，生态环境保护及相关的地方性法规、单行条例34件。另外，近年来省政府也制定颁布了一些相关规章。这些法规的出台和实施，为促进我省生态环境的保护与建设、遏制环境污染、改善环境质量，保护和合理开发资源提供了重要的法规保障。
（三）
多年来，我们在开展地方生态环境法制建设的实践中，始终把监督工作放在与立法工作同等重要的位置，常抓不懈，有力地促进了有关生态环境方面法律、法规的贯彻实施。近年来。我们先后协助省人大常委会组织开展了对草原法、水土保持法、水法、水污染防治法、环境保护法、大气污染防治法、生态环境保护法律法规执行情况的检查、视察活动。同时，在实施工作监督方面，先后听取了省政府及有关部门关于环湖地区违法开垦草原问题清查处理情况、湟水流域水污染治理情况、退耕还林还草实施情况和生态环境保护与建设情况等方面的专题汇报。对执法检查、视察和听取汇报中发现的主要问题，通过常委会会议审议意见的形式转交省政府研究处理，督促行政部门加强了执法力度，促使一些生态环境方面的问题得以解决，一些违法案件得到查处。实践使我们认识到，开展执法检查是人大最有效的一种法律监督形式，也是推动生态环境法律法规实施的重要手段。而要真正发挥人大的监督作用，取得执法检查的实际效果，必须注意以下几点：
———要有针对性。生态环境与资源保护工作内容很多，涉及到方方面面，人大监督不可能面面俱到，均衡用力。因此，我们坚持从实际出发，抓住社会十分关注、与广大人民群众利益密切相关的重点问题开展监督工作，以便集中力量，做到有的放矢。如，1998年我们组织对草原法的执法检查时，针对环湖地区违法开垦草原案件屡禁不止的问题，把保护草场植被，查处违法开垦草原作为检查重点，收到了比较好的成效。2002年，我们开展了水污染防治法及青海省湟水流域水污染防治法的执法检查，针对湟水流域水污染问题和环湖地区退耕还林还草中暴露出来的问题和薄弱环节，重点进行了检查和视察。
———要把执法检查与环保世纪行紧密结合起来。近几年来，我们在实践探索中把执法检查与江河源环保世纪行活动结合起来，不仅提高了执法检查的质量与效果，而且增强了广大干部群众特别是各级领导干部的环保意识和法制观念。多年来，我们结合江河源环保世纪行活动开展了土地法、防洪法、环境保护法、水污染防治法及湟水流域水污染防治条例以及生态环境保护法律法规的执法检查、视察活动，推动了一批热点、难点问题的解决，有力地推动了构建和谐社会，建设和谐青海的开展，收到了良好的社会效果。如建在西宁南川河主要河道中央的“麒麟舫”，严重威胁着西宁市的行洪安全，由于牵扯的部门较多，职能部门用了几年的时间也未能将其拆除。为了维护法律的严肃性，保护人民群众的生命财产安全，省人大常委会依法履行职责，积极进行监督，最终消除了悬挂在西宁市民头上的“炸弹”。
———要注重实效。1996年以来，我们连续6年围绕黄河一级干流湟水污染这一老大难问题开展了执法检查和环保世纪行活动。经过这几年的跟踪监督，遏制了湟水水质的进一步恶化，督促政府加快了湟水污染的治理工作，对湟水流域排污大户进行整治，关、停、转、取缔小造纸厂、镀铬生产点34家。投资1.69亿元建成西宁市第一污水处理厂，日处理污水8.5万吨，总量的20％。新建垃圾处理厂5座。沿湟水各县城的污水处理厂和垃圾处理厂的建设也已列入议事日程。“’98江河源环保世纪行”对海北化工厂近万吨铬渣污染地下水、危及湟水源头东大滩水库水质问题在媒体曝光后，海北州委、州政府高度重视，组织300多名机关干部义务劳动，将堆积多年的近万吨铬渣全部清理到专用渣场，解决了铬渣中六价铬和其它有害物质对湟水的污染。再如，湟中县上五庄非法选金中氰化物污染西宁市第五水源的问题，督促省、市有关部门联合开展专项整治，已基本得到解决。
（四）
在新世纪新阶段，我们要按照“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”的发展要求，在开展地方生态环境法制建设的过程中，必须始终如一地坚持和落实科学发展观，在立法和监督工作中，注意体现以人为本，人与自然和谐相处的目标要求，进一步推进我省的生态环境法制建设。
———进一步完善地方生态环境保护与建设方面的法规体系。这些年来，国家虽然制定了一系列有关生态环境保护与建设方面的法律、法规，但仍然不能适应形势发展的需要。一是在生态环境保护方面的一些重要法律、法规还没有出台。二是原来制定的一些法律、法规中，偏重于资源的开发利用，缺乏生态环境保护方面的内容。三是有些生态环境保护方面的法律、法规的规定比较原则，在实际工作中不便于操作，法律中强化行政权力的比较多，缺乏激励人们自觉主动保护生态环境的机制。四是有些法律的配套法规滞后，影响了法律有效实施。因此，我们要在认真调查、论证的基础上，一方面要积极向全国人大常委会建议，尽快制定《西部开发法》、《生态环境保护法》、《黄河法》、《长江法》以及《森林生态补偿法》等法规。另一方面，要进一步解放思想，转变观念，积极探索，勇于创新，从我省生态环境保护的实际需要出发，进行创制性立法，为生态环境的保护与建设提供良好的法制环境。
———进一步加大生态环境方面的法律监督和工作监督力度。一是要加强对同级人民政府和生态环境保护行政主管部门执法情况的监督检查，改变执法检查中“查下不查上”、“查小不查大”的倾向。二是要敢于和善于运用宪法和地方组织法赋予人大专门委员会行使监督权力的各项职能。要针对检查中发现的重大问题，运用质询、特定问题调查、罢免权等监督手段，逐步转变由一般的程序性监督到刚性的有约束力监督，通过切实有效的监督，使政府的工作真正纳入法制化的轨道，做到依法行政。三是不断改进监督方式，拓宽监督渠道，增强监督实效。进一步完善执法检查与环保世纪行相结合的有效监督形式，通过切实有效的监督，保证生态环境方面法律法规的贯彻实施，促进我省生态环境的保护和建设，为构建和谐社会、建设和谐青海，做出新的更大的贡献。
（作者系省人大农牧环保委员会主任委员）