归位与创新

    人大及其常委会监督是薄弱环节，影响着人大工作的质量和水平。监督薄弱问题，毋庸讳言，必须深刻认识，重视解决。

   一、监督薄弱问题

   人大监督的力度、强度、高度同国家政体的结构和功能、同宪法法律赋予国家权力机关的职权及地位、同人大监督在国家监督体系中的层次和作用还不相符；人大履行监督职权的水平同发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明、完善社会主义市场经济体制、加强党的执政能力建设以及完善人民代表大会制度的客观要求还不适应；人大监督的体制机制同我国执政体制、决策机制、行政管理体制、司法体制深刻变化的新形势还不能很好地适应。

    人大监督的形式与内容、主体与客体、程序与方式、体制与机制乃至思路与目标，在实践中不断探索、改革、创新，并逐步发生变化。毋庸置疑，这种变化体现了解放思想，实事求是，与时俱进，对拓宽监督渠道，增强监督实效，提高监督质量产生了积极作用。但也导致一些不容忽视的问题：

        1、监督形式不断创新，弹性监督增强，但刚性监督弱化。当前，人大监督普遍运用听取和审查有关报告、执法检查、述职评议、视察调查等形式，而宪法和法律赋予的一些基本监督形式，诸如质询、特定问题调查、罢免等，却在监督的推陈出新中束之高阁。

        2、监督深度和广度取得进展，但监督对象错位加剧。人大监督虽强调轻车简从，精简高效，但在监督人员组成、监督对象选择、监督范围廓定、监督具体工作中，主客体之分被打破，“同级”之限被突破，“深入群众”被曲解，搞监督必定下基层，甚至省、州、县、乡一竿子插到底，看上去监督很深入很热闹。但这种监督，往往使被监督者成为监督者，而使人民群众成为监督对象。不仅增加了监督成本，而且在实质上使监督本末倒置，因为监督权的本质是人民当家作主。

       3、寓监督于支持，提高了监督效率，却使国家权力机关监督的本质特征变得模糊。寓监督于支持，密切了人大与政府、“两院”的关系，使监督实施顺畅，体现了人大工作思路的转变。但这种转变有时不免过度，使监督主客体的关系变得朦胧，淡化了“权力制约”这个人大监督的实质。

       4、监督形式不断丰富，监督工作机制趋于灵活，但监督工作定位定向变得宽泛松驰。人大监督同其它监督有很大不同，但在具体实施中有趋近甚至雷同迹象。即使在每年召开的人大政协“两会”上，人大代表审议的声音，同政协委员的发言没有多大区别。

       5、监督工作的组织实施日趋规范、严谨，但模式化、程式化现象严重。程式化的监督套路，容易导致形式主义流弊。“认认真真搞形式，扎扎实实走过场”，在客观上直接提高了监督成本，主观上也使监督对象养成敷衍了事甚至不以为然的思维定势，反而降低了监督效益，削弱了人大监督的权威。

    二、监督薄弱原因

    人大监督中存在的不符合、不适应问题，不能简单地归结为个别原因。监督薄弱是由多种因素造成的。

    ———论及监督薄弱的根源，很多人喜欢强调《监督法》的难产。将监督薄弱归咎于法制建设滞后，其实并不客观。就《监督法》而言，其立法、执法、释法机关均为全国人大自身。人大监督不同于其它监督的一个显著特征，就是不仅具有法律性，还具备一定的超法律性。人大在依法监督中，可根据需要和实际，通过法律解释或作出决议、决定，对现行法律进行完善、修改或废旧立新。

    ———人大立法、监督、人事任免和重大事项决定“四权”，既相对独立，又天然联系，是内在统一的整体。当前在“四权”的实践与探索中，改革深化，操作细化，理论研究也出现“分化”现象。单就监督权而言，往往从“四权”中割裂出来，进行专题研究，独立实施。就监督内部来说，执法检查、述职评议、视察调查的开展也未形成有机联系、有效配合、协调运行的机制，不少时候存在各自运作的机械化、孤立化倾向。

    ———人大监督对质询、特定问题调查、罢免等基本的、刚性的监督形式没有用足用好。尽管这些监督形式源于国外议会，但同我国人大制度进行了有机结合，只是因其具有较大的强度和刚性，其实施原则、目标、程序要求过高、过严或过于笼统，限制和影响了操作性，缺乏持续有效的推广实践。

    三、监督归位与创新

    胡锦涛总书记在首都各届纪念全国人大成立50周年大会上，明确提出“三个确保”的任务目标，为进一步加强和改进新时期人大监督工作指明了方向，我们要提高认识，转变观念，努力促进人大监督的归位与创新，要勇于创新更要善于务实，要与时俱进，更要坚持根本，要有所为也要有所不为。注重从促进监督理念回归本原、监督主体回归本位、监督目标回归本质、监督形式回归本色、监督对象回归“本级”等方面着眼、着手、着力，实现监督思路、形式、机制、内容的归位与创新。

        (一)监督思路的归位与创新

    我国执政体制、决策机制、行政管理体制、司法体制正在发生重大而深刻的变化。国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，指出“全面推进依法行政，建设法治政府”。改革行政许可方式，加快电子政务建设，扩大政府网上办公范围，创新管理方式，方便人民群众等一系列新举措，使政府管理方式、服务理念、运行机制发生了深刻转变。作为人大监督对象，政府职能正在加快调整规范和改革完善。同时近年来“两院”改革不断深化，审判、检察工作机制体制也发生了重大变化。这对人大监督提出了许多新任务、新课题。必须促使监督思路和理念的与时俱进，增强监督的针对性。同时，必须把重大事项、深层次矛盾及带有普遍性的新问题作为监督重点，努力使人大监督把握规律性、富于创造性、体现时代性。

      (二)监督形式的归位与创新

    质询、特定问题调查、罢免等监督的基本形式，直接赋予人大强有力的处置权，具有法律强制性，其中有的还带有准司法性质：监督之后作出的决议、决定，具有法律效力和权威性，因而最能体现国家权力机关监督的高度、力度和强度。这些基本监督形式还有一个显著特点，就是并不单纯从属于监督范畴，它将监督权、人事任免权和重大事项决定权有机结合起来，不仅使监督工作充满威力，而且使整个人大工作充满活力与张力。要善于把监督权的充分发挥作为联动人大“四权”职能、整合人大工作效能的关键环节，重视将“四权”综合配套运用。要加快监督的改革创新，但创新并不是简单地创造新的监督形式，更不是放弃基本监督形式。必须认真探索基本监督形式的改革，深入研究监督程序、模式、机制等方面的问题，切实解决操作障碍，在积极审慎的原则下，厉行落实。

       (三)监督机制的归位与创新

    “监督”，顾名思义，是“监”和“督”的结合。国家权力机关的监督权，具有“监察”和“督促”的双重属性，包括知情权、检查权、评审权、处置权。目前人大监督存在“重监轻督”甚至“有监无督”的问题。切实强化人大监督，必须确保“监”“督”合一。监督要突出整改措施的落实，实行定期开展回头检查、督促。重视发挥人大代表的作用，通过组织代表直接参与监督活动，加大监督力度。要善于将监督工作内部的执法检查、专项视察、述职评议以及质询、罢免等形式统筹协调运用。学习借鉴广播、电视、报纸、网络等媒体监督的方法形式，充分发挥《青海人大》刊物、网站等载体和途径的特色优势，将人大监督同舆论监督有机结合起来，创新人大监督机制，拓宽监督渠道，提高监督的效益和力度。

       (四)监督内容的归位与创新

    目前单就人大执法检查的实践而言，监督重点并不十分突出，甚至监督内容还存在不少盲区。对宪法和法律体系中最重要最基本的一些法律，比如刑法、民法通则、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政处罚法、行政诉讼法、行政复议法、行政赔偿法、行政许可法等，全国人大和地方人大都很少组织检查甚至基本没有检查。必须将监督内容的归位与创新放到胡锦涛总书记指出的“三个确保”上来，切实加强基本法律、重要法律的监督，突出监督重点。同时，要重视增强立法监督力度，加强对抽象行政行为、抽象司法行为和规范性文件的监督，拓宽监督范围，增强监督的针对性，提高监督质量。

                                       （作者单位：省人大教科文卫委办公室）