以开展鼠疫防控条例立法为切入点支撑点 不断强化我省公共卫生领域法治建设

　　根据省委统一部署和要求，近期侧重“公共卫生领域法治建设”课题，尤其是围绕《青海省鼠疫防控条例》立法工作，与省人大办公厅和专门委员会负责同志一起深入相应防控机构、海南州等地进行了实地调研，并邀请一线防控专家、基层防疫工作者等进行了座谈交流，现将有关情况汇报如下：
　　一、新冠肺炎疫情对公共卫生领域法治建设提出新要求
　　年初新冠肺炎疫情席卷全国,形成了全国性的重大突发公共卫生事件,不仅严重危害人民群众生命安全和身体健康，而且对经济社会发展也造成较大冲击。在抗击疫情的过程中，习近平总书记始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，多次强调依法防控、依法治理的极端重要性，使我们对公共卫生领域法治建设的重要性、紧迫性有了更加深刻的认识。首先，强化公共卫生领域法治建设是贯彻落实习近平总书记重要讲话和重要指示精神的应有之义。在中央全面深化改革委员会第十二次会议上，习近平总书记明确提出“要强化公共卫生法治保障，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设”“要抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”。这些重要论述，为公共卫生领域法治建设提供了遵循、指明了方向。党的十九大报告强调“要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”加快形成系统完备、科学规范、运行有效的公共卫生法律规范体系，需要人大因时因势调整工作着力点和应对举措，坚持科学立法、民主立法和依法立法，在提供有效制度供给、强化法治保障上彰显担当作为。其次，强化公共卫生领域法治建设是落实依法治国方略、深入推进法治青海建设的必然要求。法治是治国理政的基本方式，也是应对重大突发公共卫生事件的重要手段。“没有全民健康，就没有全面小康”。公共卫生法治对于科学有效防治传染性疾病，保障公共卫生安全和公民身体健康，维护公共卫生事件发生后的社会稳定，发挥着举足轻重的作用。省人大及其常委会作为地方国家权力机关，在落实依法治国方略、深入推进法治青海建设中肩负着重大职责、承担着重要任务，宪法法律所赋予的立法、监督等职权决定了人大在公共卫生领域法治保障中必将发挥且应当发挥重要作用。第三，强化公共卫生领域法治建设是社会治理体系和治理能力现代化的重要内容。从我国历次疫情防控不难看出，公共卫生已不仅仅是一个卫生领域的问题，而是涉及社会经济生活方方面面的一个社会问题。应对突发公共卫生事件，挑战的也不仅仅是医疗技术水平，更是一个国家、一个地区整体社会治理能力的具体体现。当前，我们面临新老传染病双重威胁，旧的传染病防控形势依然严峻，新发传染病的爆发流行又突如其来。只有强化公共卫生领域法治建设，按照共建共享共治社会治理新格局，让政府、市场、社会等多元主体在突发公共卫生事件应对中协同协作、互动互补、相辅相成，才能有效保证公共卫生安全。
　　二、《青海省鼠疫防控条例》立法是我省强化公共卫生领域法治建设的切入点和支撑点
　　鼠疫是我国法定甲类一号急性烈性传染病，传染性极强，病死率极高。鼠疫在我省的流行及现状：我省是全国鼠疫流行最为严重的省份之一，目前共判定鼠疫疫源县33个、疫源乡镇121个、疫点695个，判定染疫动物20种、染疫媒介12种。1958年至2011年全省共发生人间鼠疫198起，发病468人、死亡240人，病死率高达51%，对人民群众生命安全、经济社会稳定发展造成巨大危害。当前，随着我省生态环境保护力度不断加大、交通不断通达便利、旅游人气不断上涨，鼠疫主要宿主旱獭数量逐年增多，与人类活动范围日趋紧密，大量游客和外来务工人员接触旱獭等鼠疫染疫动物的机会增多，一定程度上增加了动物鼠疫发生和流行的危险性。特别是近年来，在平安、同仁、河南、湟源、海晏等地和西宁火车站多次查获本省或外省人员非法猎捕贩运剥食旱獭的事件；西宁市区街头出现旱獭尸体、周边县区有人栓养旱獭；抖音以及个别网站发布逗玩、喂食、贩卖旱獭的信息；与我省毗邻的酒泉地区几个县市接连发生人间鼠疫造成人员死亡，充分反映出我省鼠疫防控形势仍然十分严峻。我省鼠疫防控采取的措施：长期以来，在省委省政府的高度重视下，我省建立了省州县三级鼠疫防治机构，培养了一支鼠疫防治、科研和教学培训的专业队伍，基本查清了全省鼠疫自然疫源地类型和范围，掌握了鼠疫流行的基本规律和特点，探索形成了行之有效的鼠疫综合防控“十四条”措施。同时，先后出台实施《青海省地方病防治条例》《青海省鼠疫交通检疫条例》《关于禁止猎捕贩运销售旱獭的通告》，切实强化各级政府职责，落实鼠疫病人首诊医生负责制，建立完善部门协查机制，开展区域间、部门间鼠疫联防协作，积极引导全社会共同参与防控，自2012年以来连续8年无人间鼠疫发生，取得了历史性成就。
　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。6月2日，习近平总书记在专家学者座谈会上强调“要有针对性地推进传染病防治、突发公共卫生事件应对法等法律修改和制定工作。”在这次疫情防控的法治保障上，省人大及其常委会紧跟党中央决策部署，全面对照全国人大相关安排，认真贯彻落实省委“坚持依法治国基本方略，充分发挥法治在疫情防控中的保障作用和在地方治理中的重要作用”“特别要着力从体制机制上创新和完善重大疫情防控各项举措，构建公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平”等具体要求，及时出台发布了《关于禁止非法猎捕、交易和食用野生动物的决定》，年内全面开展《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国动物防疫法》《青海省动物防疫条例》等执法检查工作。与此同时，针对我省长期以来动物间鼠疫流行持续不断、周边省份近年来人间鼠疫时有发生、鼠疫逐步逼近城镇与交通干线、鼠疫防控形势严峻的实际，按照省委省政府主要领导指示精神，及时将《青海省鼠疫防控条例》纳入2020年立法计划，目的在于总结和运用鼠疫防控实践中形成的行之有效做法，在制度建设方面及时补短板、堵漏洞、强弱项。可以说，以《青海省鼠疫防控条例》立法工作为我省强化公共卫生领域法治建设的切入点和支撑点，既是立足当前，为科学精准打赢鼠疫防控战役提供更为坚强有力的法治支撑，更是放眼长远，完善重大疫情防控体制机制，健全长效化、制度化的突发公共卫生事件应急管理体系，助力推进治理体系和治理能力现代化的重要举措。
　　三、我省公共卫生领域法治建设中存在的问题及建议
　　调研中我们了解到，经过多年努力，我省虽然基本形成了以疾控体系为龙头，以公共卫生监管部门、专业公共卫生机构、承担医防整合法定责任的医疗服务机构和城乡基层医疗卫生机构为主体，以财政经费保障体系为支撑，覆盖城乡的公共卫生体系。但此次疫情也暴露出我省公共卫生领域法治建设中存在一些短板和不足。一是相关法律法规还不健全。省、市（州）、县（区）三级卫生健康行政部门及各级各类医疗卫生机构先后制定卫生应急预案和相关配套制度880部，但很多预案还不完善，操作性不强，与当前交通高度发达、人员流动迅速的新形势疫情防控工作还不相适应。我省公共卫生法律大多执行上位法，目前结合青海实际出台的条例大多年代久远，已经不能适应当前公共卫生管理工作的实际需要。如《青海省地方病防治条例》(2003年11月28日青海省第十届人民代表大会常务委员会第七次会议通过)《青海省实施<突发公共卫生事件应急条例>办法》（2003年8月25日省人民政府第3次常务会议审议通过）等。二是群众公共卫生法治意识淡薄。这次疫情中，我省1名患者从武汉返回后隐瞒行程，造成2名二代病例和几十个密切接触者隔离，已判刑1年。各地民众在疫情防治时期发布误导信息、盲目抢购各类物资、聚集性病例也有报道。充分表明公民健康责任感与健康素养仍然不足，普遍缺乏应对突发公共卫生事件的常识，自我防护意识和自救互救能力不高，在应对重大疫情时矛盾尤为突出，一些无防护、高危行为、不健康行为屡屡出现，健康素养防线没有筑牢。三是防控队伍、防控能力亟待加强。按照国家有关编制标准意见，全省疾控机构编制总数应为1688人左右，而目前核定编制数为1599人，在编在岗人员实际只有1380人，其中公共卫生专业人员仅占22.9%，而且有6个县级疾控机构无公共卫生专业人员；省疾控中心现有编制276名，与2000年成立之前的 350名相比，人员总量下降21.14%；省级传染病专科医院规模较小，突发重大传染病发生时，最多可同时勉强收治50名左右鼠疫等甲类传染病病人。以上导致我省流行病学调查能力、监测能力、实验室检验检测能力和突发公共卫生应急处置能力明显弱化，很大程度上影响了公共卫生事业的健康发展。针对上述问题，我们建议：
　　（一）充分发挥法治对公共卫生的引领、规范和保障作用。据统计，围绕制定或修改公共卫生领域的法律法规，十三届全国人大一次、二次会议期间，代表提出了6件议案、6件建议；三次会议期间代表提出的议案约占议案总数的四分之一，可见强化公共卫生法治保障已成为人大代表普遍关心的热点问题。因此，要全面系统梳理和评估我省公共卫生领域法律规章情况，及时跟进国家立法、修法进程，抓紧修订《青海省地方病防治条例》《青海省实施<突发公共卫生事件应急条例>办法》等现行法律法规，适时推进《青海省生物安全条例》《青海省公共卫生条例》《青海省鼠疫防控条例》《青海省包虫病防控条例》等制定工作，加快形成与国家法律和行政法规相配套的、具有青海特色的公共卫生法规制度体系，确立公共卫生在我省国民经济和社会事业发展中的法律地位，确定各级政府在健康青海建设和贯彻预防为主方针的法定责任，确保全社会树立预防为主的理念，为人民健康和生命安全构筑起坚固的法治防线。
　　（二）多措并举推动公共卫生法治教育成为全民必修课。公共卫生法治建设，不仅是相关卫生法律制度的制定和修改，更是人民群众和领导干部思维方式的转变。要进一步增加宣传的深度和广度，通过主流媒体和新媒体等手段，运用群众喜闻乐见的方式，大力宣传公共卫生领域法律法规知识，引导群众把公共卫生领域相关法律法规内化为行动自觉，成为一种生活态度和行为方式。要发挥领导干部这个“关键少数”的带头作用，将公共卫生领域相关法律法规知识列入党校、行政学院的授课计划，培养和强化领导干部公共卫生法治意识，提高依法应对重大公共卫生事件的能力，形成上行下效的正向带动作用。要讲好抗疫故事，对疫情可能引发的矛盾纠纷，深入宣传解读法律法规，切实提高每一个人尊法、学法、守法、用法的自觉性。
　　（三）加强公共卫生队伍和基层防控能力建设。积极对接国家相关政策，探索疾控机构分类改革，加快建立职责明确、能级清晰、运转顺畅、保障有力的疾控体系和较为完善的管理机制。落实“两个允许”政策，探索开展公共卫生机构薪酬制度改革，加快构建适应公共卫生人才职业特点的薪酬制度体系，用好的政策待遇解决基层人员流失严重问题。支持各级公共卫生机构加强疾病监测、应急处置、卫生检测、卫生信息、卫生监督、精神卫生、妇幼保健等领域人才招录，提高公共卫生专业人员比重。依托省疾控中心、省地方病预防控制所，建立全省公共卫生医师规范化培训基地，加大毕业后教育力度。建立公共卫生医师在岗人员培训中心，加大继续医学教育力度。健全公共卫生执业人员培养、准入、使用、待遇保障、考核评价和激励机制，推动公共卫生服务与医疗服务高效协同、无缝衔接。