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今年上半年，我和常委会办公厅的同志一道赴海南、海北、海东、黄南等地及其所属7县6乡镇调研，采取实地察看、座谈交流、个别走访、分析研究等方式，先后召开13次座谈会，征求180多名全国及省、州、县、乡五级人大代表和各地人大工作者的意见建议，基本掌握了各地人大及其常委会服务大局、依法履职、联系群众和自身建设情况。
一、基本情况
总体上看，各级党委重视和加强人大工作，形成了制度和机制，人大及其常委会依法履行各项职责，推动了工作和建设，“一府两院”尊重和配合人大工作，形成了自觉和习惯，社会各界理解和支持人大工作，形成了氛围和环境。
（一）党对人大工作的领导进一步加强。各级党委把人大工作纳入总体工作布局，召开专题会议，出台实施意见，定期听取汇报，安排部署工作，研究解决问题，领导人大工作的制度逐步完善。海北州委每年专题听取州人大工作汇报，及时研究和批复州人大常委会的请示、报告，州委召开的重要会议、重大活动邀请州人大常委会主任或副主任参加；互助县委主要领导直接联系人大工作，每季度至少听取1次县人大常委会工作汇报，常委会主任列席县委常委会议，县委研究重大事项和重要人事任免及时听取人大党组的意见；同仁、尖扎县委将代表意见建议办结率纳入年度目标考核，对代表议案和建议办理好的单位进行表彰，支持人大依法行使职权，有力推进了人大工作。
（二）服务大局的意识进一步增强。根据中国特色社会主义法律体系形成、实施行政强制法等法律的需要，具有地方立法权的各级人大及其常委会对法规条例均作了集中清理，维护了法制的和谐统一。全省有立法权的地方人大根据省委部署，结合当地实际，均制定了宗教事务管理法规，依法保障了正常宗教活动，及时处置了非法宗教行为，促进了社会和谐、宗教和顺。全省5个自治州和2个自治县人大根据形势发展需要，及时修订了义务教育和民族教育条例，依法推进当地教育事业持续发展。黄南州人大常委会依法行使重大事项决定权，及时作出《关于加强人民联防工作的决定》，为全州维稳“群防群治”提供了法制保障。
（三）探索创新的精神进一步彰显。各级人大及其常委会在依法做好常规工作的同时，积极探索，不断创新，促进了各项工作。监督工作中，黄南州人大常委会在听取“一府两院”专项工作报告后进行满意度测评①，对政府办理人大常委会会议审议意见组织开展“回头看”；贵德县人大常委会选择事关经济社会长远发展的事项组织全体组成人员集体视察、就地即时审议，促进了政府工作，增强了监督实效。任免工作中，各州、县人大常委会实行拟任命干部任前表态发言制度，颁发任职证书，有的县还实行任前法律考试，加强任后监督，促进了任免工作规范化。代表工作中，尖扎县在人代会上将代表意见建议办理情况进行满意度测评；贵德县组织县、乡人大代表对政府为民办理“十件实事”涉及的工程项目进行现场评议；海晏县坚持“四双制度”和“十个一”②活动；同仁县隆务镇建立各级人大代表履职考核办法，要求代表发挥“四作用”、做到“五带头”、履行“六个一”③；互助、刚察等县开展代表述职评议和“优秀人大代表”评选等活动，激励代表充分发挥主体作用。
（四）联系群众的机制进一步完善。各级人大及其常委会注重发挥民意机关作用，完善常委会主任会议成员联系委员、委员联系代表、代表联系群众制度，邀请代表和基层人大负责同志列席常委会会议，组织代表开展闭会期间活动，认真办理代表意见建议，重视信访工作特别是主任会议成员接待来访群众，深入基层开展调查研究，进一步密切与人民群众的联系。贵德县联系群众服务基层中开展“十联”④活动，有效推动了联点帮扶工作；互助县威远镇组织部分人大代表负责收集民情民意，并把每月的第一个星期天定为社情民意恳谈日，搭建了联系群众的新平台；同仁县人大常委会主任会议成员和机关干部开展“一联三包”、“三联三促”⑤等活动，为促进改革发展稳定做出了积极贡献。
（五）自身建设的步伐进一步加快。各级人大及其常委会把加强自身建设作为提高履职效能的基础，有的放矢，常抓不懈。一是注重制度建设，海北州人大常委会修订完善24项工作制度、5项党建制度，刚察县沙柳河镇人大建立11项工作制度⑥，促进了工作的制度化和规范化。二是健全和规范工作机构，海东市各县（区）均恢复了常委会工作委员会，各自治州的县人大常委会在原有办事机构的基础上新增了相关工作委员会，有的增设了相关科室，依法明确职责，较好地适应了工作需要。三是保障人大代表活动经费，各地均按省上确定的标准足额拨付，保证了代表活动的正常开展；州、县两级人大及其常委会会议、工作经费已全部列入同级财政预算，海东市各县（区）还将乡镇人大工作经费列入县级财政预算，并确保专款专用；共和等县明确规定乡镇人大工作经费由各乡镇从公用经费中按5%-7%的比例予以保障，促进了人大工作的正常开展。四是乡镇人大建设有了改善，各地配备了乡镇人大专职主席或副主席。海北州人大常委会积极探索加强乡镇人大工作的方法和途径，统一制发了乡镇人大工作的5项制度；祁连、同仁、尖扎县分别出台关于进一步加强乡镇人大工作的意见；祁连县和刚察县已把乡镇人大工作纳入全县目标考核范围；互助县提出“八新目标”⑦,促进了乡镇人大工作。
二、主要问题及原因分析
人大工作和建设虽有新的进步和明显成效，但也存在一些困难和问题。主要表现在：一是对民族自治地方立法的趋势分析研究不够，地方特色不够突出，在加强立法工作组织协调、增强立法决策与改革决策的协同性、完善公众参与立法机制等方面还需要进一步努力。二是监督的实效不强，在政府全口径预算决算和垂直单位的监督等方面还存在盲区，对常委会审议意见的跟踪监督力度不大，监督的实效性、权威性有待进一步增强。三是代表工作水平有待进一步提高，尤其在创新代表活动方式、增强代表履职能力、完善代表意见建议跟踪督办机制和代表联系群众机制等方面还需要深入研究和探讨。四是自身建设任重道远，县级人大工作机构设置不规范、不统一的问题依然存在，州、县人大常委会普遍存在兼职委员多专职委员少、领导干部多专业人员少、年龄大的人多年纪轻的人少的现象，工作人员编制紧缺，乡镇人大建设较为薄弱，经费、设施、人员等方面参差不齐。
存在上述问题的主要原因是：
认识不到位。从党委角度看，少数基层党委领导同志对新形势下加强人大工作的重要性认识不足，没有把人大工作列入党委重要议事日程，平时不考核、不过问，导致人大地位“边缘化”、职能“弱化”。从人大角度看，由于州、县、乡人大换届时间不久，少数刚从党委、政府领导岗位或工作部门转到人大工作的同志认为到人大工作权力小了、任务少了、工作轻了，有一种“船到码头车到站”的“二线”思想；有的同志认为人大工作政治性、法律性、程序性很强，“干少了不好，干多了也不好”，“深也不是，浅也不是”，无所适从；还有的同志怕“得罪”“一府两院”领导人，怕“搞僵”关系，不敢也不愿实话实说、依法履职。这些认识，弱化了人大在民主法制建设中所担负的重大职责，影响了人大工作的深入开展。
机制不健全。一是有些基层党委领导人大工作的机制不全、办法不多、措施不实，工作中时紧时松，忽视人大应有的法律地位和工作职能；有的党委召开的重要会议或组织的重大活动，不安排相关的人大专门委员会、常委会工作机构负责人参加，人大的同志无法及时全面准确地掌握党委意图，难以有效开展工作。二是有些基层人大依法行使职权的相关制度不完善、程序不规范、措施不到位，尤其是审议意见和有关建议的针对性不强，致使“一府两院”难以执行和操作。三是有的政府、法院、检察院不重视人大代表意见建议、人大常委会审议意见和人大转办的信访案件，缺乏办理的有效机制，甚至对法律法规和省委文件明确规定了的事项研究不够、落实不到位，从而使基层人大的工作踌躇徘徊，权威大打折扣。
法律不明确。影响基层人大工作和建设的一个深层次原因，就是法律支撑不够。如监督法只规定了各级人大常委会的监督职能和形式，对各级人大特别是没有常设机构的乡镇人大如何开展监督工作，缺少强有力的法律支持。监督法也未设置法律责任，对于各级人大常委会、“一府两院”不执行监督法或执行不到位，该负什么责任、怎么处置，监督法未作规定，影响了人大监督工作的有效性和权威性。地方组织法赋予乡镇人民代表大会13项职权，但乡镇人民代表大会没有常设机构，在人民代表大会闭会期间，乡镇人大主席团、乡镇人大主席行使什么权力、履行什么责任、如何履行职责，法律没有规定，使基层人大在行使职权上没有明确的遵循。
自身不过硬。有些人大领导干部对人大工作中的新情况新问题研究不够、解决不力，尤其是对监督与支持的关系把握不准、处理不好，甚至以支持代替监督，不敢不愿不会监督。有的领导干部对工作和建设中面临的困难和问题汇报不主动、争取不积极，“等、靠”的问题依然存在；同时，对自身能够解决的问题也不认真研究，当一天和尚撞一天钟，得过且过。人大常委会组成人员的年龄和知识结构、素质能力还不完全适应工作需要，各地普遍缺乏懂经济、法律、科技专业知识的人大工作者，有些常委会组成人员和人大代表深入实际调查研究不够，提出的意见建议缺乏针对性和可操作性，甚至当“门外汉”、说“外行话”。有些基层人大常委会对法律赋予的监督权行使不够。
三、几点建议
（一）建立完善机制，形成支持人大工作的合力。建议各级党委按照党的十八大和省第十二次党代会的总体要求，深入贯彻落实全省人大工作会议精神特别是省委两个意见和骆惠宁书记关于人大工作的一系列重要讲话精神，进一步完善健全领导人大工作的机制，支持人大及其常委会依法行使立法、监督、决定、任免等职权。建议由省委组织人事部门牵头，专题研究各级人大及其常委会内设机构不统一、不规范和离岗待退人员占用行政编制、工作人员编制紧缺等问题，明确各级人大常委会和专委会组成人员中专职委员的比例，建立健全人大代表联络机构和预算审查机构，进一步畅通人大机关干部对外交流的渠道。建议各级政府、法院、检察院依法履行宪法和法律赋予的职责，自觉接受人大及其常委会监督，认真办理人大代表建议、人大常委会审议意见和人大转办的信访案件，并尽快将其纳入目标责任考核范围，切实形成支持人大工作、维护人大权威的良好氛围。
（二）坚持围绕中心服务大局，依法履行职责。一是按照全省人大工作会议提出的“四个注重、五个转变”⑧的立法工作思路，进一步完善科学立法、民主立法机制，充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，创新人大代表和公众参与立法方式，扩大立法工作透明度和公众参与度，切实增强法规的科学性、针对性和有效性。二是按照“围绕大局、突出重点、加大力度”的监督工作思路，注重加强对政府全口径预算的审查和监督，督促政府建立科学、民主、依法的财政预算管理制度，确保财政资金规范运行和有效使用；注重加强对司法工作的监督，不断提高司法公信力。三是建立健全讨论决定重大事项的有关制度，进一步明确人大决定重大事项的范围、程序和工作要求，重点就法治青海建设中带有全局性、根本性、长远性的重大问题适时作出决议决定，并督促“一府两院”抓好贯彻落实。坚持党管干部原则与人大依法任免有机结合，进一步完善任前法律考试、承诺发言、任后监督等机制，防止任与免脱节、授权与监督分离。
（三）密切联系群众，充分发挥代表机关作用。一要建立完善常委会组成人员联系人大代表制度、代表联系选民制度、代表向选民述职制度、人大信访制度等，通过严密的制度推动新时期人大工作更好地顺应人民群众的要求。二要进一步加强代表工作，建立完善代表履职保障机制、学习培训机制、开展活动机制、意见建议办理机制、激励监督机制等，更好地发挥人大代表的桥梁纽带和模范带头作用，形成推动经济社会发展的强大正能量。三要加强信访工作，建立科学有序的诉求表达和矛盾调处机制，加大对信访件的交办、转办、督办力度，着力促进有关部门依法解决好人民群众的合理诉求，维护社会和谐稳定。
（四）加强人大自身建设，切实提高履职水平。各级人大及其常委会要坚持民主集中制原则，坚持严格依法办事，按照法定程序，集体行使职权，确保工作的合法性和决策的科学性。要科学划分内设机构职能，合理分配公共资源，不断完善激励机制，切实提高人员素质，充分调动干部职工的主动性、积极性和创造性，从制度上、机制上解决“不愿干、不能干、干不了”和各自为政、形不成工作合力的问题。按照中央和省委关于改进工作作风密切联系群众的要求，大兴调查研究之风，深入基层、深入群众，掌握真实情况，为人大及其常委会议事决策提供可靠依据。正确处理依法办事与改革创新的关系，根据不断发展变化的形势和各地实际，大胆探索，勇于创新，善于总结，使人大工作在研究新情况、解决新问题、完善新举措中不断探索，在丰富人大工作形式、推进地方国家权力机关建设方面不断发展。
（五）高度重视乡镇人大工作和建设，夯实基层政权基础。省人大常委会要适时修订乡镇人大工作条例，从制度层面进一步加强乡镇人大工作和建设，并向党委及组织人事部门提出建议，逐步实现乡镇人大主席和工作人员专职化。各级人大常委会要把乡镇人大工作和建设摆上重要议事日程，特别是州（市）级人大常委会要研究制定关于加强本行政区域内乡镇人大工作和建设的决定或意见，依法加强对乡镇人大的工作指导，帮助解决实际困难和突出问题，规范和促进乡镇人大工作发展。乡镇人大要进一步明确工作职责，依法行使好法律赋予的各项职权，建立健全相关会议和工作制度，规范工作程序，组织开好人代会，加强代表工作，丰富活动内容和形式，充分发挥好地方国家权力机关的重要作用。
附：有关名词解释
①黄南州人大常委会关于听取和审议“一府两院”专项工作报告实行满意度测评的暂行办法规定：经常委会主任会议研究决定，对涉及经济社会发展全局或人民群众普遍关心的重要事项的专项工作报告，可提交常委会会议进行满意度表决。满意度测评分为“满意”、“基本满意”、“不满意”三个等次，获得满意票超过到会常委会组成人员80%以上者为满意；获得满意和基本满意票超过到会常委会组成人员60%以上者为基本满意；获得满意和基本满意票低于到会常委会组成人员60%（不含60%）以下者为不满意，工作报告则不予通过。表决结果为不满意的，报告机关应当进行整改，并在三个月内向常委会会议报告整改情况；常委会组成人员在常委会会议上对整改情况报告进行满意度测评，“不满意”票占全体常委会组成人员三分之一以上的，主任会议可以决定依法采取质询或者特定问题调查等方式进行跟踪监督；常委会认为必要时，可作出相应决议。
②海晏县人大常委会提出的“六个正确认识、把握好六个重点”：正确认识依法履职与服务大局的关系，把握好工作定位；正确认识党委领导与依法行使职权的关系，把握好政治方向；正确认识常委会职权与联系群众的关系，把握好主体作用;正确认识严格程序与创新工作的关系，把握好前进动因；正确认识乡镇人大的职能作用，把握好基础工作；正确认识工作性质，把握好自身建设。代表工作中坚持的“四双制度”：常委会组成人员联系人大代表、人大代表联系选民或原选举单位的“双联”制度，评选先进代表小组、先进代表的“双先”制度，代表参与评议常委会任命人员、选区选民评议人大代表的“双评”制度，评选优秀代表意见建议和代表意见建议优秀承办单位的“双优”制度。开展的“十个一”活动：一栏、一日、一会、一本、一箱、一访、一档、一帮、一述、一评。
③同仁县隆务镇各级人大代表履职考核办法规定：各级人大代表必须模范遵守宪法和法律法规，正确行使权力，发挥“四作用”（参与决策作用、监督协助作用、模范带头作用、桥梁纽带作用），做到“五带头”（带头遵纪守法、带头执行决议、带头维护稳定、带头勤劳致富、带头扶贫帮困），履行“六个一”（参加一次代表大会、提出一条意见建议、进行一次视察、办好一件实事、开展一次代表述职、走访接待一次选民）。实行代表履职积分制度，镇人大主席团从九个方面对代表履职情况进行积分，并负责积分登记、汇总、考核工作，每年通报一次代表履职积分情况，按积分进行评优并予以表彰。
④贵德县人大常委会在联系群众服务基层工作中开展的“十联”：联乡镇、联村社、联贫困户、联派出所、联学校、联社区、联卫生机构、联企业、联高层次人才、联寺院及宗教界上层人士。
⑤同仁县人大常委会在联系群众工作中开展的“一联三包”：联乡镇，包村、包学校、包寺院；“三联三促”：联党建、促规范，联发展、促增收，联稳定、促和谐。
⑥刚察县沙柳河镇人大11项工作制度：人大向乡党委请示报告制度、人大主席团议事规则、人大主席团学习制度、人大主席副主席工作职责、人大宣传工作制度、人大主席团向人大代表通报重要工作和重大事项规定、人大代表职责、代表小组活动制度、代表联系选民制度、代表向选民述职制度、人大代表监督考核办法。
⑦互助县在乡镇人大工作中提出的“八新目标”：要在贯彻落实省第十二次党代会精神上有新的认识，要在始终坚持正确政治方向上有新的境界，要在加强和改进监督工作上有新的成效，要在充分发挥代表作用上有新的突破，要在凝聚人心增添力量上有新的作为，要在依法履职能力上有新的提高，要在乡镇人大自身建设上有新的要求，要在加强信访工作上有新的举措。
⑧全省人大工作会议提出的立法工作的“四个注重”是：扭住经济建设这个中心，注重经济立法，制定和完善推进技术创新、加强科技支撑、发展循环经济、促进非公有制经济发展等方面的法规条例；围绕保护生态这个重要责任，注重生态环保立法，制定和完善节约资源能源、生态资源补偿、自然保护区保护、湿地和草原保护等方面的法规条例；抓住改善民生这个当务之急，注重社会领域立法，制定和完善教育医疗、劳动就业、社会保障、食品安全等方面的法规条例；把握维护稳定这个大局，注重促进社会和谐和社会管理创新方面的立法，制定和完善民族、宗教方面的法规条例。
五个转变是：在立法重心上，要从制定新法规为主向立改废相结合转变，坚持慎立多修原则，把更多的精力放到现行法规条例的修改和完善上，放到细化和补充法律、法规的实施性立法上，建立法规清理长效机制，促进法规清理的制度化、常态化；在立法体例上，要从系统性立法向管用性立法转变，不搞大而全、小而全，需要几条立几条、管用几条定几条；在立法质量上，要从数量速度型向质量效益型转变，细化立法过程中的质量标准和要求，突出地方特色和民族特点，努力做到工作更深入、内容更精细，增强针对性、实效性和可操作性；在立法内容上，要从侧重经济立法向经济社会立法并重转变，使立法工作适应“十二五”发展的新要求，着力抓好促进科学发展、深化改革开放、转变经济发展方式、保护资源环境、保障和改善民生、创新社会管理等方面法规条例的制定和修改，努力体现客观实际、适应时代需要、符合人民意愿、解决实际问题；在立法机制上，要从专门机构为主向开门立法转变，加强立法的组织协调工作，完善民主立法程序，不断扩大公民有序参与立法的广度和深度，组织代表深入参与立法，注重发挥专家在立法工作中的作用，充分调动各方面的积极性，形成立法工作合力，不断提高立法的科学化、民主化水平。
（作者：青海省人大常委会党组书记、副主任）