关于全省地方金融机构改革发展情况的调研报告（书面）

省人大常委会：
       按照省人大常委会2011年工作安排，省十一届人大常委会第二十五次会议将听取和审议省人民政府《关于全省地方金融机构改革发展情况的报告》，为了做好准备工作，省人大财经委员会组织部分常委会组成人员和财经委委员组成调研组，由常委会副主任桑杰带队，先后听取了省金融工作办公室、人民银行西宁中心支行、青海银监局、青海证监局、青海保监局的专题汇报，并与中国人寿保险股份有限公司等3家非银行金融机构进行了座谈，之后调研组一行赴青海银行、青海省农村信用联社等地方金融机构，采取走访、座谈等形式，重点围绕地方金融机构改革发展的主要做法和成效以及存在的问题进行了认真调研。现将调研情况报告如下：
       一、我省地方金融机构改革的基本情况
       “十一五”以来，在省委、省政府的领导下，在金融监管部门的监督指导和大力支持下，我省地方金融机构积极推进改革创新，进一步完善服务体系，强化市场营销，全省地方金融业实现了较快发展。目前，我省地方金融机构有股份制商业银行、农村合作金融机构和非银机构三大类，其中：股份制商业银行为青海银行；农村合作金融机构包括省农村信用联社和30家县市农村信用联社；非银机构有35家融资性担保机构、9家小额贷款公司、19家典当行和13家拍卖行。从调研的情况看，我省地方金融机构改革工作呈现以下几个特点：
       （一）省委省政府高度重视，金融工作得到进一步加强。按照省委、省政府关于金融工作的决策部署，我省制定出台了《关于促进金融业发展的意见》、《关于支持绿色金融发展的实施意见》、《青海省“十二五”金融业发展规划》等一系列指导性文件，为促进地方金融业改革发展提供了有力地政策和规划指导，激发和调动金融机构支持地方经济发展的积极性和主动性，引导和支持金融企业做大做强。建立了与金融监管部门、金融机构协调机制，定期召开会议，研究分析形势，协调解决问题。金融与地方经济互动融合、互相促进的局面基本形成。去年5月，我省成立了金融工作办公室，其主要职责是协调驻青金融监管机构和金融机构与地方政府之间的关系，落实中央金融政策，协同有关部门推进金融体制改革。金融工作办公室的成立及其职能的发挥，对我省金融业的统筹协调发展起到了有力的推动作用。
       （二）地方金融机构改革稳步推进，实力明显增强。2008年11月，西宁市商业银行正式更名为青海银行，步入“立足区域经济、面向中小企业、服务广大民众”的科学发展轨道。成立之初，注册资本金仅为1.01亿元，2005年、2008年和2011年分别三次实施增资扩股，先后增加资本金1.8亿元、2.2亿元和15亿元，目前总资本已达到20亿元，资金实力明显增强。截至2010年底，青海银行资产总额达到226亿元，比“十五”末增长4.7倍；各项存款余额达到209亿元，比“十五”末增长5倍，在全省11家金融机构中列第五位；各项贷款余额98亿元，比“十五”末增长2.5倍；不良贷款率为1.98%，比“十五”末下降9.93个百分点；2010年实现营业收入8.07亿元，比“十五”末增长3.2倍；累计上缴税金2.36亿元。今年该行各项业务继续保持良好发展态势，截至8月末，资产总额258.1亿元，比年初增加31.26亿元，增长13.78%；各项存款余额215.54亿元，比年初增加6.34亿元，增长3.03%；各项贷款余额112.98亿元，比年初增加14.95亿元，增长15.26%；实现利润3.36亿元。资本充足率24.90%，拨备覆盖率227.73%，资产利润率2.09%，资本利润率24.23%，不良贷款率1.42%，综合指标已步入全国城商行的先进行列。
       2010年9月，历时5年的青海省农信社第一阶段统一法人社改制工作基本完成。第一阶段改革共发行专项央行票据2.22亿元，其中，置换不良贷款1.81亿元，弥补历年亏损挂账0.41亿元，政策效应初步显现，农信社历史包袱有所减轻，基本实现了体制机制平稳转换、法人治理结构日趋完善、资本充足率指标显著优化、支农力度大幅提升等四大目标，改革迈上了新台阶。截至2011年8月底，全省农村信用联社资产总量达到354.18亿元，比改革前（2004年末，下同）增长5倍；各项存款余额达到233.13亿元，增长7.79倍；各项贷款余额达到144.94亿元，增长4倍；涉农贷款余额107.88亿元，增长84.8%，占贷款总额的74.59%；不良贷款率为7.18%，较改革前下降14.4个百分点；资本充足率达到9.31%，比改革前增长4.61个百分点；拨备覆盖率76.24%，较改革前提高36.54个百分点。截至目前，全省农村信用社系统连续四年实现盈利，自去年减免税收政策结束后，共上缴利税4319万元。
       （三）地方金融机构支持和服务于全省经济社会发展的作用日益明显。一是存贷款总量与市场份额持续扩大。截至7月末，我省地方金融机构（青海银行、农信社）存款余额463.66亿元，占全省存款总额比重17.15%；贷款余额254.54亿元，占存款类金融机构（不含国开行和农发行）贷款总额比重19.3%。与“十一五”初相比，地方金融机构存贷款总额分别增长4.95倍、2.58倍，存贷款比重分别上升7.37、4.43个百分点。二是参与金融市场的深度与广度显著提高。青海银行和青海省农村信用联社分别于2002年和2008年加入全国银行间同业拆借市场。2006年以来，我省银行间市场交易步入快速发展期，呈现阶梯式增长，市场成员单位的交易量和交易活跃度不断提升，盘活资金的能力大幅增强。三是区域化发展战略深入，特色优势逐渐显现。按照立足地方、服务青海的战略，地方金融机构逐步走出了“服务全面提升、业务多点开花、重点倾斜突出”的区域化发展道路。目前，农信社70%的资金用于支持三农发展。青海银行充分发挥地方银行和中小企业伙伴银行的优势，有力扶持了省内一大批中小和民营企业的发展。
       （四）非银行金融机构得到较快发展。通过不断探索具有青海特点的非银行金融机构发展模式，非银行金融机构实现了跨越式发展。截至7月底，相继成立了35家融资性担保机构，9家小额贷款公司、19家典当行、13家拍卖行、3家新型农村金融机构，设立了青藏高原第一支创投基金———昆仑基金，第一支产业基金———西宁国家低碳产业基金，组建了西部第一家金融超市———青海金融超市，重组成立了五矿国际信托有限公司，金融体系进一步完善。
       二、地方金融机构改革与发展存在的主要问题
       从调研的情况看，虽然近几年我省地方金融业有了较快发展，但受自然、历史、经济基础等因素影响，我省金融业发展相对滞后，特别是地方金融机构改革发展起步晚、底子薄，创新能力不足，还存在实力相对较弱，风险防范能力不强，产业与金融结合不够紧密等问题，给下一步改革发展带来诸多困难和挑战。
       （一）地方金融机构在金融市场日益激烈的竞争状况下始终处于弱势地位。截至2011年7月末，我省2家地方金融机构（青海银行、农信社）的存、贷款余额占全省的比重均不到20%，35家融资性担保机构在保责任余额平均仅2亿多元；9家小额贷款公司平均贷款总额仅0.5亿多元。地方金融机构经营规模小、市场份额少、人员素质相对较差、发展水平偏低、发展速度缓慢，非银行金融机构市场化程度低，加之缺乏专业人才、管理水平不高、融资难、抗风险能力弱，有效的风险识别、评估和防控等制度措施缺失等因素，对于支持中小企业发展和地域经济发展的作用有限。
       （二）农村信用联社改革推进工作相对滞后。农村合作金融机构制度改革的目标是建立产权关系明晰、股权结构合理、公司治理完善的现代金融企业。下一阶段改革目标是在符合条件的基础上组建农村商业银行。在全国其他省区农信社纷纷转制为农村商业银行、农村合作银行的同时，青海省农信社转制却困难重重，其主要原因是：一是历史包袱未得到充分化解。青海省农信社第一阶段改革在一定程度上化解了长期背负在农信社身上的沉重包袱，但不良贷款和贷款集中度偏高，化解难度大，拨备缺口较大，潜在一定的经营风险，成为推进股份制改革的难点之一。二是股权改造难度较大，难以达到银监会《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》规定的各项准入标准。管理规范、实力强、适合做股东的省内企业较少，引进省外企业难度较大，增资扩股工作存在很大难度。三是支农资金来源与运用不对称，导致农信社存贷比倒挂。受资金来源渠道狭窄、开户限制、歧视性政策等因素影响，我省农信社存款市场份额增长缓慢，支农资金缺口主要依赖人民银行支农再贷款，加大了农信社的资金成本。四是政策性支农任务重，但补偿机制不完善。我省农牧区经济脆弱，受自然灾害、市场风险的影响大，缺乏贷款担保、农业保险、风险补偿、风险分散等方面的风险补偿机制，使“三农”经济中产生的各种风险和损失大部分转嫁到农村信用社，潜在风险大。地方财力较弱，难以对信用社改革发展进行有效的资金扶持。五是自然环境差，人才资源缺乏，影响了信用社的改革发展。
       （三）国家宏观调控政策的变化对地方金融机构发展带来一定影响。随着青海银行资产规模的快速增长和服务区域的扩张，正面临市场定位和跨区域发展双向转型，现有的市场定位开始逐步由过去“地方性商业银行”向“区域性股份制商业银行”转变，在全国大部分城市商业银行跨区域经营的大背景和趋势下，受国家信贷规模调控政策影响，青海银行业务经营面临存贷款增幅失衡，存贷比持续走低等困难，对于实施跨区域发展和未来规划上市发展目标带来不小的压力。
       （四）地方政府财力弱，扶持力度有限。作为地方性金融机构，地方金融机构的改革发展离不开地方政府的大力支持，但由于青海省地方财力较弱，难以对地方金融机构改革发展进行有效的资金扶持，单靠地方金融机构自身发展，许多遗留问题短期内难以得到有效解决。
       （五）信用信息体系不健全，法制宣传工作亟待加强。金融的健康发展离不开好的生态环境。目前，金融生态环境的不完善主要表现是信用信息体系建设滞后，社会信用体系的各个环节相互整合不够，社会信用信息广泛分布于多个部门和机构中，尚未建成统一的信息处理和查询系统，没有做到资源共享，使得一些企业和个人失信现象严重，迫切需要法律层面的规范和引导。
       三、几点建议
       地方金融机构在支持地方经济发展中具有不可替代的重要作用，特别是欠发达地区的金融机构更具有较强的地方资金投向引导作用。因此，加快发展地方金融业，对于推进我省实现“四个发展”和闯出欠发达地区实践科学发展观的成功之路具有十分重要的意义。为此，我们提出以下几点建议：
       （一）强化金融意识，提高金融工作领导能力。要广泛宣传金融法规，有计划地对各级领导和广大干部开展金融知识培训，提高全社会的金融意识，掌握利用金融为地方经济发展服务的本领。充分认识金融在现代经济社会发展中的重要地位和作用，认真学习现代经济、现代金融的基本知识，加深对金融工作、金融法规和金融政策的了解，认真研究金融问题，努力掌握金融规律，积极运用金融服务于“四个发展”。不断探索金融发展规律，提高对金融工作的领导能力。进一步完善省金融办的职能，加强与金融监管部门的沟通，密切与金融机构的联系和合作，建立健全与金融相关部门的联络协调机制，积极促进银企对接。根据国家金融产业政策，结合发展实际，研究制定具有青海特色的促进金融发展的政策措施。
       （二）明确改革方向，深化农信社第二阶段改革。一是准确定位，秉承服务“三农”的宗旨，组建直接服务农牧区、支持高原特色农牧业、联系广大农牧民的农村金融企业。二是升级达标，加快推动经营状况好的农信社升级改造为农村商业银行，经营状况差的农信社要逐步达标，使全省农信社尽快达到人民银行和银监会的监测考核和监管标准。三是完善体制，明确人民银行、银监会、地方政府、农信社等各方的权利和义务，调动各方的积极性，支持农信社改革和发展。四是加大政策扶持力度。针对农村信用社存在的先天弱势，政府部门要从发展地方经济和保持农村稳定的大局出发，重视农村信用社存在的问题，努力为农村信用社的发展创造良好的外部环境。运用再贷款和财政政策等手段，加快不良贷款核销和亏损挂账处置，逐步建立农村信贷资金保障机制。
       （三）夯实内在基础，稳妥推进青海银行跨区域发展。继续强化公司治理，在管理体制、运作机制、经营模式上大胆改革创新，创新融资方式和金融产品、拓展融资渠道，不断增强资本实力和经营管理能力。进一步提高从业人员思想素质、业务素质和风险防范意识，切实提高青海银行的服务质量、盈利能力和自律水平。不断加强风险防范，调整信贷结构，大力支持政策扶持产业发展和全省重点建设项目，积极培育中小客户资源，有效化解信贷风险，努力提高存贷比。积极创造条件，加快推进跨区域发展的步伐。
       （四）制订落实优惠政策，推动地方金融机构协调发展。一是设立地方法人金融机构贷款损失补偿基金，增强支农贷款、中小企业贷款的财政贴息力度，扩大财政贴息范围，不断加大财政对地方金融机构的支持力度。二是建立地方法人金融机构资金用于当地的奖励制度。我省地方法人金融机构很大程度上还承担着促进区域协调发展的社会责任，出台鼓励资金用于当地的奖励政策措施，落实地方金融机构在省内扩大和设立分支机构的奖励制度，有利于推动区域经济与金融协调发展。三是实现与其他金融机构的平等待遇，逐步取消对地方金融机构的一些限制措施，允许财政专项资金等在地方金融机构开户。
       （五）完善金融体系，引导非银行金融机构成长壮大。要根据国内外金融发展的趋势和中央关于发展金融业的一系列决策、部署，进一步完善政策环境，丰富和活跃我省金融市场，营造功能齐全、竞争充分的现代金融组织体系。针对目前我省非银行金融机构资金规模小、资金实力不足、管理水平不高、市场化程度低等突出问题，充分发挥财政资金的杠杆作用，集中财力组建一到二家大的省级再担保机构，发挥龙头带头示范作用，同时要大力鼓励民间资本参与非银市场体系建设，支持和引导非银行金融机构成长壮大。
       （六）加强信用信息体系建设，不断优化金融生态环境。金融业的健康快速发展，需要良好信用环境的有力支撑。要加大诚信宣传力度，深入推进信用乡镇、村建设，积极改善农村牧区信用环境。加快联合征信体系建设步伐，建立多部门工作协调机制，改变目前各自为战的局面，依托人民银行信贷征信系统，扩大工商、税务、法院等部门的信息采集面，逐步统一工商、税务、银行等部门信用信息，实现互联互享。要利用国家正在研究制定《征信管理条例》有利时机，进一步加强调查研究，及早制定出台我省征信管理地方性法规，对社会信用体系建设提供必要的法律支撑。
       以上报告，请参考。