展现人大担当 推进绿色发展

　　生态兴则文明兴，绿色发展方可永续发展。青海最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态，坚持生态保护优先，着力推动绿色发展，建设天蓝、地绿、水净的美好家园，是人民的福祉所在，也是人大的使命所系。
　　一、生态地位和人大作为
　　青海是长江、黄河、澜沧江的发源地，被誉为“三江之源”“中华水塔”，是全国和东南亚地区重要的生态屏障、北半球气候变化的启动区和调节区，也是珍贵的高寒生物自然种质资源库。同时，青海又处于青藏高原复合侵蚀生态脆弱区，生态系统抗干扰能力弱，草场退化、土地沙化、雪线上升等生态问题极难修复，生态环境十分脆弱。保护好青海的生态环境是青海义不容辞、必须做好的神圣职责。
　　党的十八大以来，习近平总书记多次就青海生态保护与建设作出重要指示，指导青海树立生态保护优先的理念，激励青海筑牢国家生态安全屏障。特别是在今年参加全国人代会青海代表团审议时要求，要扎扎实实推进生态环境保护，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，保护好三江源，保护好“中华水塔”，确保“一江清水向东流”。2015年底，中央批准《三江源国家公园试点方案》，体现了对青海加快建设生态文明先行区的重视和支持，在青海乃至全国生态文明建设史上具有重要里程碑意义。
　　长期以来，青海省人大常委会紧紧围绕中央和省委的决策部署，加强生态领域立法，强化生态环保监督，充分发挥人大代表作用，依法履行维护国家生态安全的重大责任，为推进国家首批生态文明先行示范区建设、三江源国家公园体制试点正式启动提供了有力法治保障。一是生态立法富有成果。截至2015年底，青海省人大常委会制定和批准现行有效的地方性法规、自治条例、单行条例271件，其中生态环保方面的地方性法规、单行条例61件，占总数的23%。在生态环保地方立法中，省级21件，市州县40件，为全省生态保护和建设提供了法治支撑。二是生态监督全面推进。省十一届人大常委会先后听取和审议3个生态方面专项工作报告，组织开展3次生态环保执法检查和1次专题询问。党的十八大以来，省人大常委会听取和审议4个生态方面专项报告，开展2次生态环保执法检查和3次专题调研。三是代表作用有力发挥。省人大常委会一方面在涉及生态文明建设的立法调研、专题调研、视察检查等工作中，有计划地组织人大代表参与，听取和吸纳人大代表的意见建议，另一方面注重生态环保代表建议的办理工作，生态环保代表建议所提问题的解决率达89.6%，有效释放了代表议政督政、推进生态环境保护和建设的活力。
　　二、主要做法和成功经验
　　生态立法坚持立足省情，突出问题导向，具有鲜明地方特色。一是注重生态建设综合性立法。《青海省生态文明建设促进条例》是省人大常委会当年立项、当年起草、当年审议的自主性、先行性、创制性立法，是全国省级第二部、藏区第一部省级生态立法，强化了全省生态文明建设的整体要求和法治保障。二是注重流域和区域生态立法。省人大常委会先后制定了《青海省湟水流域水污染防治条例》《青海湖流域生态环境保护条例》《青海湖景区管理条例》等省级地方性法规。今年3月，对《青海省可可西里自然遗产地保护条例》进行了初审，年内将进行二审。这些专项立法，从流域和区域实际出发，在细化、补充、完善有关法律规定的同时，有针对性地创设了若干制度和措施，有效解决了流域、区域环境资源保护和生态建设中的突出问题。三是探索点面结合、同步推进的生态立法新途径。在立法中，既有针对全省、针对某个单一要素的省级地方性法规，制定了饮用水水源保护条例、湿地保护条例等，又有针对某一区域、某一个方面的法规条例，如西宁市水资源管理、节约用水、大气污染防治、餐厨垃圾管理等法规和海北州、海西州、互助县、河南县有关草原管理、旅游景区管理、森林管护、生态环境保护等条例，还有其他法规中关于生态文明建设的规定。这种方式，既重点解决了全省生态文明建设领域的突出问题，又使省内各区域、各流域及生态建设各方面得以均衡协调发展。
　　生态监督突出重点内容，完善方式方法，持续跟踪监督，增强了监督的针对性和实效性。一是把握重点，努力把监督做实。始终把三江源、青海湖、湟水流域、祁连山等区域作为监督重点，先后听取审议了湟水流域水污染防治、以西宁市为重点的东部城市群大气污染治理、三江源生态保护工程实施情况等专项工作报告，组织开展了循环经济促进法、水污染防治法、森林法及我省实施办法、青海湖流域生态环境保护条例等执法检查和黄河源头及上游地区生态环境保护和建设情况专题调研，依法促进重点区域的生态建设和环境保护。二是多管齐下，努力把监督做活。通过听取审议专项工作报告、开展执法检查、专题询问和专题调研等形式，加强环保法律法规的贯彻实施，综合施策，合力推进，促进生态保护和建设。自1996年起，省人大常委会连续20年围绕生态环境保护开展江河源环保世纪行宣传活动，每年确定一个主题，将人大监督、舆论监督、社会监督有机结合，将执法检查、专题调研、跟踪问效统于一体，取得了良好效果。三是一抓到底，努力把监督做深。2008年，省人大常委会听取审议了省政府关于湟水流域水污染防治情况报告；2009、2010年，跟踪督办审议意见落实情况，并组织代表视察；2012年，常委会再次听取审议了省政府关于湟水流域水污染防治情况报告，首次开展专题询问；2013年，主任会议成员牵头跟踪督办专题询问应询承诺事项办理情况，常委会会议听取审议了省政府应询承诺事项办理情况报告。经过人大跟踪督办和政府持续整改，湟水流域水质达到国家控制标准，生态环境明显改善。
　　生态立法和监督工作在实践中探索，在开拓中前进，积累了一些有益经验。一是始终坚持党的领导，在人大生态环保工作的指导思想上切实贯彻中央关于生态环境保护的战略决策和省委的工作部署。二是坚决维护国家法制统一，以宪法、环境保护法和其他法律、行政法规为依据，在生态环保领域立法中既做到符合青海实际，又不越权、不抵触。三是立足多民族聚居省份的实际，在生态环保立法和监督工作中突出地方特色和民族特点，充分尊重少数民族群众的宗教信仰和风俗习惯，加强民族团结，维护社会稳定。四是注重发挥人大代表专业优势，充分听取和吸纳人大代表的意见建议，保证生态立法和生态监督有的放矢、更接地气。
　　三、明显短板和对策建议
　　当前，党和国家对青海的生态环境保护工作做出了一系列重大部署，这既给我省的生态环境保护工作带来新的机遇，也提出更高要求。面对新形势新要求，我们要按照习近平总书记提出的“扎扎实实推进生态环境保护”的要求，牢固树立大局观、长远观、整体观，始终把生态文明建设摆在突出位置，依法履行职权，扎实开展工作，充分发挥地方国家权力机关作用。
　　从青海生态环保立法和监督工作的实践来看，虽然在推动绿色发展上取得了一定成绩，但与党和国家对青海的生态战略定位和要求还存在一定差距。主要表现在：一是立法观念相对滞后，一些部门和地区对生态环保立法重视不够，不善于通过立法手段解决生态环保方面的重大问题。二是现行的法规主要从单向资源利用、保护和管理角度进行规范，从生态系统的角度进行规范还有较大差距。三是生态环境保护方面的立法、监督工作与我省的生态战略地位尚有很大差距，自然保护区“一区一法”的目标尚未实现；存在选择性、被动性监督的问题，监督工作“柔性”有余而“刚性”不足。四是社会公众的生态法治观念淡薄，参与生态环境保护和监督的积极性不高，生态法律实施和公众监督效果不够理想。问题是努力的方向、工作的导向、行动的指向，我们必须切实增强使命意识、责任意识、担当意识，认真研究加以解决。
　　要在围绕中心、服务大局中对生态环境保护工作精准定位，依法履职。围绕中心、服务大局是人大依法履职的首要前提，实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益是人大工作的出发点和落脚点。牢固树立绿色发展理念、扎实推进生态环境保护不仅是“十三五”时期青海的中心工作之一，也是全省人民群众的美好愿望。人大应义务反顾、责无旁贷地担当起推进中心工作、维护人民群众生态利益的重任，依法行使职权，发挥立法、监督的引领、推动和保障作用，为建设全国生态文明先行区、建设美丽中国履行人大职责、体现人大作为。
　　要在完善顶层设计、推动制度创新中加强生态立法，依法推进保护。生态立法贵在顶层设计、制度创新。三江源生态保护和建设工程已经实施了16年，为更好保护三江源生态环境，应当充分发挥法律制度的事前预防、行为管制和事后救济功能，及时制定三江源国家公园体制试点条例，着重从生态系统的角度进行规范。此外，还应动员和组织人大代表，积极参与全国人大及其常委会完善生态环境、土地、矿产、森林、草原等方面保护和管理的法律制度建设，充分反映青海人民群众的意愿和要求。
　　要在确保制度落实、创新监督方式中增强监督实效，履行监督职责。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”我国为保护生态环境首创的“三同时”制度，以及谁污染谁治理、预防与治理相结合的立法理念和制度设计需要继续坚持和发展，但在执行环境法律法规的同时，还需有具体规定和监督措施配合到位。当前和今后一个阶段，我们应高高举起监督这个法定“大棒”，重点抓好节能降耗和群众反映强烈的大气、水、土壤等污染治理，制定和实施治理行动计划，逐项推进，逐一落实。紧紧围绕生态文明建设重点，适时作出决定决议，同时综合运用听取和审议专项工作报告、执法检查、专题询问和特定问题调查等刚柔相济的监督方式，强化跟踪督查，促进生态建设和污染治理工作落到实处，取得实效，让人民群众放心和满意。
　　要在引导社会广泛参与、调动群众积极性上发挥代表作用，凝聚生态环保合力。生态环境保护既需要政府的引导和行政力量的强制，也需要各级人大的支持推动、人大代表和人民群众的积极参与。坚持把绿色发展理念贯穿于人大工作全过程，既要大力推动政府开展生态环境阳光管理、阳光执法、阳光收费、阳光审批等工作，不断提高生态环境保护工作透明度，构建社会公众参与生态环境保护的工作平台，推进广大人民群众积极行使环境监督权，又要大力宣传绿色发展理念，善于将人民群众对发展绿色经济的意见、建议及时传递上来，让关心、支持、参与绿色发展，成为人大代表的共同责任，全体公民的自觉行动，也要把绿色发展理念、生态环境保护的知识作为代表履职学习的重点，把参与和推动绿色发展作为代表履职的重要内容，引导代表在低碳、降耗、减污、节能等方面发挥表率作用，示范引领广大人民群众积极踊跃投入生态环境保护之中，共同做良好环境的保护者、推动者和共享者。□
　　（作者单位：省人大常委会办公厅研究室）