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省州人大工作会议以来，海北州各地按州委的要求，狠抓会议精神的贯彻落实，加强了党委对人大工作的领导，按标准落实了州、县、乡三级人大代表活动及人大机关工作经费，加强了人大及其常委会机关的制度建设，全州各级人大工作的外部环境和工作条件明显改善，人大各项工作取得了明显进步。为了进一步提高全州各级人大工作水平，按照州委对调研课题的要求，我就全州各级人大依法履职情况进行了调研，认真查找人大工作中存在的困难和问题，并对今后改进人大工作进行了思考。
一、全州各级人大工作中存在的主要问题和原因分析
（一）监督实效有待提高。
主要表现在：有时“一府两院”对人大常委会提出的审议意见和工作建议办理工作不够重视，重答复、轻整改的现象仍然存在；人大监督的效果还不够理想，监督的方式和方法还有待进一步改进。
原因分析：一是思想认识还不够到位。有些人大干部认为人、财、物受制于人，行使监督权缺乏自信和胆略，不敢理直气壮地进行监督；其次，极少数“一府两院”的同志思想认识还不到位，自觉接受监督的意识不强，个别工作部门的主要领导不按要求参加人大召开的会议，听取代表和常委会组成人员的审议发言不认真。二是体制上还不协调。目前不少重点工作党政联合决策、齐抓共管现象较为普遍，导致人大被监督的对象难以界定，不好涉足；另外，少数县乡党委领导对人大的职能作用认识不够，将本属于政府行为的具体工作，指定人大负责，不利于人大开展监督。三是询问和质询、特定问题调查、撤职等能够更好地解决问题的刚性监督手段在我州还没有运用。从主观上讲，当“老好人”、怕得罪人的思想仍然存在。从客观上看，运用相关监督方式操作难度大，且上不行下不效。四是制度还不够健全。对监督工作中提出的整改意见的跟踪督办缺乏相应的制度保障，整改意见的落实后续乏力，导致监督效果不太明显。
（二）对计划、预算审查工作还不够深入严谨。
主要表现在：对计划和预算的审查工作较为粗略，审查工作不深、不细、不够全面；计划和预算调整不够及时；项目实施和预算收支执行情况的监督力度不大。
原因分析：一是对计划和预算编制介入滞后，影响审查的质量；二是提供的计划、预算（草案）缺少详细的辅助说明资料，很难对其进行全面深入的审查；三是由于经济的快速发展，计划和预算调整的不确定因素增多，及时有效地开展审查工作难度加大；四是计划、预算审查的专业性、技术性、政策性较强，由于人大缺乏相应的专业人才，审查工作力量薄弱，难以提出准确的意见建议。
（三）重大事项决定权和人事任免权行使还不够到位。
主要表现在：人大机关行使重大事项决定权还没有引起足够的重视，人事任免工作还存在一些亟待加强和改进的方面。
原因分析：一是人大机关行使重大事项决定权和人事任免权如何同党委保持高度一致的认识上有误区，行动上缺乏探索和创新。二是人大行使重大事项决定权的范围难以界定，地方组织法规定“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”但在实际操作上很难把握。三是人事任免工作上，把全票当选、高票通过作为人大坚持和服从党的领导的集中体现，而忽视了党管干部、发扬民主和依法办事三者的有机统一。
（四）代表作用还没有充分发挥。
主要表现在：部分代表自觉履职意识不强，代表活动小组组织代表开展活动还不规范，部分代表提出的意见建议质量不高。
原因分析：一是部分代表依法履职的能力不足。有些新当选的代表对人大代表的职责不清楚，有些代表对地方经济社会发展情况不熟悉，不会履职的现象仍然存在；有些代表不积极参加人大机关组织的培训、视察、检查和调研活动，参会期间不主动发言，不发表意见。二是代表培训方式有待改进。针对不同层次、不同行业的代表，如何改进培训方式，完善培训内容，还有待进一步探索健全。三是代表联系不够经常。人大机关与代表的联系、代表与选民的联系、“一府两院”与同级人大代表的联系制度还没有完全落实到位。四是闭会期间代表开展活动还不经常、不规范。部分人大代表长期外出务工，无法参加代表活动。
（五）人大机关自身建设仍需加强。
主要表现在：部分人大干部工作主动性、积极性和创造性不够；人大机关干部结构和素质与其承担的职责和工作任务不相适应；机构和人员编制难以适应人大工作的需要等。
原因分析：一是思想认识的偏差。个别人大干部存在“二线思想”，放松了思想改造和对自身要求。二是人员结构不尽合理。知识结构上，熟悉人大业务、财会、法律等的人员较少；年龄结构上，年龄偏大，保持人大工作的连续性和稳定性较差。例如：海北州人大常委会换届时厅级领导班子只有1位领导连任，仅占领导职数的14.3%，四个专委会主任委员没有一个连任，全部是新进人员。三是人大机关编制普遍紧缺。州人大各专委1人1委，县级人大常委会有机构、无编制，工作人员严重不足。例如：我州各县人大常委会行政编制仅为6人，其中县级领导职数4人，科级领导（含工作人员）职数2人，远远不能满足开展工作的需要。另一方面，离岗待退人员仍然属于人大机关在岗干部序列，在超编的情况下增加人员几无可能。聘用人员无法胜任业务工作，且流动性大，容易造成工作脱节。
二、做好人大工作的几点建议
党的十八大、十二届全国人大一次会议为新形势下做好人大工作指明了方向。当前，我州正处于奋力夺取藏区跨越发展和长治久安先行区建设新胜利的关键阶段，加强和改进人大工作，充分发挥各级人大及其常委会的作用，对更好地保障先行区建设和与全国同步建成小康社会具有重要意义。
（一）完善监督方式，规范工作程序，增强监督工作实效
一是积极探索和运用刚性监督手段，努力提高监督实效。开展刚性监督是提高监督实效的重要手段，也是人大有效开展监督工作的发展趋势。省人大常委会就湟水河流域污染防治工作开展的专题询问，为州县人大加强和改进人大监督工作提供了很好的范例。开展询问等刚性监督应把握好以下几个环节：一要坚持和依靠党的领导。人大常委会开展监督的内容和方式要及时向同级党委汇报，争取党委对人大工作的支持。二要抓住重点。刚性监督的内容必须是人民群众普遍关心的问题，应具有较强的针对性。三要规范程序。议题选定后要深入调研，全面掌握了解情况，确定询问的事项。询问的事项、时间和地点要及时通知受询单位，使受询机关能够了解常委会组成人员所关心的焦点，便于受询机关负责人解答。四要注重效果。应加强对受询机关负责人承诺事项的跟踪督办，推动受询机关改进工作、解决问题。五要善于总结。开展刚性监督是一项全新的工作，需要在实践中探索，在探索中规范，从而实现刚性监督的制度化和常态化。
二是改进工作方法，切实加强对计划、预算的全口径监督。开展对计划、预算的审查监督，应把握好以下几个方面：一要加强对计划、预算编制工作的监督。要提前介入计划、预算编制工作，掌握计划、预算编制是否符合科学发展观的要求，主要指标是否可行，收支是否平衡，重点项目支出安排是否合理，保障措施是否到位，为初审工作奠定基础。二要根据经济和社会发展形势及时调整计划、预算。由于经济建设的步伐加快，财政体制的深化改革以及中央财政转移支付力度加大，项目实施和预算收支的不确定因素增多，计划、预算发生数与年初数通常会发生较大变化，调整经济发展计划、财政收支预算时，发改、财政部门应提前向人大常委会会议提交提案并附详细的说明，供常委会组成人员审议表决时参考。三要加强对预算执行的监督。要建立计划、预算执行通报制度，发改、财政部门应将项目实施情况、部门预算执行情况定期向人大通报，便于人大了解和掌握项目实施和预算收支进度。要加强对社保资金、扶贫资金、涉农资金、州本级重点项目资金使用情况的跟踪监督，保障专项资金的及时到位和规范使用。每年应选择1—2个重点项目开展实施情况的督查，作为计划、预算监督的延伸，提高监督的实效。四要切实加强对非税收入资金收支情况的监督。要加强对《青海省非税收入管理条例》的执法检查，进一步规范非税收入管理，杜绝隐匿、转移、截留、坐支、挪用、私分或者变相私分所收款项和将所收款项存入非税收入过渡性账户和非税收入账户以外账户的现象发生，推动廉政建设。五要借助外力增强监督实效。目前，我州州级人大财经委没有专职委员，县级人大还没有设置专门的工作部门，专业人员缺乏是有效开展预算监督的软肋。针对上述情况，应借助本地区审计部门或社会力量，必要时可以考虑聘请会计事务所的专业人员介入预算的监督审查，从而推动预算监督从程序性向实质性监督转变。六要实行监督工作问责制度。对人大依法进行审查，业务部门配合不力的，人大机关要及时书面告之，督促其加强和改进工作，工作仍无改进的视其情节，予以通报批评，并追究部门主要责任人的责任。
三是加强跟踪督办，努力提高审议意见的办理水平。要进一步完善人大常委会审议意见办理工作的制度建设。常委会办公室或相关专委会应加强对审议意见办理工作的督促检查，及时掌握和了解办理工作的进度，并对办理工作提出具体要求。人大常委会会议要专题听取承办单位办理审议意见情况的报告，审议时组织实施好办理质量的民主测评工作，多数常委会组成人员表示不满意的要重新办理，办理结果要在下次常委会上报告。必要时要采取采用询问等刚性监督手段，督促落实，维护人大依法监督的严肃性。
（二）积极探索，高度负责，依法行使好重大事项决定权和人事任免权
行使好重大事项决定权。首先要从思想上提高认识，切实纠正“重监督权，轻决定权”的不良倾向，坚决纠正抓落实就是在找“一府两院”麻烦的错误认识。其次，要根据本地区实际情况积极探索人大行使重大事项决定权的有效方法，并逐步予以规范，防止“该管的未管，不该管的乱管”的问题出现。第三，要加强对人大作出决定决议贯彻落实的督促检查，对执行中发现的问题，及时提出整改意见，督促“一府两院”相关部门抓好落实。
行使好人事任免权。首先，要把对党负责和对人民负责有机结合起来，严格按照法定权限依法进行。其次，要把好任职资格关。凡“一府两院”向人大常委会提请的拟任干部，人大常委会要按照《公务员法》、《法官法》、《检察官法》的有关规定，全面了解拟任干部的工作简历，工作能力、工作实绩各方面的情况，对群众反映较差的干部要及时向党委汇报，尤其要对“两院”提请任命的干部是否具备法官、检察官从业资格进行审查。第三，要把好任前法律知识考试关。任前法律知识考试要切实做到严肃、严谨、科学，结合拟任干部的职务和业务特点，科学出题，增强法律知识考试的针对性。第四，要把好任后监督关。每年选1—2个“一府两院”的工作部门开展工作评议，通过听取工作汇报、召开座谈会、民主测评等方式详细了解相关部门的工作情况，以便作出公正合理的评价。要注重评议结果的运用，评议情况应向党委汇报，并反馈“一府两院”，促进被任命的干部更好地履职。
（三）创新代表工作，充分发挥人大代表的主体作用
一是建立畅通的代表联系机制，拓宽代表知情知政渠道。要加强人大机关与人大代表之间的联系，认真落实人大常委会组成人员联系代表制度、人大常委会领导和人大机关部门负责人走访人大代表制度，通过走访接待和座谈等形式，多层次多渠道联系代表，让人大代表更好地了解人大工作开展情况。要加强“一府两院”与代表之间的联系。通过召开情况通报会、征求意见会，向代表寄送海北政报、情况简报、提供刊物资料等多种途径，让代表及时了解本地经济社会发展、审判机关、检察机关的工作情况，为代表行权履职创造条件。
二是加强代表活动的组织领导，规范代表活动。各级人大机关要加强对代表小组开展活动的指导，进一步丰富代表活动的内容，创新代表活动的形式，有计划开展视察、调研、检查等活动，使代表活动小组开展的活动规范有序。同时要推广基层人大开展代表活动好的经验和做法，各县人大要相互学习、相互交流、相互借鉴，提高代表活动的整体水平。
三是加强代表意见建议办理工作，努力提高代表意见建议的办理质量。要进一步规范和完善代表意见建议收集、整理、转办、督办、回复的工作程序，对关系民生的重要意见建议，要重点督办，采取听取办理工作汇报、组织相关代表视察检查承办单位办理情况、开展代表意见建议办理工作满意度测评等形式，不断提高办理工作的水平。要注重改进代表意见建议办理方式，对重要的意见建议要采取承办单位和人大代表面对面答复方式，由承办单位向所提意见建议的代表报告办理结果，回答相关问题，提高办理工作效率和办理质量。
四是改进代表培训方式，全面提高代表素质。要结合代表的文化程度、连任情况、职业特长开展多种形式的培训。一要对新当选代表开展好初任培训，重点学习人民代表大会制度、代表的权利和义务等方面的基本知识，增强当好代表的荣誉感和责任感。二要对全体代表开展履职培训，强化如何审议报告、审查计划预算、提出意见建议等内容的培训，增强代表履职能力。三要结合代表的职业特点，举办科技文化知识培训班、法律法规知识培训班、财政经济知识培训班等，以满足不同层次、不同职业、不同群体的代表需求。四要组织代表赴省外学习培训，使代表开阔眼界，学习和借鉴先进发达地区代表履职的经验和做法，使代表能够更好地执行职务。
（四）加强自身建设，为人大工作提供坚强的组织保障
一是切实加强人民代表大会制度的学习宣传，努力为人大工作创造良好的社会氛围。要通过广泛的学习宣传使全社会进一步深化对人民代表大会制度的本质特征、重要地位和作用的认识，依靠社会各界和各族人民群众支持和保证人大及其常务委员会依法履行职责。
二是进一步强化人大干部的政治思想教育和作风建设，努力提高人大干部的整体素质。要切实加强人大干部的政治思想教育，进一步增强做好人大工作的责任感和使命感。要切实加强人大干部的作风建设，认真贯彻落实中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，深入开展调查研究，创造性地开展工作。
三是切实加强学习培训，努力提高人大干部的业务素质。要把学习和培训作为提高人大干部业务素质的重要抓手，组织人大干部认真学习中国特色社会主义理论体系、党的路线方针政策、法律法规和经济、科技、文化等方面的知识，促使其更好地胜任本职工作。
四是加强人大机关干部队伍建设，切实解决人大机关专业性缺编问题。要针对基层人大工作人员严重不足的实际，采取多种方式，加以解决。在干部调配上要加强与同级党委的联系和协调，把懂法律、懂财政经济、熟悉人大工作程序、有丰富工作经验的年青干部充实到人大机关。要进一步完善人大机关干部合理流动、能进能出、良性循环的工作机制，特别要对人大机关工作多年的干部按规定进行交流，不断优化人大干部队伍结构。
（作者：海北州人大常委会主任）