海北州统筹城乡一体化发展情况的调研报告

        统筹城乡发展，是党中央从战略全局出发作出的重大决策，是贯彻落实科学发展观的重要体现，是构建社会主义和谐社会的重大举措，是完善社会主义市场经济体制的内在要求，其现实意义和历史意义都极其深远。近年来，海北州各级党委、政府认真贯彻执行党的路线方针政策和省委、省政府的决策部署，紧紧围绕“建设富裕文明和谐新海北”的奋斗目标，进一步解放思想，创新工作思路，大胆探索实践，促进城乡共同繁荣共同发展，为统筹城乡发展，推进城乡一体化奠定了坚实的基础。
        一、基本州情
        海北藏族自治州位于青海省东北部，总面积为3.41万平方公里，辖门源回族自治县、祁连县、刚察县、海晏县和青海湖农场，有30个乡镇214个行政村。总人口为28.01万人，有藏、汉、回、蒙古等27个民族，少数民族人口18.12万人，占总人口的64.69%，农牧民人口21.31万人，占总人口的76.6%。平均海拔3100米。境内野生动植物资源种类较多，有30多种珍稀动物，野生药用、经济植物385种。境内有乔灌木面积583万亩，森林覆盖率为15.2%，是维系青藏高原东北部和河西走廊生态安全水系及控制西部荒漠化向东蔓延的天然屏障。境内矿产资源品种多、储量大，固体矿产资源保有储量潜在价值1859.09亿元，主要有煤炭、石棉、铁等。境内有河流140余条，年径流量69.22亿立方米。水能理论蕴藏量111.2万千瓦，可供开发的水能资源67.8万千瓦。全州有天然草场264.8万公顷，其中可利用草场232.8万公顷，人均草场面积145.1亩，存栏牲畜335万头只；耕地5.25万公顷，人均2.9亩，是青海省重要的畜产品、青稞和油料生产基地。境内旅游资源丰富，旅游业已成为自治州具有广阔开发前景的优势产业。州府西海镇距省会西宁100公里，是与省会西宁相距最近的自治州。
       二、海北州推进城乡一体化发展的现状及做法
       近年来，海北州各级党委、政府坚持以科学发展观为统领，以新农村新牧区建设为抓手，以统筹城乡经济社会发展为核心，科学谋划、探索创新、分类指导、整体推进，加快推进公共资源向农牧区倾斜、公共设施向农牧区延伸、公共服务向农牧区覆盖，有力地促进了城乡经济社会互动融合、和谐发展。
       （一）统筹城乡建设规划，加快城镇化建设步伐
       “十一五”期间，全州各级党政组织把统筹城乡经济社会发展作为加快城乡一体化步伐的一项重要措施，夯实基础，强化管理，着力推进城乡一体化进程。修改完善了城镇总体规划，编制了城乡道路、供电、供水、通讯、广播电视、住房及社会公共服务设施建设和农牧业、工业、旅游发展等专项规划，加大了小城镇建设步伐。截止2010年，全州城镇化率达到28.13%，其中：门源达到19.4%、祁连达到34.06%、刚察达到35.28%、海晏达到49.07%。
       （二）统筹城乡产业协调发展，增强城乡经济发展后劲
       ——农牧业生产经营方式有了新的转变。高原现代生态畜牧业示范区和科技示范园建设全面启动，生态畜牧业建设试点在4个示范村、42个启动村顺利实施，全州82.2%的行政村和22.9%的农牧户参与集约化经营，新增农牧民专业合作经济组织200户，注册资金达到2.4亿元。大力开展了科技、良种、管理、防疫、抗灾等增产措施，建成了一批以种畜繁育、粮油制种、特色种养为主的生产基地。2010年全州农牧业增加值达到10亿元，较上年增长4％。门源74个村开展了规模不等、形式不同的农牧业集约化经营。刚察县在全县大力实施了“草产业、绿色畜产品生产、牛羊育肥、良种繁育、畜产品加工物流、科技培训”等六个生产基地建设，实现农牧业总产值3亿元，同比增长9.1%。海晏县建立了“优质牦牛、藏系羊、半细毛羊、青稞、油菜”五个良种繁育基地。祁连县形成了“县有培育中心、乡有培育基地、村有培育核心群”的白藏羊培育体系。
       ——新型工业化步伐加快。依托资源优势，把工业集聚发展摆在突出位置，积极推进产业结构优化升级，改造提升传统产业，提高资源利用率，基本形成了煤炭、水电、有色金属选冶、农畜产品加工等特色明显、优势集中的特色工业发展新格局。2010年全州第二产业增加值达到27.49亿元，同比增长36.3％。其中：工业增加值18.24亿元，同比增长43.1％；建筑业9.25亿元同比增长25.1％。工业在国民经济中所占的比重持续上升，工业化率达到31.9％。初步形成了冶炼、煤炭加工、农畜产品加工、新能源和物流为主的工业体系，对外开放水平进一步提高。
       ——生态旅游产业蓬勃发展。围绕建设高原生态旅游示范区和打造高原旅游名州，着力提升景区景点品位，推动了生态旅游业快速发展。2010年投入6125.3万元，进一步完善了重点景区基础设施及配套设施建设，全州旅游人数达235万人次，同比增长12%，实现旅游综合收入2.9亿元，同比增长12%。州县政府以举办环湖赛、中国金银滩情歌节暨王洛宾音乐艺术旅游节、门源油菜花艺术节、刚察观鱼放生节、祁连金秋文化艺术节等各类活动为载体，充分利用网络、媒介、展会等宣传平台，加大宣传力度，海北旅游知名度进一步提升。
       （三）统筹城乡基础设施建设，生产生活条件明显改善
       ——城镇基础设施日臻完善。2010年，全州城镇基础设施、房屋建筑物总投入10.76亿元，较上年增长84.25%。全州11个建制镇的城区面积达20平方公里，城镇道路交通、给排水、集中供热、环卫设施、电力电信等基础设施更加完善，城镇人均道路面积达13.11平方米、人均公共绿地面积达到3.36平方米、人均住房面积达到17.26平方米，公共设施的管理水平进一步提高，城镇“净化、绿化、亮化、美化、优化”工作取得明显成效。
       ——农牧业基础设施进一步加强。2010年，争取国家投资4.2亿元，落实游牧民定居、青海湖流域生态环境综合治理、基层农技服务体系建设、设施农牧业、天然草地退牧还草、能源建设等29个农牧业重点项目。建成游牧民定居住房2500套、改造农村危房2200套、农村奖励性住房1000套，5700户农牧区群众住房条件得到改善；解决了2.02万人、21万头只牲畜饮水问题；新建改建县乡道路515公里、村道硬化258公里；封山育林40.8万亩，完成造林面积6.73万亩，治理黑土滩0.71万公顷，天然草地退牧还草1598万亩。
       （四）统筹城乡社会事业发展，着力推进公共服务均等化
       ——教育布局调整有序推进。全州中小学校由2009年的193所调减到39所，新建学校5所，改扩建34所，已筹资6.12亿元开工建设学校20所，建筑面积达29万平方米，80%的工程已实现主体封顶。积极开展了贫困大学生资助、困难家庭学生结对帮扶活动，整合政府及社会资金203.1万元，资助825名贫困大学生，1225名贫困大学生获得生源地助学贷款548.23万元，开展了州县乡级领导干部与869名困难家庭学生结对帮扶。
       ——医疗卫生服务条件明显改善。全州现有乡以上医疗卫生机构64个，病床917张，每千人拥有病床3.2张，卫生人员1082人，卫生技术人员982人， 占卫生人员总数的90.7%，每千人拥有卫生技术人员3.5人。35所乡镇卫生院全部达到标准化要求。建成村卫生室264个，标准化卫生室占村卫生室总数的97%。2010年，落实卫生基础设施和公共卫生专项资金8058万元，农牧区医疗卫生机构基础设施和公共卫生服务水平进一步改善。积极推进新型农牧区合作医疗，参合率为100%，人均筹资参合达到170元，保障水平不断提高。
       ——文化基础设施建设得到加强。2010年，投资4544万元建成了门源、刚察广播电视台转播台业务办公楼，浩门镇、西海镇实现了有线电视数字化整体转换，顺利实施西海镇中波台二期工程和4700户广播电视村村通工程。全州广播、电视覆盖率分别达到 86%和95%。完成投资1704万元，建成乡镇综合文化站4座、农（牧）家书屋84个，实施了100个村级文化信息资源共享工程，开工建设了浩门镇体育休闲广场、刚察文化体育活动场馆等文化基础设施，城镇风貌和人居环境得到显著改善，城乡群众的精神文化生活不断丰富。
       ——科技应用水平和普及率明显提高。2010年，落实科技项目经费617万元，开展了科技富民强县专项行动，为30个乡镇60多个村选派了科技特派员，鼓励支持科技人才到农牧区服务，农牧区科技应用水平不断提升，科技进步对经济增长的贡献率达39.95%。
       （五）统筹城乡社会保障建设，着力实现保障和改善民生
       ——城乡社会保障制度不断完善。城镇职工基本建立了以养老、失业、医疗、工伤为主的社会保障体系，建立了城镇贫困居民低保、社会救助、合作医疗为主的社会保障，健全了农牧民新农合、新农保、农村低保、救济救助为主的社会保障，落实了在职村干部养老保险补贴和高龄补贴政策，完善了农牧区卸任老干部和老党员补助政策。
       ——城乡最低生活保障全面落实。城乡低保保障标准、保障人数、保障金额不断提高。城市低保保障标准由每人每月110元提高至203元，农村低保保障标准由每人每年700元提高至1260元，五保对象供养经费由“十一五”初的每人每年1401元提高到2254元。城乡低保总人口达到3.6万人，发放各类保障金1.38亿元，实施医疗救助138681人次，发放救助资金2471.77万元；发放住房救助资金1454.1万元，建成廉租住房3276套。
       ——就业管理服务体系初步建立。全州建有5个公共职业介绍机构，12个社区30个乡（镇）成立了劳动保障工作站，设立了1个州级4个县级劳动力资源服务大厅。2010年，全州城镇就业2056人，农牧区富余劳动力实现转移就业53656人次，实现劳务收入2.06亿元。
       （六）统筹城乡社会管理，基层民主政治建设不断加强
       ——基层党政组织建设扎实推进。全州19个乡镇党委和107个村党支部实现“五个好”建设目标，分别占乡镇和行政村总数的63.3%和50%。214个村党政组织与305个省、州、县党政机关和企事业单位实现结对共建。2010年建成了40个村级组织活动中心，在全省率先实现新建村级组织活动中心全覆盖。村务公开制度和民主议事制度完善，参与管理有序，党政组织统筹城乡社会管理工作水平得到充分发挥。
       ——农牧区社会化管理明显强化。城镇化管理向农牧区延伸，构建了城乡协调联动的社会治安防控、矛盾纠纷排查调处、社会团体管理、突发事件应急处理等工作机制 。全州已成立30个基层派出所，30个乡镇司法所，在边远牧区设立了便民服务站，寺院纳入了社会化管理。
——社区管理工作积极推进。全州15个社区都建立健全了社区党组织和社区各项管理制度，逐步完善了社区居委会职责、居委会主任职责等各项规章制度。
       三、海北州在统筹城乡一体化发展中存在的差距和制约因素
       海北州在推进城乡一体化建设中取得了明显的成效，但还存在着一些差距和制约因素，主要表现在：
       （一）城乡经济发展不平衡，农牧业发展速度相对较慢
       2010年海北州地区生产总值54.53亿元，增长19.5%。第一产业增加值10.42亿元，增长4.4%；第二产业增加值27.5亿元，增长36.3%；第三产业增加值16.61亿元，增长 7.3%。从数据对比分析，充分反映了城乡在资源和收益分配上的不平等，导致各类资源要素向二、三产业集中，基础性产业的发展速度明显跟不上工业和服务业，城乡二元经济结构十分清晰，难以在短期内从根本上消除。
       （二）城乡居民收入差距加大，农牧民生活条件有待改善
       2008年海北城镇居民人均可支配收入12540元，农牧民人均纯收入3386元，差距为9154元。 2010年全州城镇居民人均可支配收入15843元，农牧民人均纯收入4813元，差距为11030元。城镇居民人均可支配收入和农牧民人均纯收入的差距继续加大，由2008年的9154元扩大到2010年的11030元。
       （三）资源配置不合理，公共服务不均等
       1、城乡教育水平差距大。海北地广人稀，致使农牧区教育资源分散，农牧区大部分学校班额过小，复式教学仍然存在，教学质量难以保证。随着农牧民群众教育思想观念的转变，追求高素质教育的愿望更加迫切，送子女进城入学积极性日趋高涨。据统计，州府所在地和各县县城的中小学数占全州中小学总数的10%，而在校学生占全州中小学生总数48%，从农牧区进城上学的学生达到11587名，占州府所在地和各县县城的中小学在校生的51%。由于基层学生大量涌入城镇，致使城镇学校爆满，班容量不断加大，全州城镇最大班额：小学为88人，初中为75人，高中为73人，由于寄宿难以容纳，大量农牧民群众不得不入城租房陪读，增加了群众负担。农牧区学前教育还没有起步，全州10所幼儿园均分布在县一级的中心城镇，农牧区小学生的受教育水平明显低于城镇。
       2、城乡医疗卫生服务差距大。一是农牧区卫生投入不足，卫生基础设施不完善，不能满足农牧民群众的医疗服务需求，群众看病难的问题没有从根本上得到解决；二是城乡卫生人才配置不合理，全州卫生技术人员80%集中在城镇，全州乡镇卫生院和村卫生室无1名高级卫生技术人员，基层缺乏医疗骨干人才；三是部分卫生人员的素质偏低，业务水平、服务质量和工作态度有待进一步提高；四是新农合医疗筹资水平较低，保障能力不强，虽然经过多次提标，人均筹资标准已提高到170元，但我州新农合医疗保障工作仍然处在广覆盖、低水平的层面上，大病统筹基金吃紧，还不能从根本上解决农牧民群众因病返贫、因病致贫的问题。
       3、城乡文体基础设施差距大。全州中心城镇基本建立了有一定基础的文体设施，但小集镇和各行政村仍然缺乏文化活动场所和健身器材，不能满足群众开展文化体育活动的需求。
       （四）城乡基础设施总量不足，农牧区基础设施建设滞后
由于农牧民居住分散点多、面广、线长，基础设施建设远低于城镇，农牧区道路、供水、排污、垃圾处理等设施配套和共享程度不高，环境脏乱差问题仍不同程度的存在，农牧民居住环境、生活质量与城镇居民相比还有一定差距。安全饮水方面，虽然实施了大量的人畜饮水工程，但由于年久失修、管理不善、管道老化、水源季节性枯竭等多种因素的影响，群众吃水难的问题仍然存在。农区村道硬化、牧区通村公路等级较低，没有达到全覆盖。边远牧区群众生产生活用电还没有根本解决。
       （五）城镇化水平低，辐射带动能力不强
       2010年，海北州的城镇化率仅为28.13%，比全国平均水平的47.5%低19.73个百分点，比全省平均水平的44%低15.87个百分点。今年海北州十二届人大六次会议通过的《海北州国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出海北州到2015年城镇化水平达到50%的发展目标，这就意味着每年将有1.22万名农牧民要进入城镇生活，到2015年全州城镇居民人口要达到13.92万人，然而海北州城镇规模总体偏小，集聚能力和辐射能力不强，对城镇化的支撑能力不足，吸纳农牧区富余劳动力的能力不强，加之地方财力小，筹措建设资金渠道单一，主要是靠国家项目拉动，建设和管理资金不足的矛盾十分突出。各建制镇均不同程度地存在基础设施和公用设施薄弱、拆迁难度大、城镇道路、人行道、给排水、垃圾处理、污水处理等基础设施不完善的问题。社区管理工作在我州还处在起步阶段，部分社区存在没有办公地点、没有办公设备、没有办公经费的问题，加强社区建设任务艰巨。
       （六）城乡社会保障差距大，农牧区社会保障仍处于较低水平
       城镇社会保障在政府、企业和个人共同分担社会保障责任的前提下建立了与城镇经济发展水平相一致，与其他经济政策相配套的社会保障体系和养老、医疗、失业、工伤保险在内的保险制度，老年人、儿童、残疾人等社会福利制度，低保、灾害救助等社会救济制度，基本上满足了不同人群的需求。但农牧区仅开展了特困救助、五保供养等保障项目，新农保尚处在启始阶段，还没有做到应保尽保。农牧区贫困面较大，因受低保名额的限制，村民委员会评定低保难度增加，个别村出现贫困群众轮流拿低保的现象。寺院纳入社会化管理后，寺院贫困僧侣生活保障工作需进一步加强和完善。
       （七）城镇规划不完善，小城镇建设规划与周边农村规划不兼容
       目前州县均无城乡一体化发展总体规划，原有的小城镇和小集镇建设规划与其发展的差距较大，部分小城镇建设规划和小集镇建设规划还没有编制。部分乡镇虽然编制了小城镇建设规划但没有全面考虑到公共基础设施的配套建设和城乡一体化发展的空间布局，没有把周边临近的农村牧区建设纳入小城镇建设规划，致使小城镇建设与周边新农村新牧区建设在布局和空间发展上互不兼容，不相协调。
      （八）体制机制不健全，保障措施滞后
       我们深刻体会到体制机制滞后是制约城乡一体化发展的关键因素，特别是与推进城乡一体化发展密切相关的公共财政体制、社会保障制度、土地草场流转机制、支持农牧区发展的金融保险制度、农牧业产业化经营机制等方面的改革与创新不够，直接影响了城乡一体化发展进程。另外，青海湖农场没有纳入全州城乡一体化发展的总体规划，影响了全州城乡一体化发展。
       针对存在的差距和制约因素，究其原因，主要是：
       1、历史成因显现。由于历史原因，海北州经济发展和全国其它地区一样，实施了以农养工的发展战略，大部分人力、物力和财力投向了城镇，把大量的财力投向城镇的道路、供水、供电、电信等基础设施建设，而对农牧区的基础设施投入相对较少。同时，农牧业生产尚未摆脱传统生产经营模式，农畜产品加工业发展滞后，农牧业产品附加值低，自身发展的后劲不足，城乡经济发展不平衡，经济结构不合理。小城镇的建设仍处于规模过小，面积不大、设施较差、辐射带动能力不强的状况。城乡发展中，城镇和农牧区在经济发展、结构调整、基础设施建设、公共服务和社会保障等方面依然存在着城乡壁垒和城乡分割，制约了城乡一体化发展进程。
       2、思想认识模糊。由于宣传工作滞后，城乡一体化发展还没有形成广泛的社会基础，加之长期以来自然形成的城乡有别的陈规旧念在短期内难以改变，广大干部群众对城乡一体化发展在思想上还存在一些模糊认识，简单认为城乡一体化就是农牧民群众进城，变成城里人。少数县乡领导和部门负责人在城乡一体化建设中没有从改善城乡关系，优化资源配置，提高资源利用率，实现城乡经济社会协调发展上来理解城乡一体化发展的内涵，有的完全用新农村新牧区建设的基本内容和要求偏面地替代城乡一体化工作。更重要是的作为城乡一体化发展的主体农牧民群众，因受教育程度不高，素质普遍较低，适应市场经济的能力不强，外出创业经营的能力脆弱，思想上普遍存在恋土情结，怕离开土地草场失去生活依靠，因而行动消极不够主动。
       3、学习培训不够。对城乡一体化发展相关知识的学习培训尚未形成制度，存在着认识不清、理解不透的问题，对推动城乡一体化发展的目标任务、实现方式、路径选择、发展模式、主攻方向、协调推进上研究不够，工作上存在盲目性，随意性大。
       4、协调推进滞后。在城乡统筹发展上尚未形成城乡发展的总体规划，各部门协调性差随意性大，缺乏必要的规划控制手段，另外一些具体的发展规划和统筹城乡发展工作互不配套。
       5、体制机制制约。随着城乡一体化发展进程的加快，城乡统筹发展和现有体制机制的矛盾逐步显现，表现在农牧区群众在户口、住房、社会保障、医疗、就业、教育、卫生等方面仍然存在一些制度性障碍，不同程度地存在“城乡有别”现象，加之不少农牧民对草场、土地流转热情不高，直接影响了城乡统筹发展。
       6、资金投入不足。我州在新农村新牧区建设中对农牧区资金投入逐年加大，但由于政府财力有限，项目自筹比例高，投入渠道相对单一，加之农牧区群众居住分散，生存环境和生产条件较差，农牧民群众收入低，农牧区发展投入明显不足，导致城乡在基础设施、社会保障和公共服务等方面的差距依然存在。同时，州内金融服务和服务项目不能满足农牧区发展的需求。
       四、海北州加快推进城乡一体化进程的对策及建议
       城乡一体化建设，是一项复杂的社会系统工程，需要调动和协调全社会各方面的力量共同推进。要成立海北州加快推进统筹城乡一体化发展的领导机构，专门负责综合协调、规划建设和配套改革。要坚持实事求是，尊重客观规律，准确把握城乡一体化发展的内在要求，着眼于全局、着眼于长远、着眼于实际，切实转变一切不适应城乡一体化发展的思想观念，着力破除一切不符合城乡一体化发展的体制弊端，以规划引领推进城乡一体化发展，以改革创新的精神探索城乡一体化发展路子，以统筹的方法加快城乡一体化发展步伐，以完善的制度保证提高城乡一体化发展水平。要坚持以人为本，把改善城乡居民生活条件作为推进城乡一体化发展的出发点和落脚点，增强政策措施的科学性、连续性、预见性和普惠性，在提高城乡居民收入、经营性收入上实现突破，在社会保障、社会福利、社会救助上加大力度，推进基本公共服务均等化，让城乡居民共创共享城乡一体化发展成果。要坚持全面推进与重点突破相结合、长远目标与近期工作相结合的原则，有序推进城乡一体化发展。
　 加快推进统筹城乡一体化发展工作要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧抓住和用好西部大开发和扶持藏区发展的双重政策机遇，以改革创新为动力，以科学规划为引领，以产业发展为基础，以改善民生为根本，以党的建设为保障，着力推进城乡规划、基础设施建设、产业发展、公共服务、社会管理和体制机制一体化，致力构建新型的城乡关系，努力转变经济增长方式、农牧民生活方式和社会管理方式，积极探索符合本地实际、体现时代特征、具有海北特色的城乡一体化发展路子。
       (一)突出规划编制，推进城乡规划一体化
       1、建立完善的城乡规划体系。专业部门要尽快编制州县城乡一体化发展规划，完善中心镇、小城镇和小集镇建设专项规划，要把青海湖农场纳入海北州城乡一体化发展的总体布局。编制规划要树立全局意识，把国民经济和社会发展、土地利用、产业发展、新农村新牧区建设等规划结合起来，形成相互配套、全面对接的规划体系。要强化区域功能定位，依据海北州区位条件和自然资源特点，构建“一心三轴三核”的城镇体系空间结构；城镇建设要严格落实有关规划法规，科学论证、高标准设计，充分体现不同城镇的特色和品位；要重视建筑的形式风格和个性特征，提升城镇的文化品位，大力推进城镇化进程；要加快编制城乡土地利用、基础设施、产业布局、公共服务以及生态环境规划，形成城乡发展的整体优势，实现城乡互促共进发展。
　　2、强化城乡规划执行，加强规划监督。纪委、人大、政协要充分发挥监督职能，切实加强对城乡规划实施的监管，建立和完善与之相配套的法规和制度，加强规划执行的工作监督和违法违规建设行为的查处，进一步强化规划的引导和约束功能。州发改部门要强化与各部门之间的协调工作，合理安排好统筹城乡一体化发展的规划实施、项目资金，并做好监督实施和效果评估工作，在推进城乡一体化发展上形成合力。
       (二)突出城乡统筹，推进基础设施建设一体化
　　1、加强城乡基础设施建设。要树立小城镇建设与农牧区建设并重、生产设施建设与生活设施建设并重、产业设施建设与生态设施建设并重的建设理念，通盘谋划城乡重大基础设施布局和建设，强化城乡统筹发展，优化城乡发展布局。要加大对农牧区基础设施建设的投入力度，促进城镇各类资源向农牧区倾斜，加快农牧区经济社会发展，缩小城镇与乡村、农村与牧区之间的差距。
       2、突出基础设施建设重点。要针对农牧区发展中的薄弱环节，加快实施农牧区交通道路、电力扩容、安全用水、环境整治等项目，进一步优化农牧区的生产生活条件。加强项目的编制申报和实施工作，充分发挥重大工程、重大项目对城乡一体化发展的支撑作用和带动引领作用。
       3、完善基础设施管理模式。要创新农牧区道路、人畜饮水、广播电视等基础设施的管理方法，明确管理主体，建立农牧区基础设施利用和管护的长效机制，提高运行效率和服务水平。
       (三)突出区位优势，推进城乡产业发展一体化
　　要突出区位优势，按照城乡一体化发展要求编制县域产业布局规划，制定重要产业布局的实施意见。实现产业与城乡、园区和基地的有效对接，整合优势资源，形成产业联系紧密、空间布局合理、资源深度整合、区域特色明显、基础设施共享的产业布局。一是坚持实施“农牧稳州”战略，紧紧围绕把海北建设成为高原现代生态畜牧业示范区的目标，积极发展现代高效农牧业，加快科技创新与转化，推动农牧业结构调整，转变经济发展方式，加快推进农牧业集约化生产、产业化经营进程。目前，我州农牧业集约化试点工作取得较好成效，是加快农牧区改革、解放农牧区生产力、增加群众收入的有效途径，同时可以使更多的劳动力从农牧业生产中转移出来，是提高城镇化率，加快推进城乡一体化的加速剂。各级党政组织必须坚定不移地贯彻落实州委、州政府《关于进一步转变生产经营方式加快推进农牧业集约化经营的指导意见》，在增点扩面和提高服务水平上有突破，充分发挥示范点的带动和引领作用，努力提高群众主动参与集约化生产的积极性。二是全面落实“工业富州”战略，以优势矿产资源、农畜产品为支撑，突出工业结构的调整与优化，全力以赴建设特色鲜明、分工清晰，定位准确的四个“特色工业集中发展区”，大力发展循环经济，壮大煤炭、矿产开发与加工、水电等支柱产业，积极推进农副产品和旅游手工艺产品加工业，实现工业经济跨越发展，创造更多就业岗位，为推进城乡一体化发展提供有力支撑。三是围绕“旅游活州”战略，发挥资源优势和区位优势，按照现代发展旅游业的要求，打造精品旅游线路，提高服务质量，加大旅游产品的开发，认真做好国家“五A”级景区的申报工作，努力把海北建设成高原生态旅游示范区，促使从农牧区解放出来的剩余劳动力向服务业转移。
       (四)突出协调发展，推进城乡公共服务一体化
       1、全面推进教育事业发展。加快推进全州中小学教育布局调整，优化资源配置，提升管理水平，实现集中办学、优质办学，使城乡教育实现均等化和一体化。要深入开展乡、村办学前教育的试点工作，坚持公办幼儿园为主、民办幼儿园为辅的形式，多渠道筹措资金，建立民间资本参与的准入机制，制定出台我州学前教育办园标准和民办幼儿园的收费标准，逐步实现农牧区学前教育的全覆盖。要加强幼儿教师队伍建设，核定公办幼儿园教师编制，实行幼儿教师资格和持证上岗制度，拓宽幼儿教师培养、培训和补充渠道，在州职业学校增设幼师专业，提高学前教育的师资水平。充分发挥职业教育在促进就业、服务产业、提高城镇化水平的重要作用，支持职校积极参与培养有文化、懂技术、会经营的新型农牧民，开展进城务工人员、农牧民劳动力转移培训，增强职校办学的针对性。
       2、提高医疗卫生服务水平。大力推进医疗卫生体制改革，进一步完善农牧区公共卫生服务、医疗卫生服务、基本医疗保障和药品供应体系，进一步加强农牧区医疗卫生基础设施建设和卫生队伍建设，重点加强乡镇卫生院和村卫生室建设，提高医疗服务能力和服务质量，努力实现“小病不出村、常见病不出县”。要进一步完善新农合制度，逐步提高补助标准，简化报销手续，提高农牧区医疗卫生保障水平，进一步推动城乡基本医疗和公共卫生服务均等化。
       3、推进农牧区文化建设事业。要结合新农村新牧区建设，加快农牧区综合性文化活动场所、乡镇综合文化站、村社文化活动室、农（牧）家书屋等文化基础设施建设，继续扩大农牧区广播电视覆盖面，广泛开展群众性文化活动，努力构建与经济社会发展水平相协调、与群众精神文化生活需求相适应的文化发展新格局。
       4、提升农牧区社会保障水平。贯彻“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则，进一步完善以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点的社会保障体系。加快以新型合作医疗、最低生活保障、基本养老保险为主要内容的农牧区保障制度建设，合理扩大农牧区保障范围和保障补助水平，开展农民工工伤医疗保险等试点工作，逐步推进城乡社会保障制度并轨，最终实现城乡一体、居民共享的社会保障。要把改善农牧区居住条件与新农村新牧区建设结合起来，扎实推进农牧区困难群众危房改造，游牧民定居工程和农牧民奖励性住房建设，大力改善农牧民住房条件。
       5、加快农牧区剩余劳动力转移步伐。坚持统筹城乡就业，改善就业创业环境，促进创业带动就业，积极构建和谐劳动关系。全面落实财政投入、小额信贷等各项扶持政策，积极发展劳动密集性产业，千方百计增加就业岗位。要加大农牧民实用技术和技能培训，采取企业委托培训、 职校“订单培训”相结合的形式，增强培训效果，提高农牧区劳动力素质。要建立和完善城乡统一的劳动力市场和服务体系，为农牧区劳动力提供免费的就业信息、职业指导和中介服务，加快促进农牧区剩余劳动力转移步伐。
　 （五）突出以城带乡，推进城乡社会管理工作一体化
       1、以建设依法自治、管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体为目标，进一步加强农牧区社会管理工作。加强城乡社会管理的联建工作，提高农牧区村民自治和村级组织的服务功能，推进社会管理重心向农牧区转移，增强农牧区社会管理和公共服务能力。要充分发挥城镇工业企业对农牧区经济发展和扶贫开发的带动作用，鼓励农畜产品加工企业入驻园区，鼓励企业吸纳本地农牧区剩余劳动力，延长农畜产品的加工链条，促进农牧区劳动力转移，增加农牧民收入。
       2、加强党政基层组织和干部队伍建设，进一步激发基层党组织的创造力、凝聚力、战斗力，为推进城乡一体化发展提供坚强的组织保证。要加强和改进新形势下的党员教育和管理工作，建立健全城乡一体的党员动态管理机制。要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，加强基层政权建设，调动和激发城乡居民推动一体化发展的积极性和主动性。要按照“支部结对、活动互联、资源共享、优势互补”的原则，深入开展机关支部和农牧区支部联建、农牧区支部和企业支部联建、社区支部和农牧区支部联建活动，逐步形成以城带乡、城乡互动、区域联动、资源共享、人才联用的工作新格局。
       （六）突出制度建设，推进城乡体制机制一体化
       1、加大土地草场承包经营权流转。要坚持产业带动、政府引导、农牧民自愿、市场调节、规范有序的原则，积极探索土地草场承包经营权流转形式，促进土地、草场、牲畜、资金、技术等生产要素的优化配置，着力提高规模化生产、集约化经营、产业化水平。加强土地草场流转服务平台建设，建立健全土地草场流转市场，完善流转合同公正、登记、备案等制度，规范流转主体、流转形式和流转程序，鼓励农牧民群众将集体土地承包经营权置换成股份参与收益分配，增加农牧民收入。
       2、完善农牧区金融服务制度。要完善农牧区投融资政策，明确州域内金融机构在推进城乡一体化发展中的责任，继续深化农村信用社改革，使其真正成为推动城乡一体化发展的重要力量和支持“三农”的主力军。要加快发展农牧区贷款公司、农牧区资金互助社等新型金融组织，协调和鼓励金融服务单体进驻海北，增强农牧区金融服务能力，开展“引银入州”工程，协调和鼓励金融服务单位进驻海北设立分支公司，增强小城镇和使其成为推动城乡一体化发展的新力量。要积极探索多种贷款的担保方式，畅通贷款渠道，着力支持农牧区基础设施建设，加大对农牧业集约化经营的支持力度和农牧民专业合作经济组织的扶持力度，切实解决农牧区发展资金短缺的问题。要扩大多形式、多渠道的农牧业保险业务，全面提高政策性农牧业保险覆盖面，提高农牧业生产抗御自然灾害的能力。
       3、加强与户籍制度改革相配套的相关制度建设。全面实施《青海省深入推进户籍制度改革方案》，制定与户籍制度改革相配套的教育、医疗卫生、社会保障等制度，鼓励和引导符合条件的农牧区转移人口在城镇落户，并享有与当地城镇居民同等的权益，加快人口由农牧区向城镇转移，推进城乡一体化发展进程。
       今年是“十二五”规划的起始之年，海北已进入了加快统筹城乡发展，破除城乡二元结构，构建城乡经济社会发展一体化新格局的关键时期，全州各级党政组织要始终把改革创新作为统筹城乡发展，加快推进城乡一体化发展的根本动力，以科学发展观为统领，围绕建设富裕文明和谐新海北，牢固树立自信、开放、创新的青海意识，进一步加大城乡一体化发展的宣传力度，建立推进城乡一体化发展的培训制度和工作机制，努力提高工作水平和服务能力，锐意破解统筹城乡一体化发展中的难题，促进海北城乡一体化发展工作不断取得新成效。