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省人大常委会：
为了配合省人大常委会听取审议省政府关于全省扶贫开发工作情况的报告并开展专题询问，常委会组成专题调研组，由常委会党组副书记、副主任邓本太和农牧委主任委员陈世庆分别带队，于4—8月份，先后赴两市六州及20个县，通过听取州（市）县乡政府汇报，与基层干部、驻村第一书记、贫困农牧民座谈交流，深入易地搬迁点、产业项目实施地实地察看等多种形式，调研全省扶贫开发工作情况；10月19日，专题听取省政府扶贫开发局等15个相关部门汇报，详细了解扶贫开发相关部门工作进展情况、取得的成绩和存在的问题，并对今后如何做好扶贫开发工作进行了座谈交流；年内还多次针对典型问题进行了“解剖麻雀”式调研。现将调研情况报告如下：
一、取得的成效和主要做法
省委省政府历来高度重视扶贫开发工作，认真贯彻落实国家扶贫开发的各项战略部署，特别是今年以来，把脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程来抓，坚决落实习近平总书记“扎扎实实推进脱贫攻坚”重要指示精神，相继出台了覆盖面广、针对性强、含金量高的“1+8+10”政策体系。各级政府及有关部门按照省委省政府的总体部署，坚持因地制宜、因户因人施策，深入实施精准扶贫，形成脱贫攻坚的浓厚氛围，有力推动了精准扶贫工作。
（一）加强组织领导，全面落实主体责任。各级政府成立以主要领导为组长，各部门主要负责人为成员的领导小组，两市六州及39个贫困县还组建脱贫攻坚指挥部，强化组织保障；各地结合实际，召开各类会议专题研究，细化实施意见和专项实施方案，明确任务时间，强化完善扶持政策；省州县乡村逐级签订目标责任书，将年度任务层层分解落实到具体部门和责任人，层层压实工作责任；各级政府主要领导和各部门主要负责人率先垂范，一级抓一级，强化主体责任，形成齐抓共管的良好工作格局；加强扶贫机构建设，新增领导职数和工作人员编制，贫困县在乡镇成立工作站，刚察、河南县还在村一级设立工作室；贫困村的第一书记和帮扶工作队已全部到位，在精准扶贫中发挥了重要作用；省州县成立督察组，开展定期不定期督促检查，推动工作落实。
（二）精准识别对象，统筹推进精准管理。一是完成精准识别。严格按照“两线合一”精准识别要求和程序，以贫困人口收入和“两不愁三保障”识别标准，采取“五看法”，在全省42个贫困县中，精准识别建档立卡贫困村1622个、贫困人口16万户52万人，并建立精准扶贫数据库，推行实名制动态管理，做到底数清、问题清、任务清、对策清、责任清。海北州除了按照省定标准精准识别贫困人口外，还根据本州和所辖四县实际，将收入在2970—3500元、3500—4000元之间的贫困边缘人口识别为州定、县定贫困人口，同步开展帮扶。二是科学确定脱贫计划。根据各地经济社会发展情况和脱贫攻坚实际，按照先易后难、有序退出原则，省州县制定“十三五”脱贫规划和年度计划，确保2019年实现全部贫困人口脱贫、贫困县摘帽、贫困村退出。海北州将省定和州定、县定贫困人口作为一盘棋，同步实施精准脱贫的各项措施，州定、县定贫困人口所需扶贫资金由州县本级财政自行解决。三是统筹推进精准管理。稳步推进省县两级精准扶贫综合信息平台建设，健全完善部门信息对接共享、项目资金精准管理、脱贫效益综合分析、项目进展网上监测等系统功能，基本构建起户有管理手册、村有作战挂图、乡有规范档案、县有数据平台、省有指挥中心的精准管理格局。
（三）聚焦瓶颈制约，加大资金整合力度。一是加大扶贫资金投入力度。今年切块下达到县财政扶贫资金66.4亿元，其中：中央财政专项扶贫发展资金17.1亿元，增幅43.2%；省级财政扶贫资金49.3亿元，增幅122%。州县财政投入扶贫配套资金6.5亿元，较上年增长近3倍。海北州及所属四县还投入5000万元，同步帮扶边缘贫困人口脱贫。二是加大金融扶持力度。由省级财政注入资本金19.5亿元，成立省扶贫开发投资公司，金融扶贫主办银行为13.8万户贫困户建立金融服务档案，为4.98万户贫困户发放信用证，落实金融扶贫贷款18.4亿元。乐都区针对省上未提前安排下年度扶贫资金、扶贫产业培育难的实际情况，提前谋划、打时间差，由区政府整合金融扶贫担保资金1280万元作为抵押金，向银行融资贷款，提前安排落实下年度产业扶贫资金，支持贫困户发展产业。三是加大资金整合力度。省政府出台支持贫困县统筹整合使用财政涉农资金的政策，30个试点县扩大项目资金整合范围和规模，把各行业部门管理的119.5亿元涉农资金整合后统一调配使用，资金向贫困村、贫困人口聚焦，发挥资金的倍增效益、聚合效益，初步实现了“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个口子放水”的财政涉农资金统筹整合使用机制。
（四）强化产业扶贫，增强后续发展能力。各级政府坚持把产业扶贫作为贫困地区发展的根基和核心，立足本地资源优势和主导产业，统筹谋划培育富民产业，在充分尊重贫困群众发展意愿和自主选择项目基础上，按照措施、资金、项目、效益到户的原则，采取因村因户因人施策，扶持今年确定摘帽的6个贫困县、确定退出的400个贫困村和2.74万户8.4万贫困人口发展产业，重点发展特色种养、农畜产品加工、乡村旅游、商贸服务、特色文化等产业，注重一二三产业交叉融合发展，提高贫困地区和贫困人口后续发展能力，着力培育和扶持一批自我发展能力强、辐射带动作用大的各类新型农牧业经营主体和致富带头人。省级财政安排9.68亿元，启动实施39个县到户产业发展项目；安排2.01亿元，开工建设10个扶贫产业园区；安排1.5亿元，实施50个贫困村旅游扶贫项目。同时，对自身没有经营能力的贫困人口，结合实施产业扶贫项目，根据贫困人口意愿实施资产收益扶贫项目，将财政专项扶贫资金和涉农资金项目形成的资产，折股量化给贫困村和贫困人口，产生的利润进行量化分红。如海西州按照“绿洲枸杞、城郊果蔬、生态养殖”的发展思路，着力提升枸杞和生态畜牧业两个主导产业对农牧民脱贫致富的带动力；天峻县梅陇、泽库县拉格日等村贫困户将草场、牲畜和财政专项扶贫资金及其他涉农资金作为资本金，入股生态畜牧业合作社，由合作社统一经营，产生的利润进行量化分红，实现了稳定增收脱贫。
（五）着眼补齐短板，基础设施得到改善。针对贫困地区基础设施建设落后的实际，组织实施一批民生项目，推进改善贫困地区基础条件。已落实易地扶贫搬迁资金32.18亿元，拨付18.91亿元，38个县535个村全面开工建设搬迁群众住房2.13万余套（栋）。投入行业扶贫资金65亿元，解决和巩固提升19个贫困县269个贫困村2.44万贫困人口饮水安全，建设完成农村公路5500公里、桥梁190座、408个贫困村道路硬化工程，开工建设贫困户危旧房改造1.9万余户、已竣工1.39万户，启动实施108个贫困村电网改造工程、151个贫困村综合性文化中心项目、7个县全国电子商务进农村综合示范项目，各项任务有序推进，进展良好。
（六）加强教育培训，提升自我发展能力。一是实施免费教育。各级政府及相关部门高度重视教育在脱贫攻坚中的重要作用，加快实施教育脱贫工程，今年共投入17.6亿元，让六州全部和西宁、海东两市贫困家庭子女接受15年免费教育；重点高校加大面向贫困地区招收大学生计划，有条件的地区对贫困家庭大学生进行资助，阻断贫困代际传递。二是加强职业教育。鼓励贫困家庭子女初高中毕业后到职业院校接受职业教育，提高职业技能，并帮助其及时充分就业。围绕不同区域特色主导产业，科学设置培训内容，因户因人施教，重点以动物疫病防控、种植养殖技术、科学知识普及、电子商务等农牧区实用技术为主要培训内容，对贫困家庭劳动力开展技能培训，提升其科技致富和转移就业能力。已培训2.82万人次，转移就业4.2万人，扶贫开发公益性岗位1165个，实现劳务收入1.78亿元，人均收入4238元。另外，从贫困人口中新聘草原管护员7421人、年工资2.16万元/人，林业和湿地管护员7729人、年工资1.5万元/人。
（七）推进健康扶贫，防止因病致贫返贫。深入推进健康扶贫行动，全面落实贫困病人就医“一免七减”、医疗精准扶贫“十覆盖”政策，切实减轻贫困人口就医负担；全额资助52万贫困人口参加城乡居民基本医保并享受待遇；建成贫困村卫生室86个，改善群众就医环境，满足群众就地就医需求，有效缓解因病致贫返贫问题。已累计为贫困人口减免医疗费用550万元，免费实施白内障复明手术1345例、资助实施先心病患儿177例，开展医疗救助13.5万人次、发放救助金3.3亿元。
二、存在的主要困难和问题
从调研情况看，全省贫困发生率为13.2%，高于全国7.5个百分点。经过全省上下共同努力，河南、同德、都兰、大柴旦、茫崖、冷湖6个贫困县（行委）摘帽、400个贫困村退出和11万贫困人口脱贫的年度任务基本能够实现，扶贫开发工作取得了明显成效，但也存在不少困难和问题。
（一）政策宣传不够全面深入。一是宣传不够全面深入。基层对扶贫政策的宣传形式单一，大多通过书写标语、以会代宣、入户宣传等形式进行，干部群众对脱贫攻坚的知晓率有待提高；个别地方把脱贫攻坚简单理解为“要钱、花钱、再要钱”，创造性开展工作的意识和劲头不足；基层干部特别是村社干部对政策文件理解不深入、不全面、不透彻，在脱贫攻坚实践中面对困难缺少思路，工作中教条执行扶贫政策；青南牧区群众受宗教干预，“惜售”牛羊、“不杀生”观念严重，畜牧业生产受到不同程度的冲击，贫困群众生产经营性收入减少。二是自我发展意识不强。贫困人口主要分布在自然条件较差、交通不便、基础设施落后、脱贫基础不稳的东部干旱山区和边远高寒牧区，产业培育发展困难、贫困人口自身素质低等原因，部分贫困户主动脱贫的意识不强、积极性不高，等靠要思想严重。一些地方反映，随着扶贫政策的不断完善和扶持力度的加大，少数群众不劳而获的惰性和依赖性有所滋长，自身发展的动力减弱，“靠着墙根晒太阳、等着别人送小康”，甚至出现干部干、贫困户看的现象，致使许多群众认为脱贫政策“扶懒不扶勤”。
（二）贫困地区脱贫致富的制约因素多。一是自然灾害频发。我省自然灾害频繁，经常遭受旱灾、风雹、洪涝、低温冻害、雪灾、病虫害等各类自然灾害，给农牧业生产和发展带来严重影响，因灾返贫率达25%。据统计，农牧业因自然灾害每年经济损失达8亿元以上，今年1—8月份，全省仅气象灾害就发生74起，大多发生在东部干旱山区和高海拔牧区等贫困人口集中地区，直接经济损失约3.54亿元，不仅加大了脱贫难度，而且不同程度造成一部分农牧民返贫。二是农畜产品市场波动很大。进口肉类、小麦、玉米、油菜籽等农畜产品对我省种植业和养殖业冲击很大，直接影响农牧民收益，农畜产品市场调节保护机制尚未建立，给脱贫攻坚产业项目收益和贫困人口按期脱贫造成很大影响。三是劳动力转移难度增大。随着经济下行压力增大和劳动密集型企业用工需求降低，就业岗位有效供给减少；新疆棉花产区已逐步实现机械化，对人工采摘劳动力的需求逐年减少；大量省外劳动力进入海西枸杞采摘市场，给省内采摘劳动力造成冲击；受语言、生活习惯和技能等因素影响，少数民族贫困家庭劳动力转移就业难度加大，直接影响脱贫攻坚进程。四是脱贫成本高。东部干旱山区和高寒牧区是扶贫开发的主战场，这些地方自然条件严酷、社会发育程度低、基础设施建设落后、社会服务水平差、人口密集度低，建设基础设施和发展公共服务事业成本高，扶贫边际效益递减，扶贫开发难度加大。
（三）扶贫工作尚未做到精准。一是个别地方识别尚不够精准。经严格识别、层层把关，识别的绝大多数贫困人口是精准的，但由于识别过程中存在导向性偏差和指标控制现象，部分基层政府和干部教条执行精准识别“五看法”，以及受农牧区家族势力的影响，致使部分脱贫愿望强、靠借贷改善生产生活条件、处理人际关系能力弱的家庭未被纳入贫困户，而那些经济条件相当、主动脱贫意识不强、等靠要思想严重的家庭被纳入贫困户，“关系户”“人情户”在少数村依然存在，虽然比例不高，但负面影响很大。如通过分户等手段让老人享受贫困人口优惠政策，将子女对老人的赡养义务转嫁给政府，有些老人的子女经济条件不错，甚至有国家公职人员。对建档立卡贫困人口的动态管理存在形式主义，只注重贫困人口的减少，不注重将返贫人员纳入贫困人口中。同时，农牧区还有许多收入略高于扶贫标准的边缘人口，除海北州利用州县本级财政对这部分人同步实施帮扶外，其他地区均未采取任何帮扶措施。二是一些施策举措尚不够精准。部分基层干部调查研究不够、村情民意了解不深，产业选择缺乏科学论证，资源禀赋和比较优势不突出，主观随意性很大，不同程度存在精准施策不切实际、综合施策不对路，发展难以持续，甚至有些贫困户不了解对自己要实施的具体扶贫措施。三是培训的针对性和实用性尚不够精准。一些地方农牧民培训机构不健全，劳动技能培训尚未做到因户因人施教，内容设置与市场需求对接不够，培训内容单一、针对性不强，培训时间短、覆盖面小、质量不高，农牧民适应市场需求的技能与培训效果有较大差距。
（四）财政扶贫资金仍有瓶颈。一是扶贫资金拨付不适应脱贫任务需求。由于扶贫资金拨付到县乡往往是在年中，受自然条件和前期工作不扎实等客观因素限制，相当一部分资金下达后项目选择难、落地难，相当一部分产业项目和基础设施配套建设当年无法建成，资金的使用效率和回报率不高；农牧业产业培育和收益需要一定的周期和时间，当年无法显现效益，要求在下拨扶贫资金的当年就实现脱贫目标，不仅难度大，而且与产业项目发展的客观规律不符。二是扶贫产业资金资产收益比例过高。受各方面条件限制，我省培育龙头企业、合作社的难度很大，但各地在实施资产收益项目时，要求经营主体每年要按10—12%作为资产收益量化分红给贫困户，甚至有些地方资金刚到经营主体手里就要求分红给贫困户，所定资产收益比例远高于银行贷款利率，给经营主体发展和扶贫资金安全带来隐患。三是产业扶持资金使用存在安全隐患。承担资产收益实施项目的各类经营主体缺乏有效抵押资产，出现经营不善甚至破产后，如何保障产业扶持资金安全和贫困户利益，各地尚未建立风险防控机制。四是扶贫资金整合难。扶贫攻坚建设项目和资金繁多，存在项目重叠、部门利益分割、资金使用分散和效益低等问题；部分资金使用政策不符合基层实际，无法操作，增加了基层政府和部门的廉政风险。
（五）扶贫产业培育存在盲目性。不少地方没有把产业培育作为脱贫攻坚的核心，而把重点放在增加收入上；产业选择和培育上盲目跟风，不以当地优势资源发展特色农牧业，而是周边什么产业火就发展什么产业，抛开主业盲目地选择培育一些难度和风险很大的其他项目，更不注重一二三产业交叉融合发展；不重视农牧业集约化、产业化、组织化、规模化和科学化管理水平的提升；培育的龙头企业辐射带动作用发挥不明显，合作社大多是空壳，运作不规范，抗市场风险能力弱，发展后劲不足，辐射带动贫困群众脱贫致富能力不强。
（六）易地搬迁政策执行不到位。一是部分易地搬迁规划不科学。由于东部农业区适于生存的土地资源有限，土地价格高，安置区确定难；部分安置区选址不科学，选址时既未进行科学论证和评估，又未征求搬迁户意见；建房标准搞一刀切，每户80平米的标准未考虑贫困户家庭结构和人口实际。二是易地搬迁后续产业培育困难。搬迁户在安置区没有生产资料，培育产业困难，去原址耕种、经营承包地又增加生产成本，得不偿失，而如何通过合作社提高组织化、集约程度，发展规模经营又缺乏思路。三是补助标准不一影响项目实施。近年来农牧区住房建设成本逐年增加，但补助标准低而且不一致，农牧民自筹资金负担重。如整村易地搬迁集中安置贫困农户、牧户分别补助8万元、9万元，而非贫困农户、牧户分别补助4.5万元、5.5万元；对就地无力改造房屋的建档立卡贫困户，农户补助4.2万元、牧户补助5.2万元，虽然补助标准之高是前所未有的，但由于住房建设成本逐年增加，致使一些贫困户和整村易地搬迁的非贫困户自筹资金负担过重，有举债搬迁、改造的现象，加重了这些家庭的贫困程度。
三、对今后工作的建议
（一）清醒认识脱贫攻坚的长期性艰巨性。扶贫开发工作是一项庞大的系统工程，各级政府和部门既要看到成绩，又要认清我省贫困面广、贫困人口多、贫困程度深、脱贫难度大、返贫压力大的基本省情，对脱贫攻坚的长期性艰巨性要有清醒的认识，全面准确把握中央和省委脱贫攻坚决策部署，始终把扶贫开发工作作为重要工作来抓，用足用好国家政策，积极探索适合不同地区、不同民族特点的扶贫开发道路，扎扎实实做好脱贫攻坚工作，让所有贫困人口与全省人民同步实现小康。
（二）加大宣传力度激发贫困群众内生动力。各级政府及有关部门要细化完善政策宣传方案，利用广播、电视、报纸、网络、手机、宣传栏、广告牌等宣传媒介，发挥好村干部、大学生村官、驻村干部和第一书记的作用，采取群众喜闻乐见、生动活泼、通俗易懂的形式，加大政策的宣传力度，重点开展思想教育引导，切实解决贫困群众思想观念落后、发展意识不强、惜杀惜售牲畜、理性消费不足、等靠要思想严重等问题；新闻媒体要广泛宣传各地涌现出的致富典型，让群众学有榜样、赶有目标，提振脱贫信心，充分发挥贫困群众的主体作用。
（三）立足资源优势培育主导产业。一是培育壮大高原特色绿色生态农牧业。要以“扎扎实实推进生态保护”为前提，因地制宜，充分利用当地优势特色资源和产业基础，大力发展有资源、有市场、有比较优势的特色绿色产业。要始终把第一产业作为农牧区经济社会发展的支柱产业和脱贫攻坚的重点扶持产业，持之以恒地培育壮大高原特色绿色生态农牧业，重点培育东部特色高效种养业、环湖循环农牧业、青南生态有机畜牧业、柴达木生态畜牧业和枸杞产业、沿黄高原特色冷水养殖业等主导产业，提高标准化、产业化、集约化、组织化水平，建立农畜产品可追溯体系，打造中国最优质的绿色、有机、生态农牧业基地，使其成为农牧民增收脱贫的主业。同时，面对劳动力转移难度大的实际，要加大职业农牧民的培训力度，使其通过从事农牧业特色产业增收脱贫。二是着力发展乡村旅游业。利用乡村独特的自然环境、田园风光、民俗风情、农耕游牧文化、乡村聚落和民族服饰、体育、艺术等资源优势，大力扶持我省594个被列入全国乡村旅游扶贫的重点村发展乡村旅游，科学编制规划，完善基础设施建设，提升接待能力和条件，开发各种休闲旅游产品，强化宣传营销，让农牧民和贫困人口通过开办农（牧）家乐、经营旅馆等，直接参与乡村旅游经营，增加经济收入。三是着力促进一二三产业融合发展。加大对农畜产品产地初加工补助政策，引导龙头企业、合作社和农牧民开展牦牛肉、藏羊肉、冷水鱼、牛羊绒（毛）、枸杞、沙棘、马铃薯、青稞、油菜等特色名优农畜产品产地初加工、精深加工及销售，延伸农畜产品加工销售产业链；加快电子商务应用平台建设，对接网络电商，完善冷链物流，助力高原特色名优农畜产品步入中高端市场。四是加大对新型经营主体的扶持力度。重点培育以龙头企业、股份制合作社、家庭农牧场、种养大户为主的新型经营主体，培养懂技术、善经营、会管理、有能力的现代新型职业管理经营人才；引导鼓励大中专毕业生返乡创业带头领办合作社，健全股份制合作社与农牧民利益联结机制。
（四）建立完善防御灾害和市场风险机制。一是加大农牧业抗灾基础设施建设。东部地区要围绕抗旱减灾，大力推广日光节能温棚、浅山全膜覆盖技术；牧区在加大畜棚建设的同时，要重视草产业发展，从政策和资金上加大对草产业的扶持力度，做大饲草料基础产业，在条件适宜地区建立优质高产饲草料“种加供”基地，建设饲草料配送、贮备设施，推动舍饲半舍饲规模养殖，实现草畜联动、循环发展，提高冬季抗灾防灾和春季补饲能力。二是提升应对自然灾害的能力。要建立完善联席会商机制和应急联动机制，不断提高自然灾害监测预警和人工影响天气能力，对农牧业龙头企业、合作社、种养大户等新型经营主体开通直通气象服务，提升应对自然灾害的能力。三是扩大保险覆盖面。要加大农牧业保险的补贴力度，通过扩面、提标、增品，扩大保险覆盖面，提高农牧业生产灾害风险保障能力，使保险真正成为农牧民生产生活的“保护神”，成为精准扶贫的有力抓手。四是建立发展风险基金。要尽快建立肉食品保底收购补贴机制，并积极呼吁国家建立农牧民养畜补贴机制；州县政府应当与合作社一同建立畜牧业发展风险基金，抵御市场风险。
（五）完善扶贫政策措施。一是加强动态管理。要对建档立卡贫困人口进行定期核查，下大气力挤水分，对工作中发现或群众反映不符合条件的，及时开展深入细致、客观公正的复查核实，将不符合标准和条件的人口坚决清除出去；对非建档立卡人口因灾、因学、因病等原因致贫的，严格按照精准识别的程序和要求定期进行识别，符合条件的及时纳入建档立卡系统，确保贫困人口能进能出、建档立卡档案客观真实。二是研究出台贫困边缘人口扶持政策。要总结推广海北州做法，研究出台贫困边缘人口扶持政策，在积极争取国家扶贫政策的同时，鼓励有条件的地区将贫困边缘人口作为州（市）定和县定贫困人口，由当地财政同步进行扶持；允许各地在其他涉农资金投入、项目实施时，优先照顾和扶持贫困边缘人口。三是完善易地搬迁等相关政策。是否需要实施易地搬迁、安置区如何选址等，事先要进行科学论证和评估，并征求拟搬迁村村民的意见，审慎决策；确需搬迁的，要根据贫困程度、家庭人口等因素，对易地搬迁贫困户进行不同标准的扶持，设定最高补贴限额和建房面积；整村易地搬迁中的非贫困户建房面积不作指令性限制，由其按照经济条件自主确定；贫困户就地进行危房改造的，适当提高现行补助标准。四是完善产业资金拨付方式。要总结推广乐都区做法，允许各地以财政垫资或银行贷款扶贫贴息等方式，提前解决今后年度到户产业项目资金，该年度扶贫资金到县后偿还银行本金，所产生的利息由省州县三级财政按一定比例承担，让各地提前实施产业项目，使群众提前收益，打牢产业保障基础。
以上报告，供审议时参考。