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监督权是宪法法律赋予各级国家权力机关的一项重要职权。人民代表大会成立
50年来，各级人大及其常委会在行使监督权方面做了积极的探索和实践，取得了明显成效，人大监督在国家和社会生活中的地位和作用日益显现。但是，人大监督工作与建设社会主义政治文明，实现依法治国的要求相比还存在不小差距，监督权的行使仍有许多薄弱环节。监督不力、实效不足仍然是长期以来人大监督工作中的一个突出问题。存在这些问题的原因是多方面的，其中人大及其常委会自身建设不能适应监督工作发展的要求，也是一个不可忽视的因素。人大监督工作涉及经济、文化和社会生活的各个方面，人大监督工作做得如何，在很大程度上取决于人大及其常委会自身建设状况。就人大自身建设而言，目前存在的主要问题是：人大代表和常委会组成人员结构不合理，监督工作制度建设滞后，监督机构不健全，监督意识不强等。如何通过加强人大自身建设，不断推进人大监督工作，提高监督水平，是需要我们认真探索的一个问题。
一、按照十六大的要求，优化人大代表和常委会组成人员结构。人大代表和常委会组成人员良好的素质是实现人大监督权的基本保障，人大代表和常委会组成人员是开展人大监督工作的主体，其履职能力的高低，直接影响着人大监督权的作用与效能。根据我国宪法和法律规定，县乡两级人大代表由选民直接选举产生，县以上的人大代表实行间接选举，其候选人是党委组织部门根据应选代表的党派、群团、阶层、界别而确定，有些代表还是政府和“两院”及其部门负责人，这种既是“一府两院”的负责人同时又是权力机关组成人员的状况，从根本上来说是体制设计上的一个矛盾。这种矛盾造成人大的监督在很多情况下流于形式。人大常委会组成人员的结构也不尽合理，配备各级人大常委会组成人员时，大多注重他们的代表性，而忽略他们的专职化、专业化、参政意识和议政能力，这直接影响到人大常委会履行职责的水平。因此，必须按照党的十六大报告提出的“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能。保证立法和决策更好地体现人民的意志。优化人大常委会组成人员的结构”的要求，优化各级人大代表和人大常委会组成人员的结构。首先，应进一步完善选举制度，提高选举的民主程度，可采取在直接选举人大代表时引入竞争机制、在间接选举时扩大代表联名提出候选人的名额等方式，真正把那些群众拥护、选民爱戴、责任感强、代表性广又具有参政议政能力的人选为人大代表和常委会组成人员。其次，党委组织部门在考虑和安排人大代表和常委会组成人员候选人时，应从国家权力机关的法律地位、职能作用和其组成人员的履职要求出发，改变那种把人大代表视作荣誉称号，把权力机关当作安排干部的“二线”机关的观念和做法，注重人大代表和常委会组成人员的知识、年龄、专业结构等多方面因素，特别是在常委会组成人员中增加懂法律、懂经济、懂管理的专业人才，从根本上保证国家权力机关组成人员的构成质量，提高决策水平，确保有效行使监督职权。
二、适应监督工作发展的需要，加强干部队伍建设。人大及其常委会对“一府两院”的法律监督和工作监督涵盖面非常广，如何抓住法律法规实施中的难点问题，经济社会发展中的重大问题，人民群众关心的热点问题实施监督，提出有针对性的意见和建议，是人大监督取得成效的关键。搞好人大监督工作，不仅要求常委会组成人员有较好的结构和较高的素质，而且对人大机关工作人员提出了很高的要求。常委会组成人员五年一换届，有很大的流动性，而机关工作人员相对稳定，加之日常很多具体工作都是由人大机关各部门的工作人员来承担，因此，发挥好机关工作人员的作用，为人大代表和常委会组成人员履行职责服务，为常委会行使监督权服务，这是增强监督力度，提高监督实效的重要因素。可以说，人大监督工作的成效与人大机关工作人员的整体素质和工作水平密切相关。各级人大机关应把好进人关，通过多种途径，挑选各方面的专业人才补充到人大干部队伍中来，并加强对现有工作人员的教育和培训，特别是加强人大立法、监督等方面的专业培训，提高人大机关工作人员的业务素质，使人大机关工作人员的知识结构和整体素质适应人大工作需要。同时，积极与组织人事部门联系，加强干部交流工作，实现党委、人大、政府干部的互相交流，有利于培养和锻炼干部，有利于依法开展各项工作。
三、加强制度建设，提高监督工作的科学化、规范化水平。必要的程序是使监督权得以有效行使的保证，没有具体的、规范的操作程序，监督的权力就落不到实处。宪法和法律已明确赋予了人大监督的权力，也规定了人大监督的内容和形式，但监督的程序尚未健全。尽管全国人大组织法和议事规则、地方组织法以及其他一些法律对各级国家权力机关实施监督的工作作了规定，但很多方面不够具体、明确。各地人大监督工作的制度化、规范化程度也比较低，在实践中表现出较大的随意性和不统一性。全国人大常委会应抓紧审议并出台监督法，对人大监督的原则、对象、内容、范围、形式和程序包括宪法监督、财经监督、人事监督、司法监督的范围和程序，以及实行监督的强制手段、法律责任等保障监督实施的问题作出明确规定。地方人大也要制定相应的法规，规范具体的监督活动，使各级人大的监督工作有法可依，有章可循。制定监督法律和法规，既要对宪法和法律已经规定的监督方式，如听取工作报告、询问、质询、特定问题调查等的具体操作程序加以细化，作出明确具体规定，又要对各级人大在监督工作实践中探索出的行之有效的监督方式加以确认和规范，使之合法化。这些年，许多地方人大积极探索，大胆实践，认真总结经验，制定了执法检查、计划预算监督、司法案件监督、代表评议、述职评议、任前法律考试、规范性文件备案审查等项制度，推进了监督工作的规范化、程序化、制度化。在今后工作中，还需要把一些行之有效的监督方式，以制度的形式固定下来，使人大及其常委会的监督工作从宏观到微观的各个层次和各个方面都有法可依、有章可循，增强规范性、科学性和可操作性，从法律和制度上保障监督工作到位。
四、建立健全工作机构，为加大监督力度提供组织保障。人大监督机构设置不健全、不合理，也是监督缺乏力度的重要原因，需要通过加强机构建设以加大监督力度，增强监督实效。现行宪法规定，全国人大及其常委会行使监督宪法实施的职权，但目前仍没有违宪审查的专门机构和工作程序。今年3月，中共中央政治局常务委员会召开会议，对进一步学习和贯彻实施宪法进行研究部署时也提出“要推进宪法在全社会的贯彻实施，进一步研究制定监督宪法和法律实施的措施”。适应这一要求，全国人大应设立宪法监督工作的机构，一是对行政法规、决定、命令和地方性法规中的违宪问题进行监督，二是对全国人大及其常委会选举或任命的国家机关工作人员的违宪行为进行监督。现行的审计监督，是政府内部的监督机制，是政府自己监督自己，在某种程度上往往流于形式。鉴于此，应考虑把审计部门作为同级人大常委会的工作机构，更好地发挥人大审计监督的职能。预算是国家管理社会经济事务，实施宏观调控的主要手段，由于具有很强的专业性，各级人大特别是地方人大缺乏相应的机构和专业人员，很难对预算进行实质性的监督。全国人大常委会为了加强这方面的工作，于1998年12月设立预算工作委员会，加强了预算监督工作。地方人大也应设立预算工作委员会，使预算监督由程序性监督向实质性监督迈进。目前，人大常委会作出的决定、决议和听取“一府两院”有关工作汇报后形成的审议意见往往一转了事，督办落实是人大工作中相对比较薄弱的环节。这种重程序，轻结果的做法，在一定程度上影响了监督工作的实效。为此，各级人大常委会应加强督查工作，设立专门机构负责人大监督意见特别是人大常委会作出的决定、决议和听取“一府两院”有关工作汇报后形成的审议意见的督办落实工作。
五、不断加强学习，强化监督意识。对人大及其常委会的监督权，法律上有明确的规定，但在人大监督工作中仍然不同程度地存在着不敢监督和不善于监督的问题。表现在不知道如何运用监督手段，做好监督工作；对于难度大、矛盾多、较敏感的问题监督少；监督事与监督人没有很好地结合起来，该追究的责任很少追究；不敢运用或者极少运用力度较大的监督方式，如质询、特定问题调查等。存在这些问题主要是思想上存有各种顾虑：一是怕监督多了，容易被人说是“找麻烦”、“添乱子”、不支持“一府两院”的工作；二是怕得罪人，认为监督事总是离不开对人的监督，认真的搞监督，往往会得罪人；三是认为政府的许多决策是按照党委的意图办的，监督政府工作搞不好会涉及到党委，关系不好处理。产生这些顾虑和想法，主要还是对监督工作认识不足。加大监督力度，增强监督实效，首先，要认真解决认识问题。要通过学习宪法和相关法律，真正认识到人大监督的权威性和重要性，牢记人大的监督是宪法赋予人大及其常委会的神圣职责，是最高层次的监督，是一种国家体制，而不是个人行为。人大监督的实质是代表人民进行监督，是对权力的有效制约，目的是为了防止权力被滥用。人大及其常委会不去认真履行这项职责，就是对事业不负责任的表现，就是失职。监督既是一种制约，又是一种支持，监督的目的是为了支持和促进“一府两院”更好地行使人民赋予的权力，严格依法行政、公正司法。人大监督的实践充分证明，监督越是得到加强，越能产生支持的效应。有了这样的认识，树立起对党和人民高度负责的精神，树立起切实履行法定职责的使命感，在监督工作中才能真正做到认真负责，知难而进，开拓进取，正确处理遇到的矛盾和问题，摆脱畏难情绪，有效地行使监督权。搞好监督工作，还要解决好善于监督的问题。重点是要加强调查研究，了解真实情况，把握好监督重点，抓住突出问题，增强监督的针对性，力求把监督事项搞准搞深搞扎实。同时，要通过多途径、多方面、多形式的培训，特别是增加操作性强的专业知识的培训，提高监督者的业务能力，使其知道如何开展监督工作，怎样增强监督实效，从而推进监督工作的不断发展。搞好监督工作，各地人大之间的相互交流也非常重要，通过学习交流把一些行之有效的好做法、好经验推广开来，不断探索创新，拓宽人大监督的渠道，努力提高监督工作水平。
(作者单位：省人大常委会办公厅研究室)