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加强地方人大常委会这个人民行使权力的地方人大的常设机关，是坚持和完善人民代表大会制度的题中应有之义。
一、设立地方人大常委会的意义
在县以上各级地方人民代表大会设立常委会，是我国人民代表大会制度发展历程中一次新的飞跃，一个质的变迁，具有非常重大的理论意义、制度意义和现实意义。
地方人大常委会的设立，完善了地方及整个国家权力机关的架构。
人民代表大会制度建立之初，只在国家一级设立人大常委会，地方各级均不设立。这种情况不仅造成了中央国家权力机关和地方国家权力机关的不统一、不匹配，而且更重要的是造成了地方各级国家权力机关行使权力的断层和经常性工作的缺失。
县级以上地方各级人大设立常委会，其意义首先在于完善了地方国家权力机关的架构，也因此而完善了整个国家权力机关的架构，弥补了人民代表大会制度设计上的一大缺陷。
地方人大常委会的设立，保证了人民可以经常性地行使自己当家作主的权力。
我们国家的一切权力属于人民，那么人民怎样行使自己的权力呢？就是通过选举自己的代表，组成各级人民代表大会，由各级人民代表大会代表人民行使自己的权力。显然，没有这样一个机关，人民就无法行使自己的权力，人民当家作主就成了一句空话。
问题在于，人民代表大会通常一年召开一次，不可能经常举行。就是说，人民行使权力的机关是经常性地关着门的。这样，人民当家作主在权力行使上就打了折扣。人民的意愿无法得到及时反映，人大代表缺少经常性发表意见的场所和渠道，区域内的重大问题也无法由权力机关及时作出决议、决定，对“一府两院”的工作更无法进行及时有效的监督。
在地方人大设立常委会，从制度上解决了这个问题。法律规定了地方人大常委会是本级人民代表大会常设机关的地位，并赋予了14项职权，同时省一级和较大的市一级人大常委会还享有立法权。这就使地方人大得以经常性地处在运转之中，人民行使权力的机关大门总是敞开着的，人民代表大会的常委会及各专门委员会履行着人民赋予的职权。同时，人大常委会的各工作机构更是随时为人大常委会履行职责开门办公，为代表和选民服务。这无疑是对广大人民群众经常性地行使自己当家作主权力的一种制度性的保证。它极大地调动了各级人大代表、广大人民群众在本行政区域内管理国家事务的积极性、主动性和创造性。
地方人大常委会的设立，推进了民主法制建设的进程。
地方人大常委会设立以来，我国民主法治建设大踏步前进，民主法治建设取得重大成就。突出表现是，在民主政治建设方面，扩大了直选范围，实行了差额选举，加强了企事业单位的民主管理，建立了村民和社区基层群众自治制度，在一定范围实行了重大事项听证制度，扩大了公民有序政治参与等等。在法治建设方面，抛弃了人治理念，确立了依法治国方略，把建设社会主义法治国家作为国家目标；在国家统一立法的前提下，实行一元多层的立法新格局。同时，党确立了民主执政、依法执政的理念；政府实行依法行政，建设法治政府；人民群众的民主法治意识空前高涨，用法律维护自己权利的意识和行为正在成为时尚。尤为突出的是，在我国已经形成中国特色的社会主义法律体系，无法可依、有法不依的局面已经一去不复返了。可以说，没有地方人大常委会的设立，就不会有国家在民主法治建设方面这样巨大的进步。
地方人大常委会的设立，促进了党的执政方式更新。
首先，地方各级人大常委会的建立完善了地方国家权力机关，同时也完善了整个国家权力机关乃至整个国家机关的设置，使党走向民主执政、依法执政有了硬件依托和操作平台。其次，人大常委会特别强调民主、集体行使职权，特别强调法治、要求法言法语，这在地方乃至基层对民主法治氛围的培育发生了十分积极的作用。再次，地方人大常委会对政府进行执法检查，要求政府依法行政，无疑对党提出依法执政起到了促进作用。最后，地方人大常委会建立后不久就提出了三位一体的经典经验，那就是人大要坚持党的领导，充分发扬民主，严格依法办事。这三位一体的人大基本原则，就是后来党的十六大提出的党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一的先声。由此可以看到，地方人大常委会的设立从多方面促进了党执政理念的更新，在一定意义上催生了新的执政理念。
地方人大常委会的设立，使我国的人大制度登上了代议制发展史上新的高度。
在我国县级以上人民代表大会统一设立人大常委会，不但使得地方国家机关得以完善，而且也使得以人民代表大会为核心的整个国家机关得以完善。这种完善不是一种简单的量变，而且是人民代表大会制度的一次质的飞跃。正是由于这种飞跃，使得整个代议制发展史上产生了第三种形态，即“又统又分、统分结合、一统三分”的崭新形态。这种形态，既不同于资产阶级代议制的三权分立，也不同于马克思原初设想的、苏维埃实行过的议行合一或上分下合，而是种既克服了三权分立形态的互相扯皮、效率不高，又克服了议行合一形态的职责不清、难以监督双重弊端的统分结合的新形态。说其统，是因为它把一切权力集中于人民代表大会，人民代表大会及其常委会统一行使人民赋予的权力，这种权力是不可分割的整体，不与任何人分享的。说其分，是人民代表大会代表人民把行政权、司法权和检察权分别授予政府、法院和检察院。这样，既保证了国家各部门之间职责清晰、不互相扯皮，又保证了其有较高效率和便于监督。所以说，它是代议制在其发展进程中既扬弃了三权分立和议行合一的弊端，又吸收了二者优点的一种处于代议制发展史高端的崭新形态。这既是中国共产党领导中国人民对代议制度的一个伟大创造，也是中国特色社会主义对世界政治文明发展的一个伟大贡献。
二、面临的主要困难和问题
地方人大常委会已设立三十多年，虽有巨大进步可以加额称庆，也有诸多问题需要破解。
（一）对人大的性质、地位和作用认识不到位。到目前，最能体现我国人民当家作主的、适合我国国情的这一根本政治制度，在一些人特别是有的领导干部心目中仍然没有扎根，他们对人大及其常委会的性质、地位和作用的认识仍不到位，并没有把人大作为国家权力机关来看待。例如，有的党政部门的同志把人大常委会视为党委下属的一个部门或“二线机构”，甚至等同于一般群众组织，对人大工作不够关心，不注意依法发挥人大的作用；有的“一府两院”的同志接受人大监督、对人大负责的意识不强，向人大报告工作、贯彻人大的决议决定不够主动。再如，有的从事人大工作的同志对影响人大作用有效发挥的客观因素看得较重，存在“维持”、“过渡”的思想，工作责任心不强；有的思想解放不够，因循守旧，“求稳怕冒”，对人大工作缺乏积极探索、大胆实践的精神；有的觉得人大是“一线工作二线人”，存在着松劲思想；有的认为人大“牌子大、架子空、没有实权”，存在着难有作为的想法；还有的感到“党委决策、政府执行”，人大是多余的一层，存在着抓工作“怕越位、怕添乱”的畏难情绪，等等。认识是实践的基础。由于存在上述这样那样的片面认识，不可避免地给地方人大工作带来许多困难和问题。
（二）立法不能适应形势的需要。地方人大和地方政府之间的立法权限不清，省级人大和省会市及经国务院批准的较大市之间的立法权限不清。立法滞后现象仍然存在，与当前改革、发展的形势仍然不相适应，有的急需的地方性法规还没有制定出来，在有的领域甚至存在空白地带。一方面“过剩”，资源浪费，一方面“不够”，立法与现实需要脱节，更突出的是“不管用”，成为摆设，束之高阁。存在部门利益的倾向，在政府有关部门起草地方性法规时往往热衷于规定收发证、审批、罚款等有关条款，而对制约本部门和权力，保护企业、法人以及公民个人的合法权益等内容考虑得较少，有意回避自身的义务和责任，甚至几个部门对同一事项争管理权和执法权，不适当地扩大本部门的权力和利益。由于立法任务艰巨，所有的法规草案都由人大及其常委会的工作机构起草并不现实，通行的做法是由具有执法主体资格的政府部门提供草案，这种起草话语权的垄断，形成了“既当运动员，又当裁判员”的怪圈，显现诸多弊端，导致“国家立法部门化、部门立法利益化、部门利益合法化”。重复立法，地方特色较少，在制定地方性法规时，片面追求体例的完整，一部法规，章、节、条、款、项一样不少，麻雀虽小，五脏俱全。由于片面强调体例的完整，于是就出现了小法抄大法，地方抄中央的现象。这样不仅造成重复立法，增加立法成本，更重要的是，使制定出的地方性法规较原则，缺少地方特色，缺乏可操作性，直接影响了地方性法规的地位与实施。及时把党的政策转化为国家法律的机制还没有真正形成，重政策决策，轻立法决策的倾向仍较为明显，使立法很难介入经济改革和社会变革的深层面，出现“边际化”现象。
（三）监督力度和效果欠缺。监督意识不强，思想上有畏难情绪，在实施监督时顾虑较多，怕影响方方面面的关系，担心监督力度掌握得不好，妨碍政府和“两院”的工作。监督不敢深入，觉得有些问题是党委决定的，政府执行的，人大常委会不好监督，存在着“软不得、硬不得；抓得多了怕越权，抓得少了怕失职”的思想，使监督工作处于进退两难的境地。监督制度不健全。虽然出台了监督法，但有的规定过于原则，缺乏具体操作程序，执行起来比较困难，监督的权威和效果也难免受到一定的影响。在现实生活中，还由于我国尚未制定机构编制法，国家机构特别是政府组成单位设置随意太大，工商、税务、技术监督等担负着大量执法任务的部门排除在政府组成单位之外，在人事等重大问题上实行垂直领导，从而使人监督工作出现了“盲点”。监督的力度不够，敢于监督和善于监督问题还没有解决好。如对于难度大、矛盾多、较敏感的问题总是监督少；没有把监督事与监督人很好地结合起来；该追究责任的还有一些没有追究；不敢运用或者很少运用刚性监督方式，如质询、组织特定问题的调查委员会；对国民经济和社会发展计划、特别是对财政预算的监督基本是程序性的，缺乏经常性的、实质性的监督；对由人大及其常委会依法选举和任命的国家工作人员的执法、廉政和工作情况，缺少经常性的有效监督手段。监督效果较差，执法检查有的还存在着走过场、形式主义现象，对检查中发现的问题，有的不敢碰硬，多停留在提批评建议上，没有抓住不放，一抓到底，抓出成效。预算监督基本是走过场，难以收到实效。预算审批的时间短而且预算审批是在新的财政年度开始之后才进行的，这种短期内信息不对称的预算审批以及审批的滞后性形成了一段预算“真空”，不利于对预算执行的控制。预算的专业性、技术性很强，涉及的内容很广泛，正所谓“外行看不懂，内行说不清”。而从地方人大目前的实际情况看，限于审查的时间有限，力量不足，知识欠缺，只能是“认认真真搞形式，扎扎实实走过场”，根本不可能收到实际效果。至于预算外资金，由于人大看不见，摸不着，更是无法监督。地方人大及其常委会经常运用的一些监督方式，如听取审议地方政府的工作报告、专题报告或开展视察等，也往往流于形式，即使对有关报告不满意，也没有具体处置办法，最后也就不了了之。
（四）任免权、决定权的行使还远未到位。一些地方代议机关的任免权“名存实亡”，有的干部实际任职数月甚至年余，才由人大办理法律程序，属于非法行使职权。有的担心人大行使决定权是不是越位争权，会不会影响党委的领导权，有没有干涉政府的行政决策权。另外，对于什么是“重大事项”规定不明确，地方人大除对本级政府计划和财政预决算列入重大事项外，对其他如重大投资项目的确定、重大改革措施的决策以及有关经济、政治、文化和社会事业等方面的“重大事项”，究竟由谁来决定，缺乏明确的法律依据。更重要的是，人大常委会已经作出的很多决定、决议没有得到有效实施。
（五）现行选举制度仍然存在着相当大的落差。“没有自由的选举，就没有民主政治”，选举是代议制民主的基础和重要内容。当前，选举的民主性、公开性、平等性、竞争性还有相当的发展空间。比如：人大代表的政治理论和知识水平不高，参政议政的技能普遍较低，公共精神比较缺乏。我国的人大代表实行的是兼职制，这虽然有利于保持代表与选民的密切关系，但同时造成了部分代表由于专注于本职工作，而常常忽视了自身作为一个代表应当承担的政治责任。另外，由于不是专职，所以对专业知识和技能的掌握也不够。选民参与选举的积极性不高和有效性不够，甚至存在“被代表”、“被选举”的现象。
（六）自身建设与其承担的职责、任务不相适应。常委会组成人员结构不合理，平均年龄偏高，形不成梯次结构；知识结构不合理，专业人员，特别是法律方面的专家、学者比较少，影响了审议和决策的质量；专职委员的比例低；专门委员会的力量配置不合理；机构设置不规范，数量、名称、职能五花八门，参差不齐；人员编制少，“先天发育不良、后天营养不足”，许多地方官多兵少、甚至有官无兵，不适应人大工作任务的需要；人大代表中的干部比例过高，工作条件差，物质待遇低，开展活动缺少有效的物质保障，影响了地方人大作用的发挥；地方人大的工作方式和程序，或多或少地带有党委工作和行政工作的痕迹，一些搞人大工作的同志脑子里没有人大观念，仍然按搞行政工作的思维模式思考人大的问题，按搞行政工作的方式处理人大工作，放着人大工作不做，热衷于包项目、搞开发，种了别人的田，荒了自家的地。
三、加强地方人大常委会建设的重点与路径
加强地方人大常委会建设是一项重要而又紧迫的工作，其性质的充分彰显、其作用的充分发挥、其地位的充分到位，虽然需要假以时日，有待政治体制改革的深入推进，有待经济社会的跨越发展，有待民主法治意识的普遍提高，但也绝非无所作为，可以在力所能及的范围抓重点、求突破。
(一)加强人民代表大会自身的制度建设。应着重做好以下方面的工作：一是提高人大的立法质量。一般来说，立法质量的高低与立法的科学化和民主化程度成正比，对此有学者提出，委托民间起草，可以有效地弥补立法机关自身立法信息和资源的不足。更为重要的是，专家、学者、律师作为中立的专业人士，完全可以站在第三者的立场上，借助自己的专业知识和实践经验介入立法过程，充分听取各方的意见，摒弃立法寻租，平衡利益之争，最终保证立法质量。二是完善人大的选举制度。解决好代表比例失衡问题，逐步扩大直选的范围，引入竞争机制，适当提高专职化比例。三是健全人大的监督机制。就目前来说，就是要认真贯彻落实《监督法》，加强人大对公共财政的监督，人大常委会要强化审查和批准决算工作，认真听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计政府工作报告。另外，要建立和健全违宪审查机制。四是改革人大的工作制度和运行程序。要勇于创新，不断促进实体民主与程序民主的有机统一，实现我国代议制民主的健全和完善。
(二)正确处理好几个重要关系。一是要正确处理好党和人大的关系。中国共产党是执政党，党的执政地位是通过党对国家政权机关的领导来实现的，党在领导国家和社会的过程中，在较长的时期里形成了以政策代替法律来治理国家的不良习惯和工作方法。因此，在理顺党与人大的关系问题上，执政党必须在宪法和法律的范围内活动，执政党有关国家重大事务的主张要经过法定程序成为国家意志，执政党推荐的重要干部必须经过法定程序成为候选人，并通过合法的选举成为国家权力机关和政府的领导人。二是处理好人大代表与人民的关系。人民应当经常以国家权力的主人、所有者的身份，监督自己选出的代表，密切关注他们是否正确行使着人民的权力。建立和完善人大代表联系社会公众的有关制度，代表只有经常、主动地联系选民，才能全面、深入地了解和反映选民的意见和要求，才能真正做到“人民选我当代表，我当代表为人民”。建立人大代表建议、议案的公开、公示制度，让公民充分了解代表所提出的建议、议案的内容，真正保障公民的知情权和监督权。建立和完善人大代表的述职制度，一方面可以增强代表的政治责任感，另一方面能促进公民对代表的监督。三是正确处理人大与“一府两院”的关系。与西方国家“三权分立”代议制民主不同的是，我国的代议制民主实行“议行合一”，立法权与行政权、司法权之间存在着一种上下等级关系，立法权是最高权力，立法权与行政权、司法权之间的关系是监督关系，而行政权与司法权之间的关系则是相互制约的关系。随着人类社会步入信息时代，社会事务与日俱增，要求政府承担更多的社会责任，正是在这一趋势下，政府的职能不断扩大，行政权日益膨胀，这就要求必须加强对权力的监督和制约，否则，就有发生权力腐败和滥用权力的危险。因此，必须正确处理好立法权与行政权之间的关系，切实保障立法机关对行政机关的监督职权，提高监督效能。
(三)加快制度环境建设。首先是要加快政治体制改革，构建党政结构与宪政结构之间的和谐关系。一方面执政党要转变执政方式，“实现党的执政方式由党的形式向国家的形式转变”。党的主张和政策只有通过人大行使的法定程序才能转化为国家的法律，才能对全社会产生法律强制力。另一方面政府要转变治国方式，实现由统治向治理的转变，健全法制体系，大力推进依法治国，培育公民社会组织，促进公民社会建设。
（四）着力加强人大监督。监督法已经明确规定了人大监督的指导思想、基本原则、监督重点、主要形式和具体程序，现在的重点是要着力解决愿不愿、敢不敢的问题。人民是一切权力（包括国家权力）的主人、所有者，人民对全体代表及其所组成的大会进行权力委托，人民代表大会对“一府两院”等其他国家机关进行权力委托，这是权力的“委托”，而不是权力的“交出”、权力的“丧失”。1 8世纪法国激进的民主主义思想家卢梭之所以竭力反对代议民主，就在于他认为人民选出代表后就等于交出了权力、丧失了权力，其名著《社会契约论》中有一段很有意思的话：“英国人民自以为是自由的，他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了”。不言而喻，如果人民的选举真的意味着交出权力、丧失权力，那么，民主就中断了，选出代表后的人民就不再是权力的主人，而只能是“奴隶”，只能“等于零”了。卢梭的忧虑至少可以提醒我们：人民进行选举，不是权力的“交出”与“丧失”，而是权力的“委托”。委托，意味着人民始终是国家权力的主人、所有者。严格地讲，人民经过选举，委托出去的只是国家权力的“使用权”，而不是国家权力的“所有权”，所有权始终保留在人民手中，这才是彻底的人民民主、可持续的人民民主。那么，人民对自己选出的代表（大会）委托权力并进行监督，人民代表大会对自己产生的其他国家机关委托权力并进行监督，实际上是人民在最终意义上监督与控制着自己委托出去的全部国家权力。这是合乎逻辑、合乎法理的监督，应当理直气壮地进行。另外，对于人大的监督，不许回避，不设禁区，进而确保权力在人民监督的“阳光”下运行。
全面加强人大工作，充分发挥人大作用，可谓“路漫漫其修远兮”，需要我们不懈地“上下求索”。坚持和完善这个制度，最重要、最关键的是要加强党对人大工作的领导，一方面，人大工作必须坚持党的领导、接受党的领导、依靠党的领导，保证人大工作的正确政治方向，另一方面，党委要支持人大依法履行职责，解决人大实际困难，发挥人大重要作用。通过各方的共同努力，使人民代表大会制度真正变成全面的实践，变成真切的现实。
（作者：省人大常委会办公厅研究室主任）