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党的十八届三中全会《决定》提出，“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”。建立系统完整的生态文明制度体系，既是全面深化改革的重要内容，又是加强生态文明建设的核心任务。因此，解决好青海三江源的生态保护问题，离不开生态补偿机制的支撑，尽快建立完善生态补偿机制，是青海各族人民期盼的一件大事，也是摆在我们面的一项重大任务。
一、三江源生态补偿机制建设的基本情况
三江源地区在全国生态文明建设中具有特殊重要的地位，关系到全国的生态安全和中华民族的长远发展，具有不可替代的战略地位。建立和完善生态补偿长效机制，从根本上遏制生态环境恶化趋势，是实现区域经济社会可持续发展的治本之策。为此，党的十六届五中全会提出建立生态补偿机制，党的十七大报告对建设生态补偿机制有明确要求，继而党的十八大报告提出大力推进生态文明建设，并把生态文明建设纳入中国特色社会主义现代化“五位一体”建设总体布局，强调建立生态补偿制度。近年来，国家有关部门在继续支持我省加强三江源地区生态保护与建设的同时，也出台了若干的单项政策。在国家大力支持下，青海省委省政府责任所系，先行先试，大胆探索，生态补偿机制建设取得积极进展。
一是保护区工作取得新成效。三江源地区的生态地位十分独特而重要。长期以来，党中央、国务院历来高度重视三江源地区生态环境保护与建设，加大了支持力度。我省及时抓住机遇，义不容辞地承担起了保护和建设的责任，把加强保护建设作为最有效的措施之一，常抓不懈。建国以来，我省在三江源地区相继设立了隆宝、可可西里和三江源三个国家级自然保护区，以及坎布拉、年宝玉则国家地质公园等保护区域。同时，发布了停止天然林采伐、禁止开采沙金等政策法规，依法加强了对三江源地区生态保护。进入新世纪后，我省认真实施西部大开发战略，坚持把生态保护和建设放在突出位置。2005年，国务院批准了《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》，标志着三江源地区进入大规模生态保护建设的新阶段。2008年，国务院出台了《关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》（国发34文），明确提出在青海建立三江源国家生态保护综合试验区。在此背景下，2010年青海省提出《三江源国家生态保护综合试验区试验总体方案》，2011年11月，国务院批准实施《青海三江源国家生态保护综合试验区总体方案》，提出在重大政策和体制机制上先行先试，把试验区建设成为全国生态文明先行区和示范区。2013年底，《三江源自然保护区生态保护和建设二期规划》经国务院33次常务会议讨论批准，提出从根本上遏制生态整体退化趋势，使支撑民族长远发展的“中华水塔”坚固又丰沛。通过多年的努力，目前全省已建立自然保护区11处，占全省国土总面积的30%，使省内85%的野生动植物物种、70%的高原湿地生态和30%的森林生态系统得到有效保护，成为我国最重要的生态功能区。
二是项目工作扎实推进。三江源地区的主体功能是保护中华民族的生态屏障，只有通过实施生态项目工程，才能有效维护其生态功能。项目投资一直是三江源地区最主要的生态补偿资金，国家先后实施了防护林体系建设、天然林资源保护、水土保持、退耕还林、退牧还草等工程。2004年以来，我省在三江源地区，弱化了 GDP、财政收入、工业化等经济指标的考核，强化了对提供生态产品能力、提高基本公共服务能力、促进区域协调发展能力的评价，保障了三江源地区生态保护和建设的顺利实施。2005年，国家相继实施了投资75亿元的三江源自然保护区生态保护和建设工程。建设内容主要包括生态保护与建设、农牧民生产生活基础设施建设、和生态保护支撑三大类，涉及22个项目。一期工程实施以来，我省认真落实党在农牧区的基本政策，坚持保护第一、以人为本、尊重规律、统筹协调等基本思路，大胆探索，勇于实践，使生态保护建设取得了明显成效。通过探索实践，三江源地区草原生态压力有所减小，草地退化趋势初步得到遏制，江河径流增加，初步探索出了一条城乡统筹、经济社会协调、人与自然和谐发展的路子。
三是生态补偿政策初步建立。在国家的大力支持下，我省为统筹解决生态环境保护与地方经济社会发展之间的矛盾，有力破解“稳人难”和“减畜难”两大难题，围绕建立全面的生态补偿机制积极进行探索。2010年10月，青海省人民政府制定出台了《关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》和《三江源生态补偿机制试行办法》。《意见》和《办法》结合国务院关于建立草原生态保护奖励机制有关精神，围绕推进生态环境保护与建设、改善和提高农牧民基本生产生活条件与生活水平和提升基层政府基本公共服务能力三个方面，先行启动了生态补偿机制，并从草畜平衡补偿、重点生态功能区日常管护、牧民生产性补贴、农牧民劳动技能培训及劳务输出、后续产业发展、教育经费保障等方面入手，采取突出重点、低标准起步、循序渐进的方法，实施了11项补偿措施。但这种补偿还只是短期性、低层次、救济型的补偿。要切实有效地保护三江源生态环境，必须在国家的支持下，建立规范长效的生态补偿机制。
二、三江源地区生态补偿机制中存在的主要问题
从这几年建立三江源生态补偿机制建设的实践看，我们积累了一些有益经验，但也存在一些突出问题，需要引起国家和全社会的高度关注。主要有：
一是三江源生态建设资金缺口大，建设成本高。三江源地区面临着生态保护建设的艰巨任务，需要持续稳定的资金投入，但青海省要全面落实现有的11项生态补偿政策，年需资金近50亿元，如剔除中央对我省相关补助资金后，目前尚有30亿元的资金缺口。此外，三江源区鼠害危害面积达到1.24亿亩，由于国家和我省财政资金有限，每年投入的防治经费仅能防治当年鼠害面积的10%左右，容易造成鼠害的反弹和复发。
二是现有政策未充分体现三江源区的特殊性，补偿标准过低。针对三江源地区牧民的损失，国家给予了一定的补偿，但补偿量是内地一般农业区退耕还林（草）的标准，补偿标准过低。三江源区牧民以肉类为主要食物，其生活成本高于农民。
三是补偿量不足，补偿范围过小。从现有生态补偿项目看，不少项目存在着补偿量不足、补偿范围小以及补偿漏项等问题。如生态公益林的补偿中，根据《中央森林生态效益补偿基金管理办法》规定，在我省非天保工程区除4462.19万亩重点公益林之外，还有1258.72万亩灌木林地和疏林地不在国家规定的补偿范围内，而这些灌木林地和疏林地大都分布在三江源区、江河两岸等地区，是“中华水塔”的重要生态安全屏障，尚未纳入补偿项目中。
四是补偿年限短，政策缺乏持续性。三江源生态补偿政策大多是以项目、工程的方式组织实施，因而也都有明确的时限要求（如国家对生态移民仅给予10年的生活补贴，对退耕农户的生态林补助8年，经济林补助5年，种草补助2年。2007年对退耕还林草延长了2年的补助周期），从而导致补偿年限短，政策缺乏延续性，给实施效果带来较大的风险和变数。
五是补偿主体单一，全方位、多层次的生态补偿系统尚未形成。三江源区生态补偿的主体是国家，只有中央和当地政府的纵向补偿，而无跨区域、流域和产业间的横向利益平衡协调和补偿机制。目前，对怎样补偿，以及补偿方式、补偿量等问题尚未形成共识，更没有迈出实质性步伐。尚存在着上游地区投入、下游地区受益，欠发达落后地区投入，富裕先进地区受益的现象。
六是法律法规体系不健全，生态补偿缺乏制度保障。虽然我国已颁布了三十多部与生态环境保护有关的法律法规，但还没有一套真正以生态补偿为目的的政策法规，现行的资源税费大都没有反映资源生态补偿的成分，直接影响着三江源区生态补偿工作的开展。
三、加快三江源生态补偿制度建设的意见和建议
三江源生态保护综合试验区的建设事关国家生态保护大局。对三江源地区来说，最突出的矛盾是生态环境保护与改善民生和区域发展之间的矛盾，而解决这个矛盾的突破口，就是要建立一套完整、专业、科学、合理、稳定的生态补偿制度。
第一，进一步采取项目投资补偿办法。目前用于三江源地区生态保护的投入十分有限，如果没有足够的投入，生态保护与建设难以收到预期效果。国家有关部门要充分考虑青海三江源地区的特殊困难，支持青海统筹解决三江源生态保护建设、基本公共服务、基层政权运转和农牧民生产生活问题。为此，建议国家进一步强化制度建设，明确中央和地方政府的权责，从法规、制度、政策上加大对生态补偿机制建设的支持和指导，尽快制定出台《关于建立完善生态裣机制的若干意见》，加快制定《生态补偿条例》，完善管理机制，形成持续稳定的退耕还林还牧、封山育林、后续产业发展、科技支撑等项目投入机制，提高建设项目投资标准，切实巩固生态保护建设成果。
第二，进一步加大中央财政均衡性转移支付力度。建立三江源国家生态保护综合试验区，是中央做出的重大决策。为此，我们建议国家研究建立生态补偿专项资金，设立试验区生态补偿专项科目，重点向生态功能区的倾斜，提高转移支付的系数，加大中央财政均衡性转移支付力度，形成科学完整的生态补偿财政制度，确保基本公共服务方面的支出，提高基层政权运转经费保障水平。同时，深化资源性产品和税费改革，探索建立资源性企业可持续发展的准备金制度，完善资源费征管，增加其生态补偿功能。
第三，进一步探索市场化生态补偿模式。完善水资源有偿使用制度，建立国家初始水权分配、水权转让和水权交易制度，统筹安排部分水权收益用于试验区生态保护。建立草原和森林碳汇交易制度和平台，开展碳汇交易试点。在合理确定区域环境容量的基础上，建立主要污染物排放总量控制、污染物排放指标有偿分配和排污权有偿交易制度。拓宽融资渠道，比如通过发行三江源生态彩票、国际援助以及吸引国内外大企业赞助等方式，引导社会资金投向生态保护领域。
第四，进一步探索建立与受益区域的协作联动机制。按照“保护者受益，享用者尽责”的原则，积极开展流域上下游生态补偿机制研究，制定流域生态补偿调控政策，探索长江黄河下游受益地区对试验区生态保护建设的补偿办法，形成中下游对上游的利益补偿政策，引导和鼓励流域上下游地方政府加强合作，形成保护建设区域和受益区域合作共赢的新局面。
第五，进一步加快转变三江源地区生产生活方式。三江源生态恶化的原因是多方面的，其中与人类的不适当生产生活方式有关。在转变发展方式的新形势下，全社会都要关注三江源地区的生产生活方式问题，加快形成与现代文明相适应的生产生活方式。为此，建议：一是积极推动现代生态畜牧业加快发展。加快转变畜牧业生产经营方式，打造高原绿色品牌，支持发展高产、优质、高效的集约化生态畜牧业，最大限度实现草畜平衡。二是大力发展生态旅游业，努力打造我国重要的高原生态旅游目的地，使旅游业成为主导产业。三是高度关注和解决民生问题，采取更加优惠的特殊政策，重视解决当地的就业和生态移民后续产业问题，有效巩固生态保护建设成果。四是加快城镇综合服务体系建设，支持生态移民小城镇发展，完善和提升城镇功能，实现政府服务功能的均等化。五是大力开发新能源，以提高牧民生活质量，减少温室气体排放，改善区域生态环境。
第六，进一步强化三江源生态补偿机制建设基础工作。目前国家的生态补偿政策存在依据不充分、标准不统一、评估不到位的问题，建议有关部门加强生态补偿机制建设的相关基础工作，健全科学准确的生态环境监测、分析评估、预警预报系统，探索三江源生态功能价值核算，建立新型绿色绩效考评制度，定期发布生态环境状况，为政府决策提供相关的技术支撑。
（作者：青海省人大环境资源保护委员会副主任委员）