关于落实民族区域自治法执法检查审议意见 办理情况的调研报告（书面）

省人大常委会：   
　　根据省人大常委会2016年监督工作安排，为推动省人民政府对2015年9月省人大常委会第二十二次会议民族区域自治法执法检查审议意见的办理落实工作，6月份，在省人大常委会副主任昂毛带领下，调研组先后到黄南藏族自治州及泽库县、海北藏族自治州及海晏县，海南藏族自治州，大通回族土族自治县，通过召开座谈会、实地察看等方式，开展专题调研，并听取了省政府办公厅、省财政厅、省民宗委、省教育厅、省人社厅、省环保厅、省卫计委等部门办理情况的汇报，提出了监督意见。现将调研的主要情况报告如下：
　　一、审议意见事项落实情况
　　省人民政府对省人大常委会民族区域自治法执法检查审议意见办理工作高度重视。近一年来，省政府相关部门认真按照省人大常委会审议意见提出的深入开展民族区域自治法学习宣传、加大少数民族专业人才教育、公务员“双语”人员招录、民族地区小学教育的投入、基层医疗卫生工作、减免配套资金、重视资源开发与保护、加快配套法规建设等要求，扎实解决存在的突出问题，促进了少数民族和民族地区经济社会发展。
　　（一）加大民族地区少数民族专业人才结构调整和小学教育的投入。一是调整优化学科结构。省内高校和职校构建与少数民族和民族地区发展相适应的学科专业体系，现有14所高等院校中以服务藏区为主的各类特色专业有90个，占开设专业的60%以上，培养藏区紧缺人才的力度进一步加大。2015年我省民族地区职业院校招生13853人，在校生达37253人，其中市场紧缺的加工制造、石油化工、交通运输、信息技术、医药卫生等专业占当年招生总数的83%。二是加大学校基础建设投入。到去年底，各自治州、自治县共有乡村小学594所、小学教学点511个，在校生占全省小学生总数的27%。为进一步办好民族地区小学教育，今年下达的223所小学建设项目，建设面积11.3万平方米，投入建设资金5.8亿元；安排154套小学教师周转房建设，建设面积0.54万平方米，投入建设资金1400万元。这些措施为方便乡村适龄儿童少年就近入学，减轻农牧民家庭负担提供了保障。三是全力推进民族教育改革发展。将民族教育作为全省“十三五”教育发展规划的重点内容，提出了具体目标任务。今年制定出台加快民族教育改革发展实施意见、完善城乡义务教育经费保障机制和实行15年免费教育的实施意见，启动实施了定向培训双语免费师范生工作，青海师范大学2016年秋季面向青南三州招收数学专业免费定向双语师范生40人，明年将面向六州招生，规模将扩大至120名左右。
　　（二）大力选拔培养少数民族干部，切实解决双语干部不足问题。在民族地区公务员考录和事业单位人员招聘中，加大政策倾斜力度。一是实行加分政策。我省对报考州市以下职位公务员的少数民族考生实行笔试总成绩加5分的优惠政策。二是在公务员招录笔试中，自主选择民族语言答题。三是进行户籍限定，青南三州50%的职位限定本州户籍，海西、海南、海北三州40%职位限定本州户籍。今年将6州乡镇职位户籍比例提高了10%。四是明确设定藏（蒙）汉双语职位。各自治州根据本州藏族、蒙古族的比例，将部分招录职位限定为必须懂藏（蒙）汉双语，进一步拓宽和促进了少数民族毕业生的就业。同时，省公务员局每年举办藏区基层公务员能力建设培训班和藏汉双语培训班，进一步提升少数民族公务员的政治素质和服务群众的能力。
　　（三）统筹地方财力，逐步减免民族地区项目配套资金。根据州县财政困难的实际，省财政多管齐下缓解州县财政配套的压力。一是建立和实施县级基本财力保障机制，扩大一般性转移支付规模，逐步增加县乡机构的公用经费，帮助县级化解财力缺口，保障县级基本支出需要。二是加大省对下转移支付力度。2015年省财政制定出台了省对下财政转移支付制度意见，明确不断完善省对下一般性转移支付制度，逐步增加省对州（市）一般性转移支付的比例和规模。2015年省财政下达民族地区（6州及5县）转移支付618亿元，比2010年增加320.4亿元，年均增长15.7%。三是省财政积极向中央反映我省特殊困难，请求中央在实施各类专项转移支付补助政策时，减少或取消地方配套资金。近几年，中央财政在落实工资改革、社会保障以及民生政策等方面，我省地方财政负担的配套资金比例与周边省区相比是最低的。去年财政部将我省海晏、大通、民和、乐都纳入重点生态功能区转移支付范围，全省共有30个县被纳入国家重点生态功能区转移支付范围，当年转移支付资金总额达20.74亿元，有效支持和保障了民族地区的经济社会发展。四是省财政决定从今年开始，取消省财政下达的6个自治州教育基本建设项目地方配套资金。
　　（四）综合施策，确保基层医疗卫生事业健康发展。一是建立基本药物制度，降低群众就医负担。全省所有公办乡镇医院、城市社区卫生服务中心和村卫生室实施基本药物，并实行零差率销售。二是实施基层医疗卫生服务全覆盖。民族地区建立州级医疗机构21所、县级医疗机构136所、乡镇医院284所、标准化村卫生室1542个，覆盖全省民族地区。三是坚持人才兴医战略。今年将面向村卫生室实施三年制高职乡村医生免费订单定向培训项目，每年招生400人，连续招8年，培养3200名医学专业技术人员，充实到全省村医队伍。四是落实6省市对口支援藏区6州、省内外三二级医院对口支援县、乡医院意见，解决基层看病难问题。五是省医疗卫生机构进一步落实防治包虫病行动计划，加大对包虫病的筛查，年内完成筛查150万人，加强对重点地区人群包虫病的救治。
　　（五）坚持生态保护优先，重视民族地区生态保护工作。一是严格环境准入。省环保部门对涉及自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等重要生态保护地以及其他法律法规禁止进行资源开发活动区域内的项目，依法不办环评手续。二是强化管理。省环保部门加强对自治地方矿产和水电资源开发的环境管理，尤其是对三江源、祁连山地区的矿产资源开发提出了空间管控要求。2015年，省政府办公厅转发了省发改委、省环保厅、省水利厅《规范全省小水电项目开发建设管理的意见》，停止省内小水电开发规划，不再审批新建小水电项目。三是在资源开发建设项目环境管理中，积极听取各方面尤其是当地群众的意见，更好形成在保护中开发、在开发中保护的良性发展局面。
　　（六）进一步加强民族区域自治法的宣传，加快配套法规建设。一是省民宗委在民族团结进步先进区建设、普法依法治理、民族工作法制化建设、民族政策监督检查等工作中重点部署，推动民族区域自治法的宣传贯彻。二是在推进民族团结进步先进区建设的实施意见中，将党和国家民族政策、特别是民族区域自治法的宣传贯彻作为一项重要任务，做了重点部署。今年，省民宗委要求大通、民和在自治县成立30周年之际，专门对民族区域自治法进行宣传。三是启动制定我省民族区域自治法实施办法立法调研，进一步推动民族区域自治法的贯彻落实。
　　二、目前仍然存在的主要困难和问题
　　从调研情况看， 我省民族地区发展步伐在加快，但因基础差、底子薄、起步晚等原因，经济发展滞后，与发达地区的差距仍然很大，存在诸多前进中的困难、发展中的问题，需要国家和省级层面进一步重视和解决。
　　（一）经济实力较弱仍然是发展瓶颈。我省民族地区整体发展水平仍然不高，经济总量较小，产业结构不尽合理，自我发展能力较弱。在经济发展新常态下，一些地区也呈现出了经济发展明显放缓的趋势，强创新、去产能、去库存、防风险的压力大，省上支持民族地区发展的能力薄弱。藏区财政平均自给率仅为10%，除海西州外的5个自治州财政自给率只有6.3%，青南3州为4.6%，近一半县财政收入在5000万以下，自身用于建设发展的资金非常有限。
　　（二）配套资金的减免难度依然较大。目前，由于国家和省级的投资“蛋糕”越来越大，项目越来越多，为保证项目顺利实施，许多项目还是要求地方必须配套资金。今年“营改增”后，有些民族自治地方的财政收入下滑，项目配套资金更是困难，由此产生了发展中的新矛盾新问题。比如，大通回族土族自治县反映，2015年，该县争取落实各类项目资金26.1亿元，其中中央和省市专项资金17.49亿元，自治县配套整合资金8.61亿元，配套资金减免的力度不大，而全县2015年公共财政预算收入仅6.4亿元。泽库县2014年配套资金达4500万元，而全县公共财政预算收入仅为2300万元。
　　（三）生态保护与经济建设的矛盾比较突出。我省是三江水系源头区和生态功能屏障区，在生态建设中处于重要位置，在构筑国家生态安全屏障中肩负着重要责任。目前，全省有30个县纳入国家重点生态功能区，有90%的国土面积属于禁止或限制开发区域，保护的面大线长，目前重点生态工程覆盖面不到应治理区的40%。因此，经济发展与环境保护的任务艰巨，生态保护与改善民生的矛盾十分突出。
　　（四）民族学校仍然缺双语教师。省委、省政府关于加强中小学教师队伍建设的实施意见出台后，藏区教师缺编的问题得以有效缓解。但在民族学校“一模式”教学中双语老师（用藏语授课）不足的问题仍然突出，招录的教师中能胜任双语教学的少，尤其是数理化专业的更少，一定程度上影响正常教学。
　　（五）民族区域自治法的配套法规建设仍需重视。民族区域自治法和国务院若干规定比较原则，可操作性不强，约束力不够，省级立法和自治地方制定相关条例比较滞后，难以细化，不完善、不具体、难操作的问题比较普遍，导致各级国家机关对民族自治地方的帮助和支持存在随意性和不确定性，影响了民族区域自治法的实施成效。
　　三、对今后工作的几点意见建议
　　实践证明，民族区域自治法是充分体现各民族共同意志和根本利益，充分保障少数民族和民族地区各项权利的好法律，应当坚定不移地持续推进和深入贯彻实施。为此，根据审议意见落实中的突出问题，调研组提出以下意见和建议。
　　（一）进一步提高增强贯彻民族区域自治法的自觉性。习近平总书记在中央民族工作会议上强调指出：“民族区域自治是党的民族政策的源头，我们的民族政策都是由此而来、依此而存。这个源头改变了，根基就动摇了，在民族理论、民族政策、民族关系等问题上就会产生多米诺效应。”坚持和完善民族区域自治制度，最重要的就是要贯彻实施好民族区域自治法。省政府及其各部门的干部，特别是领导干部，要按照党的十八届五中全会要求，加强对民族区域自治法的学习，运用法治思维和法治方式推动民族地区发展、改善民生、维护民族团结和社会稳定，确保民族地区如期实现全面建成小康社会的目标。
　　（二）加强民族地区生态建设和保护。省政府有关部门要按照党中央关于生态文明体制改革总体方案和民族区域自治法等法律的规定，积极向国家部委反映，尽快制定和完善有关建立生态开发补偿、资源开发补偿等具体政策措施。在生态补偿方面，根据开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿的原则，给予民族自治地方合理补偿。要重视矿产资源地区生态补偿，合理解决开发审批权在国家和省级层面，环境治理留给民族自治地方的问题。在生态保护建设工程投入方面，进一步提高民族自治地方生态保护和建设专项资金的支持力度。
　　（三）落实民族地区配套资金减免的规定。州县对配套资金减免的意见建议比较集中。省政府要立足于特殊省情，积极向国家部委反映，争取国家更大力度的帮助和支持，以减轻我省以及地方财力负担，解决发展与民生改善的矛盾。特别是在基础设施项目安排、项目投资、医疗卫生等方面，不再安排地方配套。建议省政府加大一般性财政转移支付力度，加强对已有涉及贯彻实施民族区域自治法的规范性文件、政策措施的清理、整合、充实和完善，推进民族工作更好进入法治化的轨道。
　　（四）进一步重视民族地区干部队伍建设和人才培养。要切实落实中央民族工作会议精神和民族区域自治法有关规定，加强民族干部队伍和人才队伍建设，进一步提高干部职工的生活待遇，落实乡村教师生活待遇的有关政策，加强各类人才培训工作，支持帮助民族地区办好内地民族班，继续增加对民族地区教育投入，稳定和促进民族地区人才队伍建设。建议向国家有关部门反映，协调增加省外民族院校“民考民”招生计划和名额。省内高等院校适当提高本省“民考民”招生的比例，设立紧缺专业双语班，更多开设双语课程，建立双语人才培训基地，使民族地区双语考生有更多机会接受高层次教育，切实弥补民族学校双语老师不足的问题。