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省人大常委会：
按照省人大常委会2015年工作要点安排，为全面了解全省食品药品安全监管情况，给省人大常委会审议省政府专项报告、开展食品生产加工小作坊和食品摊贩监管情况专题询问提供参考依据，常委会副主任邓本太、苏宁先后带领调研组，于5月开始，分别赴西宁、海东、格尔木等地就全省落实食品药品安全责任制工作情况进行了专题调研。为提高调研质量，提前给调研组成员编发了《调研手册》，在每一个地区进行了随机抽查，对部分食品进行了快速抽检，并加大了座谈讨论、问计于基层的力度。调研结束后，调研组进行了综合分析和研究。现将主要情况报告如下：
一、近年来全省落实食品药品安全责任的主要情况
省委、省政府高度重视食品药品安全工作，多年来始终按照党中央、国务院的决策部署，不断加强组织领导，采取了一系列有效的政策措施。全省各地政府及其食品药品安全委员会、食品药品安全监管局和相关部门以改革为动力、以落实安全责任为核心、以群众放心满意为宗旨，在工作条件较差、生产经营主体“多小散”、各类风险交织情况下，迎难而进、知难而为，着力加强监管体系建设，加大日常监管力度，深入开展综合治理，严厉打击违法犯罪，及时妥善处置安全事件，积极推进诚信体系建设，做了大量富有成效的工作，全省食品药品监管守住了不发生重特大安全问题的底线，保持了安然有序、稳中向好的良好态势。
（一）加强组织领导，健全责任体系。省政府把食品药品安全保障工作放在突出位置，先后多次召开专题会议和工作会议，分析安全形势，研究重点问题，明确目标任务。为了强化组织领导，按照“统筹领导、综合协调、分工负责、监督有力”的原则，成立由常务副省长任主任、主管副省长任副主任，相关单位负责人为成员的食品药品安全委员会，指导各市州成立食药安委及办公室，明确职责，并制定出台《青海省各级人民政府及其职能部门食品安全责任制和责任追究制的暂行规定》等一系列政策措施，在全省建立了“地方政府负总责，监管部门负监管责任、相关部门各负其责，企业是第一责任人”的食品药品监管工作格局和责任体系。
（二）严格落实责任，强化全程监管。为了推进落实安全责任，实施最严格的全程安全监管，2013年以来，各级农牧部门狠抓农畜产品源头质量安全，全省未发生重大农畜产品质量安全事故，农产品监测合格率稳步提升，蔬菜合格率95%、畜产品合格率99%、水产品合格率96%，总体合格率达到96.6%。商务部门积极推动“放心肉”和肉类蔬菜流通追溯体系建设，试点城市肉制品屠宰、加工、批发、零售和蔬菜生产、运输、销售等数据录入网络平台建设，实现产品来源可追溯、去向可查证、责任可追究；卫生部门制定了食品安全地方标准管理规定和企业备案标准管理办法，组建地方（企业）标准评审专家委员会和风险评估专家委员会，加大食品安全风险监测和食源性疾病监测工作，全省风险监测点扩大到35个，覆盖76%的县区，食源性疾病监测哨点医院扩大到60家，覆盖全部县区，监测成效得到国家卫生计生委充分肯定；质监部门加快推进我省食品相关产品生产企业的质量诚信体系建设工作，建立了全省食品相关产品获证企业质量信用档案；教育部门加强学校（托幼机构）食堂食品安全管理，安全水平不断提高；公安部门积极查办各类食品药品违法案件，有效遏制了食品药品违法犯罪行为。以西宁市为例，全市对食品生产企业严格实行“三书一员一报告”制度（安全承诺书、主体责任报告书、生产食品明细及添加剂公示书，一名安全监管人员，及时报告安全情况），推进企业加强自律，落实主体责任。各级食药安委、食品药品监管部门充分发挥“主驱动”、主力军作用，重点协调推进了食品安全风险会商、生产企业巡查约谈、食品药品信用信息及“黑名单”管理、婴幼儿配方乳粉管理、学校周边食品安全监管、中小餐饮服务食品安全监管等工作。经过各方齐抓共管，覆盖食品药品各环节的最严格的监管体系正在逐步健全和完善，日常监管已走上法治化、规范化轨道。
（三）深化治理整顿，解决突出问题。面对食品药品安全问题易发多发的状况，全省始终围绕重点领域和突出问题，坚持治理整顿和打击违法犯罪，不断改善食品药品安全状况。一是紧盯重点领域开展专项整治；先后开展了以食品添加剂、乳制品、儿童食品等为重点产品的食品安全专项整治，以餐饮具清洗、学校食堂等为重点的餐饮服务专项整治，以减肥、辅助降糖等产品为重点的保健食品专项整治，以制售假劣药品、化妆品非法使用禁限物质、违法广告等为重点的药品化妆品专项整治，以违规生产、非法经营、使用无证产品等为重点的医疗器械专项整治，以农畜产品、水产品、农资打假、农药和饲料治理为重点的农产品质量安全专项整治，以及农牧区食品安全、校园周边食品安全等系列专项整治任务。二是抓住重要时点开展专项治理。在元旦春节等重要节庆和“环湖赛”、“青洽会”、“清食展”等重大活动、省及地方“两会”等重要会议、高考中考等重要时段中，及时安排部署和组织开展食品药品联合专项整治，全程驻点监督完成重大活动餐饮服务食品安全保障任务。两年多来，全省立案查处食品药品违法违规案件2581起，其中：查处50万元以上大案12起，移送公安机关案件7起；查处涉嫌生产销售有毒有害食品案件12起；取缔无证经营加工食品药品窝点168个；监督抽检食品、药品等12437批次，对4000余份食品样品进行了风险监测，有力促进了食品药品安全形势的持续好转。
（四）夯实基层基础，力求到边沉底。面对食品药品安全保障弱在基层的问题，省政府加强了基层食品药品安全责任考核、督查工作，目前省到乡（街道办事处）目标责任书签订率达到100%，青南牧区乡到村（牧委会、社区）签订率达到98%，省内其他地区乡到村（牧委会、社区）签订率达到100%，实现了监管责任体系纵向到底。为解决基层监管力量薄弱的问题，省政府及相关部门及时制定出台了《政府购买食品药品安全协管服务办法》，以农牧区城乡结合部、乡镇及村（牧委会）和城市社区为重点，聘请专职协管员，履行隐患排查、信息报告、宣传引导、协助执法等职责。2014年10月起在西宁市、海西、海北9个社区和6个行政村聘用21名协管员，进行了购买服务试点工作。今年，试点地区计划购买1千余名协管员岗位，人均每月1260元的服务报酬纳入各级财政预算予以保障，从而逐步建立一支相对稳定的村、社区基层食品安全协管员队伍，加强基层监管力量，延伸安全监管触角。各地政府也重视加强基层建设，海东市在全市94个乡镇全部设立了食品药品安全办公室，由主管乡镇长或卫生院院长兼任食品药品协管员，1587个行政村（社区）均聘任了食品药品信息员。海北州已将村（牧）委会协管员、信息员聘用经费纳入财政预算，实现了“两员”全覆盖。各级食品药品安全监管局努力加强对监管人员能力培训，2014年以来培训基层监管人员3200多人（次），促进提高了基本能力。
（五）注重薄弱环节，狠抓“三小”问题。针对小作坊、小摊贩、小餐饮行业“多、小、散、乱”，安全事件多发易发、风险隐患相对集中、管理难度较大的状况，各级政府及其食药安委加大协调力度，各级工商、食品药品监管、城管等部门坚持严管原则，通过建立进货查验、索证索票、生产加工记录、健康管理等制度，采取留底建档、统一标准、规范程序、企业自律、添加剂公示、产成品送检等措施，加强了日常监管，并通过多部门联合检查，加大清理整顿力度，仅去年就取缔无证无照、无留底建档的黑窝点87户，立案查处61起，抽检“三小”行业蛋糕、卤肉、面条、馒头等食品425批次，查获问题食品5003袋（瓶），取得了一定成效。西宁市依据《西宁市市容环境卫生管理条例》，引导流动摊贩进入市场或者便民服务点规范经营，对屡教不改的摊贩由城管、工商依法取缔，严格市场准入，规范经营行为。循化县将“三小”集中的乡镇确定为食品安全整治重点乡镇，加大监管力度，严厉打击违法违规行为，仅在今年上半年就开展了6次不合格食品清查行动，收到明显成效。格尔木市针对“三小”监管问题积极探索创新，提出了“四个一律”和”“四个一批”的监管措施，即“三小”从业人员一律持健康证上岗、一律建立采购索证索票台账、一律签订食品安全责任书和公开承诺书、对严重违法或隐患突出以及拒不整改的一律取缔，同时，坚持全面排查、摸清底数、分类指导、加强培训、整改规范，通过“指导备案一批、整改规范一批、取缔关停一批、竞争淘汰一批”，逐步规范“三小”行业经营行为，促进安全达标。这些做法值得各地借鉴。
（六）提升监管能力，增强保障成效。为推进监管工作更加严格、科学、高效，各级政府及监管部门在财政支出整体趋紧的情况下，克服困难，努力加强监管能力建设。一是加强技术支撑能力建设。省政府农牧、卫生、食品药品监管局等部门认真制定、修订农产品、企业食品和常用藏药材安全标准，为科学检测和严格执法提供了前提条件。全省逐步建立检验检测体系，截止2014年底，农牧部门建立农产品质量检测机构27个，在358个涉农乡（镇）全部挂牌建立农产品质量安全监管站；食品药品监管部门启动了省级和西宁、海东两市食品检验检测中心建设和各级食品药品检验机构仪器设备投资等项目，向基层监管部门配发了141套劣质食用油现场快速检测设备。同时，加强食品、药品、医疗器械、保健品等的风险监测和监督抽检工作，实现了全品种、全区域覆盖和不合格产品全面清查处置的目标。二是提升信息化监管水平。努力建立食品药品安全信息化监管体系，开展了农产品质量安全追溯体系建设试点，推进了食品流通电子监管追溯系统建设，在33家药品生产企业中实施启用了“远程非现场监管系统”，确保了食品药品经营流向可控、源头可溯、责任可追以及安全隐患 “早发现、早控制、早解决”。三是加强舆情监测和应急处置能力建设。省食药安委办公室建立舆情监测机制，对全省食品药品安全舆情进行监测和处置，制止了一些问题的蔓延。全省强化应急管理体系建设和联动工作机制，制定完善应急预案和安全事件防范应对规程，建立相关专家组和专家库，定期开展应急演练，有效提高了应急处置能力，近年来先后积极妥善处置了“问题明胶”、江西病害肉、“上海福喜”过期肉等10余起食品安全突发事件，及时控制了相关问题产品扩散，减少了事件影响。四是加强执法培训工作，监管队伍的整体素质和能力水平不断提高，有效增强了工作成效。
二、存在的主要问题和不足
调研中发现，目前我省食品药品安全监管中还存在一些突出问题和困难，需要高度重视、切实解决。
（一）监管体制改革尚未到位。省级食品药品监管机构改革和职能调整已经完成，但基层机构改革还未到位，市（州）、县级食品药品监督管理局挂牌工作虽已完成，但职责调整、人员划转等工作未完成，特别是2014年以来，省级工商、质监部门承担的食品生产、流通环节的监管职能调整到食药监管局，而省以下工商、质监和食药监管机构改革和职能调整均未到位，监管链条出现断档脱节。同时，各级政府的综合协调机制还有待进一步健全完善，相关监管部门的职责有待细化。
（二）基层监管力量比较薄弱。由于机构改革还未到位等原因，基层普遍面临食品药品监管人员少、任务重的突出矛盾。如西宁市食品药品监管局只有23名监管人员，其中执法大队只有5人，城东区、湟中县只有1—2名工作人员；海西州食品药品监管系统在编执法人员仅为26人，部分县（行委）执法人员只有1人。执法力量严重不足，连行政执法需要两人以上的基本要求都达不到。个别县（区）食品药品安全监管力量不但没有加强，甚至有所削弱，严重影响着食品药品安全监管的实效。
（三）技术支撑能力与经费保障明显不足。全省除一些省级机构具备食品检验资质和能力之外，市（州）级食品检验机构，因为缺乏检验场所、检验人员，基本无法开展食品检验检测工作。全省没有区（县）级食品药品检验检测机构，专业技术人员和设备普遍缺乏，检验检测能力基本处于空白，待检食品只能送到省上，日常监管中依然采用眼看、手摸、鼻嗅等传统方法。同时，随着食品药品检验检测项目的不断增多和成本的不断增高，各地检测经费投入不足的问题日益突出。这些问题直接导致食品药品风险监测和监督抽检范围小、批次少，影响监管成效，也容易埋下安全隐患。
（四）“三小”行业等监管亟待加强。由于缺乏统一规范的监管机制和措施，全省“三小”行业经营较乱、质量较差、安全水平较低的问题还没有得到全面、有效解决，存在一定的安全隐患。此外，城乡结合部、农贸市场、食品批发集散市场、中小学校食堂、建筑工地食堂的食品安全隐患排查和整治力度仍需加大，企业主体责任管理还需不断加强。
（五）普法宣传和社会监督需要深化。当前食品安全法的学习、宣传和培训工作的深度、广度还不够，一些方面流于形式，还没有充分发挥教育、引导、警示、规范等的效应。社会组织和人民群众了解食品安全信息、举报违法行为、提出批评和建议的渠道还不够畅通，新闻媒体开展舆论监督既需要进一步发挥好作用，也需要提高工作的质量和水平。
（六）监管制度体系还需要健全完善。机构改革职责调整后，农产品流通环节、保健食品、化妆品尤其是“三小”行业等监管领域和环节的配套性制度还未建立，不能满足监管工作的迫切需求。地方性食品安全标准缺失与滞后的问题依然存在，标准体系还需进一步健全完善。
三、对今后工作的意见和建议
食品药品安全事关人民群众的切身利益，事关经济健康发展和社会稳定和谐的大局，安全责任重于泰山。调研组在认真分析研究、广泛吸纳各方意见的基础上，建议今后着力加强以下方面的工作：
（一）完善体制机制，夯实监管体系。一是按照十八届三中全会精神和食品安全法的规定，抓紧完成基层机构改革，通过改革解决机构不健全、执法人员和技术人员不足、职能交叉及监管空白等主要问题，激发基层活力、打牢监管基础。二是进一步严格落实各级政府及其相关部门的安全责任，以严格的考核和问责促进安全保障工作的全面加强。三是进一步健全各级食药安委及其办公室的综合协调工作机制，加大监管力量的协调整合力度，确保安全监管的整体成效。四是各级政府要科学整合配置各相关部门现有的检验检测资源，形成共享机制，并建立区（县）级食品安全检验检测机构和信息沟通平台，健全全省的技术支撑体系，增强整体支撑能力。五是市州和县级要结合当地实际，改革创新，积极探索有效的监管机制和措施，促进监管体制的不断完善。
（二）加快法治建设，强化依法监管。省政府要加强对食品药品安全监管领域法治建设的领导，统一规划，及时指导，加快完善制度体系，构建良好的法治秩序。一是健全完善监管法规制度。制定我省贯彻实施《食品安全法》实施细则，完善相应的配套制度；制定出台“三小”行业、流通环节食用农产品市场等重点区域食品安全监管办法，并在条件成熟时上升为地方性法规，为食品药品监管提供良好的法制保障。二是加强食品安全地方标准制定、修订工作，健全地方标准体系，为安全监管提供科学依据。三是强化依法行政，加强基层执法规范化建设，防止滥用裁量权；建立执法活动全过程记录制度，依法公开行政处罚信息。三是推进严格执法，加强监督抽检、稽查执法、刑事司法的有机衔接，对发现的突出问题及时依法立案，确保有案必查，违法必究。
（三）加大保障支持，提升治理能力。一是各级财政要进一步全面加大对食品安全监管工作的投入与支持力度，建立稳定的经费投入增长机制。二是重点加强对检验检测工作的支持和投入，加快省食品质量检测中心建设和市（州）、县检验检测机构建设，加大各级检测经费投入特别是针对“三小”行业的检验检测经费，加强市（州）、县乡技术人员、检测设备的配置工作，鼓励运用新技术提高安全监管能力和成效。三是加强监管信息化建设，加快食品安全信息化项目实施进度，构建统一高效、资源共享的食品安全信息平台和覆盖全省、直达基层的信息监管网络。四是强化应急能力建设。加强应急队伍、应急装备建设，健全舆情监测、预防预警、调查处理等方面的快速反应机制。五是提升监管队伍整体能力。创新培训方式，进一步加大监管执法人员、技术人员的培训力度，全面提升监管水平。
（四） 坚持问题导向，严控风险隐患。一是在源头治理和帮扶保障上下功夫。一手抓治理，严格按照有关法律法规规范农（兽）药、不合格饲料、食品添加剂等的使用行为，严格督促企业落实首要责任，建立质量安全控制体系，把好质量安全关，从源头上保障各类食品质量；一手抓帮扶，要采取财政补贴等有力措施，推进使用低毒低残留农（兽）药，培育和扶持一批食品龙头企业，支持食品批发市场、菜市场、畜禽屠宰厂等企业加强安全监管和保障工作。二是全面加强风险监测工作。实施好风险监测与监督抽检计划，加大风险监测和抽检不合格产品处理力度，并依法公开结果。三是突出重点进行整治。继续加大城乡接合部、学校周边地区、旅游景区、城乡农贸市场、食品批发集散地、食品生产加工小作坊、食品摊贩的治理整顿力度。四是加强标准管理，推进食品安全标准的贯彻实施，规范企业食品安全标准备案管理。
（五）加强宣传教育，推进社会共治。一是要加强对食品生产经营者和从业人员的宣传普及工作，将学习、宣传和培训工作贯穿于生产经营活动，着力增强食品药品安全“第一责任人”意识，促进严格自律。二是要加强对社会公众的宣传，提高公众的食品药品安全意识和依法维权意识及能力，自觉参与安全监督。三是构建群防群治体系，充分发挥食品药品行业协会、新闻媒体、工青妇群团组织和食品药品安全愿者队伍等各方面的作用，疏通各类监督、举报途径，落实有奖举报制度，建立健全全民参与食品药品安全综合治理的工作机制，形成全面强化安全保障的良好环境和氛围。
（六）加强日常监管，推行示范创建。一是加大日常监管执法力度。建立食品生产加工、流通消费和使用等环节的日常监管机制，形成全覆盖、立体式、常态化的日常监管体系。二是继续推进食用农产品和食品安全追溯信息平台建设，完善食品安全追溯管理措施，强化追溯管理工作。三是开展示范创建工作。积极推进治理“餐桌污染”，建设“食品放心工程”，全面开展“农产品质量安全县、食品药品安全示范城市及示范企业、市场、经营户”创建工作，做好中小型餐饮服务单位“阳光厨房”创建活动，以示范创建活动带动提高全省食品安全工作水平。