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县乡人大位处基层，根植民间，承载人民意愿，行使国家权力，在协调推进“四个全面”战略布局中使命重大,责无旁贷。全面建成小康社会，始终需要县乡人大在民主政治建设、政治文明发展、政治体制改革上接力奋进；全面深化改革，始终需要县乡人大在凝心聚力、供给保障上弛而不息；全面依法治国，始终需要县乡人大在严格执法、民主发展上久久为功；全面从严治党，始终需要县乡人大在运用法治思维和法治方式加强党的建设上善作善成。
一、实践与探索
青海省共有43个县（市、区）(其中县级市2个、区4个、自治县7个)，366个乡(镇)。党的十八大以来，青海省各级党委、人大按照总结、继承、完善、提高的要求，不断加强县乡人大工作和建设，充分发挥地方国家权力机关作用，为协调推进“四个全面”奠定了基础。
（一）以充分发挥人大职能作用为着眼点，进一步加强党委对人大工作的领导。2011年9月，青海省委召开全省人大工作会议，制定出台了《关于进一步加强党对人大工作的领导充分发挥地方国家权力机关作用的意见》和《关于进一步加强全省各级人大及其常委会建设的意见》。全省各级党委认真贯彻落实会议精神和两个意见，把人大工作纳入总体工作布局，召开专题会议，出台实施意见，定期听取汇报，安排部署工作，研究解决问题，有力支持和保证了人大及其常委会依法行使职权。有的县委书记直接联系人大工作，每季度至少听取1次县人大常委会工作汇报，县人大常委会主任列席县委常委会议，县委研究重大事项和重要人事任免及时听取县人大常委会党组的意见；有的县出台关于进一步加强乡镇人大工作的意见，把乡镇人大工作纳入全县目标考核范围；有的县将代表建议办结率纳入年度目标考核，对代表议案和建议办理好的单位进行表彰，支持人大依法行使职权，有力推进了人大工作。
（二）以促进经济社会发展为着力点，注重加强法律监督和工作监督。各县人大常委会按照“围绕中心、突出重点、讲求实效”的要求，每年至少召开一次人代会，每两个月召开一次常委会会议，听取和审议经济发展、财政预决算、审计工作、医疗卫生、社会保障、生态移民、乡镇文化建设等方面的专项工作报告，形成审议意见，送“一府两院”办理，强化工作监督；开展劳动法、老年人权益保障法、文物保护法、县城市容和环境卫生管理条例等执法检查，强化对法律实施情况的监督。同时，积极探索，不断创新，有的县在听取和审议“一府两院”专项工作报告后进行满意度测评，有的县探索开展专题询问，有的县对政府办理人大常委会审议意见情况组织开展“回头看”等，产生了良好效果。
（三）以服务大局为出发点，依法行使决定权和任免权。各县人大常委会紧紧围绕工作大局，抓大事，议大事，在深入调查研究、广泛征求人大代表和人民群众意见建议及科学论证的基础上，讨论决定有关重大事项，重点围绕新型城镇化建设、灾后重建、法制宣传教育、社会和谐稳定、计划生育、公正司法等重大事项及时作出决议决定。始终坚持党管干部原则与人大依法任免相结合，不断加强和改进人事任免工作，有的县实行任前法律考试，有的县实行任前发言制度，有效增强了被任命人员的人大意识、履职意识、责任意识和接受监督意识。
（四）以加强基层政权建设为切入点，扎实开展人大换届选举工作。根据宪法和有关法律规定，按照“两升一降一保证”的要求， 2011年6月至12月，我省43个县（市、区）圆满完成换届选举任务，选举产生新一届县级人大代表5445名，选举产生县级人大常委会组成人员857名，每个县人大常委会组成人员为13-25名。366个乡镇也顺利完成了人大换届选举工作，选举产生新一届乡镇人大代表16822名，选举产生新一届乡镇人大主席366人，其中专职主席293人，兼职主席73人。
（五）以保证人民当家作主为立足点，充分发挥代表作用。注重完善代表工作运行机制，建立代表联系制度，完善代表履职档案，进一步激发了代表履职积极性。注重代表培训工作，通过省内与省外培训、集中与分散培训、履职与专题培训相结合的方式，增强了培训的针对性和实效性。注重加强闭会期间代表工作，有的县（区）建立“人大代表之家”，有的乡镇把每月第一个星期日定为“社情民意恳谈日”，组织代表开展议政问政、向选民述职等活动，拓宽了代表活动和履职渠道。各乡镇人大还将本行政区域内各级人大代表混合编组，建立代表活动小组，组织代表开展专题调研、视察、检查等活动，丰富了闭会期间代表活动内容。注重改善代表履职条件，坚持向代表通报政情，保证活动经费，代表履职条件、保障措施不断改善和加强。
（六）以完善机构设置和提升队伍素质为支撑点，不断加强自身建设。抓组织建设，有的县恢复了常委会工作委员会，有的县增设了相关科室，依法明确职责；各乡镇基本上按规定配备了专兼职人大主席或副主席，少数乡镇还配备了兼职工作人员。抓干部队伍建设，省人大常委会连续24年与省委党校联合举办人大干部培训班，重点培训市州县人大干部，各县人大常委会也采取多种形式加强对人大代表、常委会组成人员、乡镇人大主席副主席的培训工作，队伍素质不断提升。抓作风建设，以开展群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“机关干部联系群众服务基层”等活动为载体，弘扬求真务实之风，工作质量和效率进一步提高。
二、问题与不足
青海省县乡人大工作和建设中还存在不少困难和问题，难以适应协调推进“四个全面”战略布局的新任务新要求。主要表现在：
（一）履行职权不到位。从县人大常委会行使职权看，在监督上，监督形式比较单一，法律赋予的询问和质询、特定问题调查、撤职案审议和决定等监督形式很少使用；对监督中发现的问题和常委会会议审议意见的跟踪问效不够，力度不大；预算审查因各种原因只走程序，难以做到实质性审查；对国有资产运营、管理情况的检查、评议、质询、听证机制不完善，监督不到位。在重大事项决定上，被动决定多，主动决定少；程序性决定多，实质性决定少；事后决定多，事前决定少。在人事任免上，任前监督程序不健全，任后监督措施乏力，人事监督不到位。从乡镇人大行使职权看，除选举权外，地方组织法赋予乡镇人大的其他项职权较少行使；乡镇人大虽能保证每年召开1次代表大会，但会期过短，会议议题被压缩，法定程序“走过场”，代表审议流于形式；有的乡镇人大主席（副主席）从事党委组织、宣传工作和行政工作，无暇顾及人大本职工作，“种了别人的田，荒了自己的地”。
（二）机构设置不健全不规范不统一。一是县与县之间的内设机构名称各异，多寡不一，规格不同，有的县设立工作委员会，有的县则以科室代之，多数县人大常委会工作委员会普遍存在“一人一委”现象，难以有效行使职权（表一）。二是选举机构缺乏独立性。主持县乡人大代表选举的选举委员会成员以党政机关和人大机关的人员为主,普通群众很少进入选举委员会,代表性不足。选举委员会选举后即撤销，不利于处理选举事务，不利于推动选举制度的改革和发展。
（三）人员配备不到位、结构不合理。县级人大常委组成人员专业结构不合理，普遍缺乏既熟悉法律又有丰富执法经验的人才、既懂财政金融又有丰富经济管理工作经验的人才、既懂人大理论又有人大工作实践经验的人才；专职委员比例偏低，仅占常委会委员总数的8.6%，一定程度上影响了人大履职效果；年龄结构不合理，各县人大常委会组成人员平均年龄偏大，在年龄上能够继续提名连任的人员较少。县级人大代表绝大多数兼职，且农牧民代表占代表总数的45.47%（表二），能力素质不能完全适应履职要求。从乡镇人大的人员配备看，地方组织法关于“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一人至二人”的规定没有落实，多数乡镇只设主席未设副主席，或设专职副主席，主席由乡镇党委书记或副书记兼任(表三)。另外，县级人大机关工作人员编制紧缺的问题十分突出，人大机关工作人员和领导配置“倒三角”现象较为严重；乡镇人大普遍无专职工作人员。 （四）代表作用发挥不够。县乡人大代表活动平台普遍未建立，代表活动制度不健全，代表活动不经常。有的代表长期外出打工，不参加代表活动；有的代表不深入群众、不了解社情民意，提不出高质量的意见建议，履职不到位。
存在上述问题的主要原因，一是法律规定过于原则。地方组织法规定县乡人大享有重大事项决定权，但对重大事项的范围界定不明确，行使这项职权的程序因缺乏法律依据而无法履行。乡镇人大享有监督权，但监督法只规定了各级人大常委会监督的原则、形式和程序等，没有规定各级人民代表大会行使监督权的有关内容，尤其是对没有常设机构的乡镇人大在闭会期间如何开展监督工作，监督的重点、方式、内容和程序没有规定，导致乡镇人大监督权弱化。二是有些基层党委领导人大工作的机制不健全。有些基层党委忽视人大应有的法律地位和工作职能，对人大工作不重视、不支持、不关心，导致人大职能相对“弱化”。有些该由人大决定的重大事项往往由党委会议、政府会议决定，有的地方在做出重大决策时，以党委、政府名义联合发文，人大无法行使监督职权。三是县乡人大工作者的认识不足。有些县乡人大的同志对人大的性质、地位认识不清楚，有的对工作价值取向和价值判断的认识有偏差，认为人大工作是“二线”，自我边缘化，从而影响人大工作，弱化人大权威。
三、思路与对策
要着力在县乡人大工作与“四个全面”战略布局的互嵌、互动、互促上下功夫。互嵌，就是要搞好对接，深度融入；互动，就是要相向而行、相辅相成；互促，就是要相得益彰、一体推进。
（一）加强顶层设计，全面深化县乡人大改革。推动人大制度与时俱进，全面深化县乡人大改革，必须加强顶层设计。一是建议中央或全国人大常委会尽快出台关于加强县乡人大工作和建设的意见，在理论上支撑、更加明确，在政策上支持、更加倾斜，在措施上支招、更加具体，进一步加强和规范县乡人大工作和建设。二是建议全国人大常委会尽快修改有关法律，依法加强县乡人大工作和建设。修改地方组织法，明确规定人大决定重大事项的原则、范围、程序和要求，使地方人大在行使重大事项决定权中有法可依、有章可循，明确规定乡镇人大主席团的法定地位，使其成为乡镇人大的常设机构，依法开展经常性工作。修改监督法，将各级人民代表大会特别是乡镇人民代表大会的监督工作纳入监督法调整范围，明确规定各级人民代表大会监督的范围、形式、程序和法律责任；将地方人大及其常委会在监督方面的一些创新做法写入法律，并依法推行，以增强监督实效。修改选举法，在县级人大常委会设置常设性的选举委员会，具体负责本行政区域内人大代表选举的相关事务，对选举委员会的权利和义务、选举委员会成员的任职资格和条件、违法选举的具体行为和法律责任作出具体规定，推动基层民主发展。
（二）坚持党的领导，确保正确的政治方向。坚持党的领导，是人民代表大会制度的重要特色和优势所在，是做好人大工作的根本保证。各级党委特别是县委要把县乡人大工作纳入党委的全局工作统一安排部署，及时向人大常委会党组通报重大决策和重要部署，定期听取人大常委会党组的工作汇报，及时研究解决人大工作和建设中的重大问题，为人大及其常委会开展工作创造良好的工作条件。建立“党委决策、人大决定、政府执行”的法定权利运行机制，在作出重大决策前，应主动与人大常委会通气，认真听取并吸纳人大常委会的意见和建议；法律规定提请人大常委会决定的事项，应提交人大常委会审议决定；在涉及人大选举、任免的人选时，党委要事先与人大常委会党组沟通，征求意见，切实保证党委决策的实现，提高地方国家权力机关依法履行职权的质量。县乡人大及其常委会在行使职权过程中，要在服务大局中主动作为，深刻认识党委的工作重心就是人大履行职责的着力点，坚持把党委重点关注的、政府着力推进的和群众普遍关心的事项作为依法履职的重点，找准自身优势与党委中心工作的最佳结合点，真正做到指导思想围绕中心、工作部署突出中心，监督重点紧扣中心。进一步健全和完善向党委请示报告制度，每年定期向党委报告工作，及时请示立法、监督、决定、任免等工作中的重大问题，主动争取党委的领导和支持，使人大工作始终与党委同心、同向、同频。
（三）强化法律实施，全面推进依法治国。县乡人大处在社会主义民主法治建设的第一线，在全面推进依法治国方略中，县乡人大必须有所作为。一要在执法检查上有作为。县乡人大应把执法检查摆到更加重要位置，每年选择与改革发展稳定和保障改善民生密切相关的法律法规以及新制定、新修改的重要法律法规，组织开展执法检查，督促和推动法律法规实施。探索创新执法检查的方式方法，坚持执法检查与听取审议专项报告、开展专题询问、满意度测评相结合，坚持执法检查与立法工作、代表工作相结合，力求使人大监督工作突出重点、触及热点、突破难点、化解疑点、呈现亮点，监督到关键处，发力到亟需时。二要在备案审查上有作为。进一步完善备案审查制度，明确审查的范围、内容、程序、标准和处理方式，建立健全备案审查纠错机制，做到有件必备、有备必审、有错必纠。加强备案审查机构和队伍建设，健全主动审查和公开审查制度，从源头上防止各种违法违规设权行为，切实维护社会主义法制统一。三要在法制宣传上有作为。全面落实关于设立国家宪法日和实施宪法宣誓制度的要求，进一步增强人大选举任命干部的宪法法律意识。认真执行省级人大常委会关于加强法制宣传教育的决议，督促有关部门认真实施普法规划，在全社会形成良好的法治风尚。结合人大执法检查、代表视察、专题调研等活动开展法制宣传教育，使人大履职的过程成为普及法律知识、树立法治观念的过程，让法治意识、法治精神、法治信仰深入人心。
（四）完善体制机制，促进工作提质增效。主动适应“四个全面”战略布局，进一步加强自身建设，提升依法履职能力。一是改革现有工作机构模式。县级人大常委会根据职能设立监督工作委员会、预算工作委员会、任免工作委员会、代表工作委员会等，自治县还可设立立法委员会，常设工作机构和办事机构的数量和名称应尽量做到统一规范，统筹解决县级人大工作机构“一人一委”问题。优化人大代表、常委会组成人员和人大机关干部队伍结构，配备懂法律、懂经济、熟悉人大工作的专业人员，促进代表和委员专职化。二是建立完善监督机制。应强化对“法、财、人”的监督，强化对宪法和法律法规实施情况的监督，确保法律法规正确实施；强化对政府预算决算的监督，管好人民的“钱袋子”；强化对选举任命干部的任后监督，把评议“一府两院”专项工作与评议“一府两院”领导干部结合起来，督促其增强法治意识、责任意识和公仆意识。三是建立完善重大事项决定机制。探索研究县乡人大及其常委会讨论决定重大事项的范围、程序，保障重大决策的科学性和可行性；对有些紧急的重大事项授权主任会议先讨论决定，之后再提请常委会会议备案或追认；建立县人民政府在出台重大决策前向人大及其常委会报告制度，确保国家机关行使权力的合法性。四是建立完善代表工作机制。建立健全代表活动、人大常委会联系代表、代表联系群众、代表意见建议督办、代表履职服务保障、代表履职监督激励等机制，充分发挥代表主体作用，保障人民当家作主。五是建立完善竞争机制和工作绩效评估机制。把竞争机制引入委员选任工作，在人大常委会组成人员选举的酝酿过程引入竞争机制，使适合从事人大工作的优秀人才脱颖而出。建立完善人大机关工作人员绩效考核制度和人大整体工作评估制度，进一步增强工作动力和活力。六是建立完善乡镇人大工作机制。乡镇人大应设专职主席1人，配备1-2名专职副主席，至少配备1名专职工作人员。建立健全相关会议制度和工作制度，如人代会会议议事规则、人大主席副主席工作职责、代表意见建议办理制度、代表视察制度、代表小组活动制度、代表联系选民制度、代表向选民述职办法、接待群众来信来访制度等，确保每一项工作都有章可循、有据可依，推动乡镇人大工作创新发展。
“四个全面”方兴未艾，人大工作空间广阔。要深化认识，用“四个全面”统领县乡人大工作新实践，要准确研判，用“四个全面”定位县乡人大工作新坐标，要把握实质，用“四个全面”拓展县乡人大工作新思路，要增强实效，用“四个全面”推进县乡人大工作新发展。只要县乡人大工作顺势而为、乘势而上，就一定能汇集智慧、迸发活力，为推进“四个全面”提供强大动力。