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食品安全问题一直是关系千千万万人民群众身体健康和生命安全的重大问题，依法加强食品生产加工小作坊和食品摊贩的食品安全监管，是保障食品安全的重点工作。
新修订的食品安全法第三十六条明确要求，食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。省人大常委会非常重视这项工作，将《青海省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》列为2016年立法项目为了提高立法质量，制定符合我省实际、可操作、能管用的地方性法规，前不久，省人大教科文卫委员会会同省食品药品监督管理局组成联合调研组，赴河北省、江苏省考察，学习两省食品生产加工小作坊和食品小摊贩管理的立法经验。期间，召开了两次座谈会，与两省人大教科文卫委、法制委及食药监管局有关负责同志进行了交流讨论，学习了他们的立法工作经验和做法。
一、两省食品生产加工小作坊和食品摊贩立法情况及特点
（一）河北省立法情况及特点
河北省针对食品生产加工小作坊和食品摊贩的监督管理，相继出台了地方性法规和政府规章。在2015年4月全国人大第十四次常委会审议通过了新食品安全法之后，河北省人大常委会随即启动了“两小”立法工作条例，2016年3月29日，河北省人大常委会审议通过了《河北省食品小作坊小餐饮小摊点管理条例》，于2016年7月1日起实施。条例有以下几个突出特点：一是“两小”变“三小”。在省人大常委会一审过程中将条例（草案）题目由“两小”（食品生产加工小作坊和食品摊贩）修改为“三小”（食品小作坊小餐饮小摊点），并新增和完善了相关章节内容。这一修改将食品生产的小型业态涵盖的较为全面。二是规范监管主体职责权限全覆盖。条例除了对县以上人民政府及其食安委、食品药品监督管理部门以及各相关部门的职责权限做了详细规定之外，还将小摊点的审核备案工作明确授权由乡（镇）人民政府、街道办事处负责，此外还规定城市管理部门负责城市户外公共场所未取得备案卡的小摊点的监督管理，使得监管工作做到全覆盖，不留死角。三是规定负面清单。鉴于食品小作坊、小餐饮、小摊点生产、包装、储存、运输条件有限，部分高风险食品卫生条件无法保障，为避免食品经营潜在风险，提高食品保障水平，条例明确规定了食品“三小”的负面清单，界定其生产经营范围。四是设立黑名单制度。为落实食品安全责任，确保人民群众舌尖上的安全，对于“三小”违法行为情节恶劣的，条例设定了食品安全黑名单制度，结合其它措施，达到了全方位、多手段对“三小”的生产经营活动进行最严格监管的目的。五是将网络食品交易第三方平台纳入监管。自2009年以来，食品生产、销售的大环境变化飞速，其中突出的一个变化就是越来越多的消费者从网络上购买各种各样的食品。随着与食品网购迅速发展相伴而生的食品安全问题也浮出水面，监管执法、消费者维权均缺少法律支撑，急需依法规范。河北省在条例制定中与时俱进，明确网络食品交易第三方平台（指在网络食品交易活动中为交易双方或者多方提供网页空间、虚拟经营场所、交易规则、交易撮合、信息发布等服务，供交易双方或者多方独立开展交易活动的信息网络系统）对其所售食品的小作坊、小餐饮、小摊点负有监管责任。六是对旅游景点实施临时许可监管。针对旅游景点人流量大、食品经营活动频繁、食品安全隐患大、季节性强的特点，为了加大监管力度，消除安全隐患，条例规定，食品经营者必须申请期限六个月的临时登记卡或者备案卡。七是对午托班等进行监管。中小学生校外托餐场所（午托班）、社区老年人日间照料餐厅、农村宴席聚餐等都是老百姓比较关注，而且安全隐患大的餐饮服务业态，条例也将其列入监管范围。
（二）江苏省立法情况及特点
江苏作为人口大省，传统食品和民间小吃种类繁多，食品生产加工小作坊和食品摊贩也为数众多。为了进一步鼓励和支持食品生产加工小作坊和食品摊贩健康发展，提高食品安全和质量，保障民生、扩大就业、传承地方优秀饮食文化、推进第三产业的发展，促进社会和谐稳定，江苏省人大常委会于2016年3月30日制定出台了《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》，已于2016年7月1日起实施。条例共有6章53条，系统规范了食品小作坊生产加工、食品摊贩经营、监督管理和法律责任等内容。其成功的经验和做法主要有：一是采取疏堵结合的方式加强管理。在对食品小作坊和食品摊贩严格监管的基础上，江苏省对本地区具有文化传承功能、地方特色鲜明的食品，要求地方各级人民政府应当采取措施，扶持生产经营本地优质食品、传统食品的食品小作坊和食品摊贩的健康发展。要求设区的市、县政府应当根据实际需要统筹规划、合理布局，建设、改造适合食品小作坊和食品摊贩生产经营的集中场所，配套完善基础实施，鼓励和支持食品小作坊和食品摊贩进入集中区域生产经营。鼓励、扶持本地历史悠久的食品小作坊传统特色食品技艺申报为非物质文化遗产。二是以地方食品安全标准来规范生产经营。?条例规定，小作坊和食品摊贩生产经营的食品应当符合食品安全标准。没有相应食品安全国家标准，需要在本省行政区域内统一食品安全要求的，省卫生计生部门应当依法组织制定并公布食品安全地方标准。?对本地区具有文化传承功能、地方特色鲜明的食品，设区的市可以根据实际需要组织制定地方特色食品质量规范。?鼓励行业协会依法制定地方特色食品的加工制作要求，规范地方特色食品的所需原料和制作方法等，促进地方特色食品的传承发展。三是统一制定小作坊卫生规范。为了规范小作坊的生产加工活动，增强可操作性，条例规定，省卫生计生部门应当会同省食品药品监督管理部门制定包括食品小作坊场所环境、布局、设施、卫生管理、生产过程控制、记录管理等内容的食品小作坊卫生规范，规范食品小作坊的生产加工活动。四是细化安全事故应急机制。条例对发生食品安全事故后，从食品生产经营者、接收救治患者的医院、食药监管部门、卫生计生部门到人民政府在处置事故中所承担的各种责任作了相应规定，从法律上予以明确，方便了各部门快速、协调一致采取措施，处置食品安全事故，最大程度地防止或者减轻社会危害。五是建立了日常监督检查制度。条例规定，食品药品监督管理部门应当建立日常监督检查制度，加强对食品小作坊和食品摊贩生产经营活动的监督检查。发现不符合食品生产经营要求情形的，应当责令立即纠正，并依法予以处理；对于食品小作坊不再符合登记条件的，应当撤销登记。六是建立了食品安全协管员、信息员队伍。条例中赋予乡镇人民政府、街道办事处组织食品安全协管员、信息员队伍的责任，还明确了“两员”的职责，要求协助食品药品监督管理等部门开展食品小作坊和食品摊贩的日常管理，根据本地实际情况开展食品小作坊和食品摊贩的安全隐患排查。七是条例罚则较为完善。一方面罚则中对未经食品药品监督管理部门登记从事食品生产加工活动的，除了由食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产加工的食品，用于违法生产加工的工具、设备、原料等物品，还规定，可根据违法生产加工的食品货值处以不同的罚款；另一方面，对县级以上人民政府在食品小作坊和食品摊贩监督管理中未履行职责的行为也作出了相应的处罚规定。
二、几点思考和建议
食品小作坊和食品摊贩对方便群众生活、传承传统饮食文化具有积极作用。在食品工业规模化生产的今天,食品小作坊和摊贩作为食品行业的重要补充,客观上将大量并长期存在。同时，这些小摊小贩也是大众创业的主体，单纯禁止不利于大众创新、万众创业，也不利于民生发展。因此，通过立法，疏堵结合，做到既规范“两小”的生产经营活动,又更好地促进小作坊和摊贩有序、规范、健康发展是十分必要的。学习借鉴两省的经验及做法，结合青海实际，我们对进一步审议修改条例草案，依法加强我省食品小作坊和食品摊贩管理工作提出如下建议：
（一）进一步完善食品安全监管体制机制
我省条例草案在食品安全监管体制机制上，虽然强化了监管手段，明确了地方各级政府及其监管部门在食品小作坊和食品摊贩监管方面的职责边界和任务分工。但是，食品生产加工小作坊和小摊贩因生产规模、从业人员以及所生产食品的销售区域、流动性方面的特点，决定了其生产经营地址大多在城市居民区、城郊结合部、农村居民点等地方。这些地方的生产经营环境如何，哪些地方可以设立小作坊，小摊贩具体经营情况等，乡镇人民政府和街道办事处远比处在县（市、区）食品药品监管部门更为熟悉了解，如果已许可的小作坊或者已登记的小摊贩出现违法行为，也需要乡镇政府和街道办较好地配合政府相关部门执法。因此，建议主管部门在发放小作坊许可证时，应事先征询申请人提出的生产经营地址所在的乡镇人民政府或者街道办事处的意见，而不是发证之后的情况通报，对于食品小摊贩可授权乡镇人民政府或者街道办事处按条例规定要求进行登记，并将登记信息通报所在地县级食品药品监督管理、城市管理行政执法部门。
（二）关于小作坊及摊贩食品目录管理方式的选择
鉴于食品小作坊、小摊贩生产、包装、储存、运输条件有限，高风险食品安全无法保障等问题，在条例制定中就要处理好食品安全管理中的正面清单和负面清单的关系。建议可以采取两者结合的方法，条例的有些内容可以采取正面要求的原则提法，使公民得以遵循；有些内容则可以采用负面清单的方式作出明确规定，使大家对食品安全的要求一目了然，知晓进退。
（三）进一步完善监管制度
食品安全监管是一个系统管理工程，长效机制和制度建设是实现科学管理的重要手段和方法，也是条例制定中需要着重解决的问题。“两小”与人民群众切身利益和日常生活息息相关，也是食品安全领域的重要环节，为落实食品安全责任，确保人民群众舌尖上的安全，需要在监管的长效机制和制度上下功夫。一是文明执法制度。条例可以，要求食品药品监督管理部门、城市管理部门在实施监督检查时，应当出示行政执法证件，文明执法，不得索取或者收受财物，不得谋取其他非法利益。二是日常监督检查制度。食品药品监督管理部门应当建立日常监督检查制度，加强对食品小作坊和食品摊贩生产经营活动的监督检查。发现不符合食品生产经营要求情形的，应当责令立即纠正，并依法予以处理。对于食品小作坊和小摊贩不再符合条件的，应当予以撤销。三是食品安全黑名单制度。对于“两小”违法行为情节严重的，建议制定黑名单制度，并在条例中设定列入的标准，处罚办法等。黑名单制度的设立一方面有处罚的目的，同时也起到有力震慑违法行为的目的。四是食品安全事故应急处置机制。食品安全事故的应急处置与预防同等重要，全面、细致的应急处置机制，可以最大程度的防止或者减轻社会危害。
（四）进一步加强政府服务力度
食品安全工作要健康发展，离不开政府各项服务措施的保障，制定条例中我们要着重注意：一是加强对地方民族特色食品小作坊的扶持。制定具有青海特色的“两小”条例，做到既有利于扶持地方优质特色食品、传统食品产业的健康发展，也使食品小作坊和食品摊贩能够保证食品质量，让人民群众吃得放心、吃得安全。二是加强地方安全标准的制定完善。处理好统一标准和分类要求的关系。食品安全问题面广量大，地域性、分散性、专业性特点很强，条款设计必须实事求是，既有统一的基础性标准，又要根据不同地区、不同门类、不同作业特点作出适当的分类要求，这样才能真正使条例的相关规定便于执行，落到实处。一些地方特色食品尚未制定食品安全国家标准，建议我省政府有关部门、行业协会出台相关的质量规范标准和加工制作要求，以促进地方特色食品的发展，也有利于食品文化传承。三是处理好加强食品安全监管与服务广大群众的关系。加强食品安全监管的根本目的是为了广大群众的利益，让大家吃上安全的食品，更方便地买到喜欢的食品。因此，在监管的过程中，既要注意做好集中统一的营业区划，又要因地制宜地让一些适合分散经营的小作坊和摊贩自主、安全、规范经营，不能为了便于监管而影响群众的方便，也不能因为只顾方便而丢掉安全。???
（五）加强对食品生产经营新业态的监管
随着经济社会的发展，诸多新兴事物如雨后春笋般出现，网络（互联网、手机APP）食品交易第三方平台也随着互联网的发展应运而生，其销售数量突飞猛进，其存在的食品安全隐患也不容忽视，建议在条例中增加对其的监管措施。中小学生校外托餐场所（午托班）、社区老年人日间照料餐厅、农村宴席聚餐等也是近些年出现食品安全风险高发地区，也是老百姓比较关注的，建议条例中将这类安全隐患大的餐饮服务业态列入监管范围。
（六）设立对旅游景点的临时许可监管
近些年，我省的旅游业发展迅猛，每年来青海的外地游客一方面游览青海的美景，另一面也在品尝青海的特色食品，旅游景点具有人流量大、食品经营活动频繁、食品安全隐患大、季节性强的特点，为了加大监管力度，消除安全隐患，建议条例规定旅游景点的食品生产加工小作坊和食品摊贩必须申请期限六个月的临时登记卡或者备案卡。□
（作者单位：省人大教科文卫委办公室）