设立基层立法联系点初探

　　党的十八届四中全会指出，要深入推进科学立法、民主立法，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。法工委通过调研，收集相关资料，在学习借鉴外省人大设立基层立法联系点工作经验的基础上，结合我省省情和立法工作实际，现对省人大常委会设立基层立法联系点工作提出几点建议。
　　一、设立基层立法联系点的重要性和必要性
　　设立基层立法联系点是推进科学立法、民主立法的重要举措，是扩大社会公众尤其是基层组织参与国家事务和社会事务管理，向立法机关反映民意的重要途径，在发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家进程中具有重要作用。设立基层立法联系点制度的目的，是为了将公众参与直接引入立法的全过程，将立法规划、立法计划、法律法规草案征求意见建议的触角延伸到基层，通过广泛征询基层厂矿企业、机关、学校、乡镇社区、社会团体的意见建议，切实将最基层群众的意愿吸纳到法律法规的具体条文中来，使没有立法权的基层人大和难以接触到立法工作的基层单位、社会公众通过基层立法联系点这个平台，有序地参与到地方立法工作中来，并把基层的立法意见和建议反映到立法机关中来，使人大及其常委会制定的法律法规更具针对性、操作性，真正地体现广大人民群众的意志，贴民意、行得通、真管用。因此，科学合理地设立基层立法联系点，不仅是人大立法工作坚持走群众路线的重要体现，也是推进科学立法、民主立法的现实需要，做好这项工作意义重大。
　　二、外省设立基层立法联系点的主要做法和经验
　　设立基层立法联系点，是立法实践经验的成果。部分省市已进行了一些有益的探索，也积累了一些宝贵的经验，据了解，目前已有甘肃、江西、湖北、江苏等十个省区设立了基层立法联系点。其主要做法和经验是：
　　（一）建立健全组织机构，保障工作顺利开展
　　为了加强对立法联系点工作的组织领导，外省人大常委会一般由法工委负责基层立法联系点工作的组织实施工作。基层立法联系点的设立主要有两种形式：一是基层立法联系点设在市、区、县人大常委会，成立由人大常委会主要领导为负责人，法工委及“两院”、政府有关部门负责人为成员的立法联系点工作领导小组，常委会法制工作委员会负责人兼任办公室主任。并根据立法联系点工作制度，在人大代表、政协委员，司法部门、行政执法部门和其他部门聘请多名立法联络员，成立一支具有法律知识和实践经验，又热衷地方立法工作的队伍。二是基层立法联系点设在基层相关单位的，由所在单位确立一名单位负责人负责基层立法联系点工作，确定一名工作人员具体负责联系点的日常工作，并与省人大常委会机关保持经常性联系。同时，为了与基层立法联系点的联系便捷、高效，省人大常委会工作机构与基层立法联系点建立了立法联系长效机制，出台指导意见，明确具体要求，确保了基层立法联系点日常工作的顺利开展。  
　　（二）制定完善工作制度，积极参与地方立法事务
为了规范基层立法联系点工作，发挥基层立法联系点的积极作用，甘肃、湖北、贵州等省制定了省人大常委会基层立法联系点工作制度或规定，各基层立法联系点按照省人大常委会制定的制度或规定，又先后制定了基层立法联系点工作规定，联络员工作职责等具体工作制度，明确了联系点及联络员的主要工作职责、工作程序及具体要求。在工作方式上，做到几个结合：一是立法联系点工作与立法调研有机结合，围绕省人大各专委、常委会工作机构下发的征求意见稿，在组织学习后，采取走出去调研和请进来座谈的方式，充分征求各部门和立法联络员的的意见。二是立法联系点工作与执法检查有机结合，立法联络员在参与执法检查活动时，既要查找执法部门执法不到位的问题，又要查找法律法规在执行过程中存在的问题，为以后修改完善相关的法律法规，积累必要的素材。三是立法联系点工作与代表视察有机结合，及时将了解到的问题和意见建议，反馈给立法联系工作领导小组，作为对修订完善法规时提出意见建议的参考依据。各基层立法联系点积极配合省人大常委会法工委做好法律法规草案征求意见工作，将收集到的修改意见建议，汇总梳理后反馈给省人大常委会法工委。如，甘肃省基层立法联系点建立以来，对全国人大常委会法工委、省人大常委会下发征求意见的60余部法律草案、法规草案提出了近600多条修改意见，对近几届人大常委会的立法规划、立法计划草案提出80多条立法建议。许多意见建议很有价值，得到了采纳。
　　（三）明确工作方式、条件保障，提升服务地方立法水平
　　各省根据本地立法工作实际，都对基层立法联系点的工作方式、工作条件保障等做出了具体规定。甘肃省人大常委会地方立法联系点工作制度规定，省人大常委会机关要定期向立法联系点通报省人大常委会立法工作、年度立法计划编制、完成情况；通报对重要地方性法规的调研、论证、起草、修改、审议情况；对法律草案的征求意见上报全国人大常委会的同时，应抄送立法联系点；立法联系点对法规草案稿、修改稿、审议稿反馈的意见建议应认真研究，对采纳情况进行反馈；将有关立法的相关资料定期寄送立法联系点，建立地方立法资料库。湖北省人大常委会基层立法联系点工作制度规定，省人大各专门委员会、常委会工作机构向基层立法联系点寄送或者通过专门信息平台发送法律法规草案、法规性决定草案、立法背景资料和其他需要征求意见的文件，并应当充分重视基层立法联系点所提出的重要意见建议，在有关立法调研报告、审议意见或者说明中予以反映；基层立法联系点收到法律法规草案、法规性决定草案、立法背景资料和其他征求意见的文件后，应当及时向有关市、县、区人大常委会报告，组织开展座谈调研，收集整理意见建议，按时报送。为了提高工作效率，省人大常委会机关和基层立法联系点之间实行电脑联网，及时传送立法信息。省人大常委会对基层立法联系点工作高度重视，在物力、财力等方面给予大力支持，每年从立法专项经费中拨付适当工作经费补助基层立法联系点及有关市、区、县人大常委会，从而保证了工作的正常开展。
　　（四）提高能力素质，促进工作开展
　　为了充分发挥基层立法联系点在地方立法中的积极作用，提高立法联系点的工作水平和立法质量，必须在提高立法联系点工作人员能力水平上下功夫。从已设立基层立法联系点的省市来看，90%的立法联系点工作人员均非法律专业或从事过法律工作，为此，各地都建立了立法联络员培训机制，在每年的立法项目确定后，组织联系点负责人、立法联络员等相关人员进行业务培训，通过定期举办有针对性的、比较系统的立法理论培训班，轮训各个立法联系点的工作人员；不定期举办法制专题讲座，吸收基层立法联系点工作人员列席常委会、法制委员会会议和参加立法工作会议、理论研究会议等，使他们明确地方立法的基本原则、权限、程序，了解、掌握基本的立法技术规范，开阔视野，提高法律知识水平，以便更好地提出修改意见建议。
　　三、对我省设立基层立法联系点的建议
　　（一）设立基层立法联系点的范围和数量
　　党的十八届四中全会提出的设立基层立法联系点制度的目的，是为了依托基层立法联系点直接听取基层群众对立法工作的意见建议，使立法工作更接“地气”。为此，我省基层立法联系点的设立应综合考虑不同地域、行业、领域的立法需求，原则上从西宁市、海东市和各自治州内的学校、科研机构、行业组织、企业、社区、乡镇中选择有代表性和具备开展工作条件的基层单位作为联系点，按照科学管用、合理布局、便于指导的原则，建议首批设立10个—12个基层立法联系点（其中西宁市在大专院校、行业组织和社区各设1个点，海东市设1个—2个点，各自治州根据各地方的特色各设1个点），任期与省人大常委会任期相同，任期届满后根据基层立法联系点开展工作的情况和立法工作的实际需要进行调整。
　　（二）基层立法联系点应具备的条件
　　为保障基层立法联系点工作有效开展和正常运行，建议拟设立的基层立法联系点应具备以下基本条件，一是能积极参与地方立法工作，遵守国家法律法规。二是有具备一定文字能力、热心立法工作的人员。三是有必要的工作场所和办公所需的其他设施。
　　（三）基层立法联系点的工作职责、工作程序
　　设立基层立法联系点是省人大常委会落实党的十八届四中全会精神的一项重要举措，为了保证工作的正常进行，建议制定有关基层立法联系点开展工作的制度，对其工作职责、工作程序等作出具体规定。根据我省立法工作实际，建议明确基层立法联系点的主要职责：一是面向基层和社会公众广泛征集立法项目建议，反映所在地群众的立法建议和要求。二是对省人大常委会的立法规划草案和年度立法计划草案提出修改意见建议。三是对法律草案、地方性法规草案进行研究、论证，提出修改意见建议。四是协助省人大各专门委员会、常委会工作机构开展地方性法规草案起草、调研等工作。五是协助省人大各专门委员会、常委会工作机构开展对地方性法规实施情况的调查，收集并反馈法律法规施行中的问题，提出修改意见建议。六是对省人大常委会立法及其他方面的工作提出意见建议。
　　（四）基层立法联系点开展工作的方式
　　建议由省人大常委会法工委负责基层立法联系点的日常联系工作。省人大各专门委员会、常委会工作机构向基层立法联系点寄送征求意见的法规草案、立法背景资料和其他需要征求意见的立法文件；基层立法联系点收到征求意见的立法文件后，通过组织召开座谈会、进行实地调研等收集整理意见建议，在规定的时间内，报送征求意见部门；省人大各专门委员会、常委会工作机构对立法联系点报送的意见建议认真研究，并将采纳情况及时反馈立法联系点；省人大各专门委员会、常委会法工委要将有关立法的相关资料，如省人大常委会公报、法规汇编等定期寄送基层立法联系点，建立地方立法资料库，做好立法信息共享。
　　建议省人大常委会每年给予基层立法联系点适当工作经费补助，并出台相关制度，明确经费的使用、管理等。
　　（五）基层立法联系点设立的方式
　　建议我省基层立法联系点设立以州、市、县人大常委会为依托，采用书面推荐的方式，在前期调研的基础上，确定西宁市、海东市和各自治州拟设联系点的范围和数量，由省人大常委会办公厅发函，西宁市、海东市和各自治州进行推荐，再由常委会工作机构进行综合考察筛选，并征求各专门委员会和常委会工作机构意见后，提出拟设联系点名单，提请省人大常委会主任会议决定。确定为基层立法联系点的基层单位组织，由省人大常委会办公厅发文，并授予牌匾，向社会公布，参与地方立法工作。