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改革开放以来，党和国家高度重视立法工作，通过体制机制创新，积极稳妥地推动了立法工作的向前发展，制定了一大批适应改革开放和经济社会发展需要的法律法规，已基本形成了以宪法为基础的中国特色社会主义法律体系，我国法制建设正在迈入新的历史时期。当前，地方立法工作如何把握新的形势、新的要求和新的任务，这是需要我们认真研究的重要问题。对此，我通过半年多来的学习、调研和工作实践，尤其是深入学习党的十七大、十一届全国人大一次会议和省委十一届四次全体会议精神，结合目前正在进行的解放思想大讨论，进行了一些思考和研究，主要有以下认识和体会。
一、我国立法工作的形势和要求
目前，我国立法工作已基本实现了重要历史阶段的立法目标和任务，并开始向新的目标前进。
（一）我国法律体系基本形成
发展社会主义民主，健全社会主义法制，建设中国特色社会主义法律体系，是党和国家在十一届三中全会后为之不懈奋斗的重要政治目标。党的十五大和十六大根据建立社会主义市场经济体制和依法治国的需要，提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系，这一时间进度表进一步提升了全党和全国上下对法制建设重要性和紧迫性的认识，使立法工作与我国改革发展的决策相结合，与改革发展的进程相适应，与改革发展的成就相映辉，实现了重大进展，并达到了新的水平。截至今年年初，我国现行有效的法律已达229件；现行有效的行政法规近600件，地方性法规、自治条例和单行条例7000多件。今年3月8日，全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大一次会议上报告工作时隆重宣布：中国特色社会主义法律体系已经基本形成。也就是说，我国已基本形成了以宪法为核心、以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的，由7个法律部门、三个层次法律规范构成的法律体系，国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本做到有法可依。其主要标志是：1、法律部门已经齐备。宪法及宪法相关部门、民法商法部门、行政法部门、经济法部门、社会法部门、刑法部门、诉讼及非诉讼程序法部门等7个部门法，已经涵盖了法律调整社会关系的所有方面。2、法律部门中基本的、主要的法律已经齐备。如宪法相关法已经制定了30多部法律，特别是1982年宪法（现行宪法）的制定和4次修改，为我国法律体系的形成奠定了坚实的基础；民法商法已经制定了20多部法律，尤其是物权法的制定是民法商法基本完备的重要标志；行政法已有60多部法律，使行政管理部门的基础法律大体具备；经济法已有60多部法律，主要方面已有法可依；社会法已制定10多部法律，基本框架已经形成；刑法经多次修改，已比较完善；诉讼与非诉讼程序法，包括刑事诉讼法、民事诉论法、行政诉讼法、海事诉讼特别程序法、引渡法、仲裁法均已出台。3、与法律配套的“实施性”法规已经基本齐备。根据实施法律的要求，制定一大批与法律相配套的行政法规和地方性法规，是对法律的必要补充，基本解决了具体性、差别性和地方性问题。
（二）当前立法工作的新课题、新要求
根据中国特色社会主义法律体系基本形成的新形势，随着我国开放和社会主义现代化建设的深入发展，党的十七大审时度势，高瞻远瞩地提出了“坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”的明确要求。我国立法工作要按照十七大作出的重大部署，深入贯彻落实科学发展观，正确把握和认真研究新形势带来的新课题、新要求，为完善我国法律体系做出新的贡献。
一是认真研究国民经济又好又快发展对立法提出的新课题，如经济快速发展带来的环境和资源保护问题，大量人口流动带来犯罪和社会稳定问题，电子商务和信息网络安全问题。二是认真研究深化改革、创新体制对立法提出的新课题，如建设创新型国家需要从战略角度鼓励支持创新、保护知识产权、促进科学合理配置资源的法律制度，保障和促进改革的不断深入，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。三是认真研究全面参与经济全球化对立法提出的新课题，统筹国际国内两个发展大局，进一步完善对外贸易、市场准入等方面的制度，拓宽我国的发展空间，维护自身发展利益。四是认真研究发展社会主义民主政治对立法提出的新课题，适应人民政治参与积极性不断提高的要求，坚持科学立法、民主立法，从法律制度上保证人民当家作主的权利。五是认真研究构建社会主义和谐社会对立法提出的新课题，通过法律制度来落实和保障“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的目标，特别是要妥善处理各种利益关系，充分调动各方面的积极性，维护社会稳定，促进社会和谐。六是认真研究科学立法、民主立法的具体事项，综合运用立、改、废、释等方式，使立法工作进一步适应形势发展变化的要求，充分发扬民主，做好立法工作，提高立法质量。
根据全国人大常委会法制工作部门的研究，今后完善中国特色社会主义法律体系的总体走向：一是研究修改宪法，把党的十七大确定的重大理论观点、重大战略思想、重大方针政策载入宪法，实现宪法的与时俱进。二是以改善民生为重点，加强社会领域立法，如促进义务教育均衡发展、劳动就业、收入分配、社会保障、公共医疗卫生、社会组织管理等方面的立法需求越来越凸现，目前主要靠政策性文件调整，亟待从法律上加以规范。三是继续完善社会主义市场经济立法，如进一步完善促进科技进步、国有资产管理、节约能源资源、保护生态环境、财税管理、金融风险控制等方面的法律，促进社会主义市场经济的健康发展。四是完善发展社会主义民主政治方面的立法，如进一步完善选举制度和基层群众自治制度，健全国家机构组织和职能的制度，提高民主政治的法制化水平。五是进一步完善刑法、诉讼法、国防和国家安全等方面的法律制度。
二、我省立法状况及存在的主要问题
地方立法是国家立法的补充，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。做好新形势下的地方立法工作，必须认真总结我省立法工作的成绩和经验，清醒地认识我省立法工作的困难和问题。
（一）我省改革开放以来的立法状况
我省立法工作始于1980年，截止2007年底，省人大及其常委会共制定、批准地方性法规、自治条例、单行条例282件，现行有效的239件，其中经济方面的104件，生态保护方面的17件，民族和社会方面的60件，人大制度和内务司法制度方面的58件，基本覆盖了经济、政治、文化、社会等领域，为我省改革开放、经济发展、社会稳定提供了有力的法制保障。28年的立法工作，基本上与国家改革开放三十年的历史进程同步，经历了几个不同的阶段，而且不同阶段又呈现出不同的特点。
1、起步探索阶段（1980年至1992年）
以1978年党的十一届三中全会为标志，党和国家工作中心向经济建设转移，实行改革开放。同时，针对“文化大革命”的沉痛教训，明确了发展社会主义民主、健全社会主义法制的历史任务，通过发挥中央立法和地方立法两个积极性，重点解决“无法可依”的问题。这一阶段，省人大常委会“摸着石头过河”，共制定、批准地方性法规、条例99件，占28年立法总数的35%，其中经济立法和社会立法比例相当，同时还有较多人大制度方面的立法。该阶段的立法，有以下主要特点：一是高度重视维护社会稳定和促进经济发展方面的立法工作；二是民族立法工作随着民族区域自治法的颁布实施而掀起高潮，全省13个民族自治地方都制定了自治条例和关于施行婚姻法的变通规定；三是人大制度方面的立法，起到了建章立制的作用。这13年的立法，积累一定的工作经验，也为以后的发展奠定了较好的法制基础和工作基础。
2、加快发展阶段（1993年至2000年）
1992年党的十四大之后，我国的改革进入建立社会主义市场经济体制的新阶段，随之而来的是作为上层建筑的法律的调整。在这一阶段，国家提出了加快立法步伐，加强经济立法的要求。我省根据这一要求，结合自身实际，制定、批准地方性法规、条例105件，占28年立法总数的37%以上，立法步伐明显加快，其中经济立法比重上升，为培育社会主义市场经济发挥了积极作用。这一阶段的立法有以下主要特点：一是以经济立法为主，重点加强了经济领域的立法。二是从省八届人大常委会开始，有了立法规划和年度立法计划，加强了对全省立法工作的指导，立法开始由被动向主动转变。三是立法指导思想强调立法要体现改革精神，维护市场主体地位，保障公民基本权利，重视和加强民主立法。四是根据行政处罚法的要求，我省首次对以往制定的地方性法规和条例，进行了全面清理，对不符合行政处罚法要求的条文进行了修改和完善，从而保证了行政处罚的合法性，维护了公民、法人和其他组织的合法权益。
3、规范调整阶段（2001年至今）
立法法的颁布实施，使立法工作步入规范化、制度化、法制化的轨道。这7年省人大常委会根据立法法的要求，结合我省实际，共制定、批准地方性法规、条例78件，占28年立法总数的28%，其中经济立法与社会立法的比例基本相当。这一阶段的立法，呈现出以下几个主要特点：一是依据立法法规范立法行为，全省有立法权的人大及其常委会根据自身实际，制定了立法程序规定，由同级人民代表大会通过施行。二是适应西部大开发的需要，经济立法与社会立法并重，立法步伐继续加快。三是根据我国宪法的修改和加入WTO的新形势以及实施立法法、监督法和行政许可法等法律的要求，对我省的地方性法规和条例，进行了数次全面清理工作，及时修改和废止了一批法规、条例。四是民族立法工作再现高潮。根据新修订的民族区域自治法和国务院实施民族区域自治法若干规定，对我省各民族自治地方的自治条例全部进行了修订。五是重视立法质量，强调务实管用，立法民主进一步扩大。我省在总结以往立法工作经验的基础上，制定了扩大立法民主的若干规定、立法协调办法等制度，采取听证会、法规草案公开征求意见、设立法制咨询组等新措施，进一步加强了民主立法工作。
过去28年的立法，为促进我省改革开放、经济发展、社会和谐与稳定提供了重要的法制保障，也为以后的立法工作积累了宝贵的经验。这些经验概括起来就是：加强党的领导，保证立法工作的正确方向；加强省情研究，使立法同全省改革发展稳定的决策紧密结合；加强质量措施，维护法制统一，突出地方特色；加强民主立法，维护好广大人民群众的根本利益；加强统筹协调，发挥省人大及其常委会在我省立法中的主导作用；加强队伍建设，努力提高立法工作水平。
（二）目前我省立法工作中的主要问题
总的来讲，改革开放以来，我省立法工作的步子是稳健的，措施是得力的，成就是巨大的，作用是显著的。整个立法进程就是探索创新、克难攻坚、化解矛盾、解决问题的实践过程。全省立法工作正是在前人一届又一届不懈努力下，逐步积累经验，不断向前推进的。目前我省立法工作中存在的问题，是同新形势要求暂时还不适应的问题，是经济社会发展中的客观需求问题，是人大立法工作前进中的问题。这些来自社会各方面反映出来的问题，归纳起来，主要是：
1、立法观念需要进一步转变。一是在改革开放逐步深化和经济社会不断发展的情况下，一些部门和地区还不能很好地适应法制建设的要求，对立法工作重视不够，对法治保障和促进经济社会发展的作用存在认识上的差距，不善于通过立法手段解决改革发展稳定的关系；二是有些法规起草单位对立法为民、统筹发展、公平正义的指导思想研究不够深入，急于求成，忽视立法质量；三是一些部门重管理轻服务、重权利轻义务的现象不同程度地存在。此外，不适当的部门利益问题，也是立法中需要重点把关的问题。
2、立法协调工作难度较大。一是提案单位在报送立法规划和计划项目时，缺乏深入调查研究，虽然报送项目多，而立项后有些无法落实；二是有的法规案在提请省人大常委会会议审议前，对有关问题甚至是主要问题协调不够，未能达成一致性意见；三是对西宁市和民族自治地方报批的法规、条例的批准工作，提前介入工作不够规范，审查批准工作需要改进。
3、地方特色和民族特点不足。一是创制性法规过少，自主创制的不足立法总数的30%，而且在为数不多的创制性立法中，互相仿效的项目和内容占了较大的比例；二是实施性立法中，体例“大而全”的问题不同程度地存在，重复上位法的内容较多；三是对民族立法，特别是变通立法研究不够，需要进一步加强；四是原则性、提倡性、宣示性条款较多，在实践中难以操作；五是法规授权性的配套办法制定工作相对滞后。这些问题，从原因上分析，一方面是经济因素制约，很多立法事项都需要资金支持、物资保障，限于我省经济实力而无法在法规中具体规定，即使规定了也难以落实；另一方面，部分立法起草部门的调研论证工作不够充分。
4、立法队伍建设有待进一步加强。主要是各自治州、自治县人员紧缺且专业性人才匮乏；部分立法单位的立法经费不足。
以上困难和问题，需要我们认真研究，逐步加以解决。问题认识得越清楚，工作思路越明确，措施愈加有力，我省立法工作才能有更好的发展。
三、今后我省立法工作的基本思路和目标任务
在中国特色社会主义法律体系基本形成，全国立法工作从总体上过渡到完善我国法律体系阶段的新的历史起点上，我省立法工作要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以科学发展观为统领，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，认真贯彻宪法的基本原则和立法法规定，按照党的十七大、省十一次党代会和省委十一届四次全体会议的要求，牢固树立“以人为本”、“立法为民”、“科学立法、民主立法”、“求实管用”的立法指导思想，把进一步解放思想作为推动立法工作的强大动力，充分发挥省人大及其常委会在全省立法工作中的主导作用，创造性地开展工作，努力破解发展难题，切实把提高立法质量放到更加突出的位置上来，维护法制统一，突出地方特色，实现重在经济立法向加强经济立法和更加注重社会立法的转变，实现数量型立法向质量型立法转变，实现管理型立法向服务型、促进型立法转变，着力创制全优法规产品，为建设富裕文明和谐新青海，闯出一条欠发达地区实践科学发展观的成功之路，提供坚实的法制保障。
根据这一思路，我省立法工作的主要目标任务是，从省情实际出发，继续加强经济立法，更加注重社会立法和民族立法。省委十一届四次全体会议指出，经过30年的改革开放，我国已经进入工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化加速发展的时期，而我省却还处于工业化初期、信息化起步、城镇化转型、市场化雏形、国际化孕育的阶段，客观上与全国发展存在着一个明显的阶段差，而且差距还在继续拉大。强调当前青海面临的最紧迫的任务是加快发展，最重要的要求是又好又快发展。明确要求全省上下继续解放思想，坚持求真务实，闯出一条欠发达地区实践科学发展观的成功之路。我省立法工作必须正确认识和把握省情，始终把发展问题作为第一要务，根据省委提出的“青海具有生态上、资源上、稳定上的重要战略地位”和“六大任务”，调整立法思路，以立法项目为抓手，加强立法工作，为我省科学发展、加快发展提供有力的法制保障。
一是在经济立法方面，要把推进资源节约型发展作为加快转变经济发展方式的关键举措和根本保障，重点制定推进技术创新和发展循环经济，加强科技支撑、节约资源能源、建立资源补偿机制等方面的法规和条例，尤其是要认真调研柴达木国家级循环经济试验区和西宁国家级循环经济试验区建设的政策和法规需求，一方面建议全国人大常委会在制定循环经济法中充分照顾我省民族地区发展循环经济的特殊情况，另一方面我省立法要同国家循环经济法相衔接，抓紧制定一批管用的法规和条例，为我省推进资源节约型发展提供良好的法制条件。要着眼于市场经济的发育和完善，加强规范经济秩序的立法，加强对大力发展非公有制经济的立法支持，促进市场经济的健康发展，形成有利于扩大开放、科学发展的良好法制环境。要切实在生态立省上解放思想，正确处理保护生态与加快发展的关系，转变发展思路，进一步加强保护生态的立法工作，为实现青海的可持续发展发挥法制的保障作用。
二是在以人为本上解放思想，统筹兼顾社会立法，而且要放到更加突出的位置上来，在社会管理和公共服务上谋划立法良策，积极从立法上加强民生保障，规范市场秩序，提高农牧民享受公共服务水平，让人民群众共享改革发展的成果，维护人民群众的利益。特别是要抓住利益协调和平衡这个关键，运用法制手段，调整各种利益关系，化解社会矛盾，维护社会稳定，促进和谐社会共建共享。长期以来，我省社会立法工作某些方面还比较滞后，尤其是公共管理、社会服务、科技发展、历史文化保护和文化资源开发方面立法数量较少，有些甚至是空白，成为我省法制建设的薄弱环节，需要给予足够重视，切实加强这些方面的立法工作。
三是要根据我省多民族、多宗教的实际，高度重视民族立法和宗教立法工作。要克服畏难情绪，认真研究这项立法工作的难点所在，提出建设性的思路、意见和措施，依靠党的领导，切实加强这方面的立法工作。要克服等靠上位法先行出台的依赖思想，根据地方立法权限和本省本地区实际，积极主动地做好协调工作，努力争取民族自治地方的优惠政策，依法促进各民族共同繁荣发展。要积极稳妥地做好宗教事务立法工作，包括对寺院的社会管理等方面的单项立法工作，从而提升依法管理宗教事务的法制化水平。民族宗教立法工作，关键是要眼界宽、有思路、把得准、善作为。省七届人大期间，我省制定的两个宗教管理法规，也是在没有上位法的情况下创制的，并一直发挥着重要作用。这一事例充分说明，我们在民族宗教立法方面，应该是大有作为的。有些方面，我们先行一步，也可以为国家立法积累经验。
实现上述目标任务，当前最紧要的是，坚持以科学发展观为指导，加大思想解放的力度，牢固树立科学发展的立法理念。科学发展观是马克思主义中国化的最新理论成果，是指导我国经济社会发展的世界观和方法论的集中体现，是发展中国特色社会主义必须长期坚持和深入贯彻落实的重大战略思想。立法工作要全面把握科学发展观关于第一要义是发展、核心是以人为本、基本要求是全面协调可持续发展、根本方法是统筹兼顾的科学内涵，进一步解放思想，转变观念，坚决破除不适应科学发展观和新形势新使命的思想观念、体制机制和措施做法，牢固树立“以人为本”、“立法为民”的立法理念，把更加重视改善民生，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为地方立法的出发点和落脚点。同时，要把实现公民、法人和社会组织的平等权利，维护人的尊严和基本权利作为立法的重要价值取向，尤其要加强在权利实现中处于弱势地位人群的权利保护，维护社会公平正义。要有实事求是的精神和敢为天下先的勇气，不断创新立法工作思路，使制定的法规和条例切实体现本地特色，能够解决实际问题，更加符合人民群众的共同愿望和要求。
四、坚持科学立法、民主立法的基本要求
坚持科学立法、民主立法，是党的十七大关于新时期立法工作必须把质量问题放在突出位置的重要要求，也是完善中国特色社会主义法律体系的正确途径。我体会，其基本内涵：一是要求立法决策必须以科学发展观为指导，符合社会主义立法的价值取向；二是要求在整个立法过程中的程序和方式要充分体现科学、民主精神；三是要求法律法规内容必须体现科学性、民主性；四是坚持科学立法、民主立法，根本目标在于发展人民民主，推进社会主义民主政治，从法律制度上保障人民当家作主的权利；五是既要正确认识科学立法解决的是法律法规所反映的社会规律问题，民主立法解决的是集中人民共同意志的问题，又要正确把握科学立法与民主立法的辩证关系，实行民主立法必然增强立法的科学性，搞好科学立法又是保障立法内容符合人民意志的重要手段。
(一)关于落实科学立法的要求
我省在坚持科学立法方面，应当着重把握以下几点：
一是严把立项审查关，根据经济社会发展需要，适时调整立法规划和计划。中国特色社会主义法律体系基本形成，意味着在很多领域已经不存在大块的立法空白，而且地方立法所依据的上位法呈现出不断具体化的趋势，因此，地方立法更应具体化，尤其要在增强地方性法规、条例的针对性、实效性和操作性上狠下功夫，不能为立法而立法，更不能为完成立法任务而粗制滥造。在执行年度立法计划时，经调研起草论证，仍感到立法条件不成熟，或没有解决本地事务的具体办法，应当暂缓或终止。如果立法条件不成熟，硬性制定法规、条例，将会加大立法成本，甚至可能导致所立之法无法执行。今后在编制年度立法计划时，提案单位对每一个拟制项目应向省人大常委会书面报送立法背景资料和拟通过立法解决的主要问题，以及解决问题的办法或措施。对没有立法必要性和没有特色条款的项目，不列入年度立法计划，从源头上切实把好立项关。年中可以增加立法项目，但同样应按要求报送相关材料。
二是加强立法调研，做好协调工作，认真解决立法各环节的重大问题。做好立法工作，一定要扎扎实实搞好调查研究。要根据科学发展观的要求，坚持统筹发展，从全局高度调研和把握经济社会发展对立法的要求，法规条例的起草、修改和审查都要进行深入的调研论证，重要事项要做细致的征求意见工作，并加强分析研究，确保法规内容符合广大人民群众的意愿。在立法过程中，如何协调好各方面的关系，或者说处理好各种利益关系，这是提高立法质量的重点和难点。彭真同志曾经讲过，立法就是在矛盾的焦点上砍一刀。现在的问题是，我们如何在地方立法中体现这一要求，在各种不同利益之间找出平衡点，真正做到在矛盾的焦点上不偏不倚地砍一刀。在经济社会发展中，有些权利义务关系必须进行深入细致的立法调研，充分发扬民主，倾听各方面的意见和建议，进行准确的判断，作出科学的决断。按省人大常委会制定的现行立法协调办法的规定，法规案中需要协调的问题主要有以下几项：一是对立法的必要性有认识分歧的；二是对有关规定的合法性认识有分歧的；三是对行政机关权力与责任方面的规定不一致的；四是与相关法规同类事项的规定不一致的；五是对报请批准的地方性法规、条例与省人民政府规章是否抵触，认识有分歧的；六是其他需要协调的问题。以上几个方面存在分歧意见的，都应当及时进行协调，并达成共识。协调事项应当在提请省人大常委会审议之前得到解决，而且更需要常委会主任会议和常委会会议审议把关。对需要协调一致的重大问题，如经多方协调未果，人大常委会党组应当向同级党委请示，按照党委的意图和要求办理。
三是坚持法制统一原则，强化质量意识，努力创制全优法规产品。要按照科学立法的要求，认真研究立法的规律，既要总结完善经济立法的成功经验，又要积极探索实践社会立法的新途径，并形成明确的法规质量评价标准。要严把起草关，把基础性工作做扎实。立法工作是一项很严肃的工作，起草单位必须吃透情况，把握立法的切入点，突出立法重点，增强地方特色和民族特点，有针对性地解决地方事务和经济社会发展中的实际问题。要防止部门利益法制化，正确处理权力与责任、权利与义务的关系，坚持公平正义，切实维护社会主义法制的统一、尊严和权威。要根据立法法的规定，实行有关专门委员会审议和法制委员会统一审议相结合的机制，进一步发挥专门委员会“专”的作用和法制委员会“统”的作用。要改进常委会会议的审议法规的时间和方式，根据法规内容适当安排审议时间，以便常委会组成人员对有关议题议深议透；常委会组成人员应在会前充分调查研究的基础上准备书面发言材料，做到有的放矢，提高建言献策的质量。对已颁布实施的地方性法规和条例，是否经得起实践的检验，在执行中到底存在一些什么问题，还要通过“回头看”或执法检查等方式，进行及时的研究和评估。要按照“立、改、废”相结合的原则，对相关法规及时进行修改或废止。要加强立法队伍建设，通过举办培训班、学习考察、以会代培等方式加强立法人员的培训，提高立法人员的实际工作能力和水平。要认真总结和研究对西宁市和各自治州、自治县报批法规条例的审查批准工作，不要把力量用偏。省人大各专门委员会要适时适度地开展提前介入工作，帮助指导各地的立法和有关部门的立法起草工作，努力提高全省立法工作的整体水平。
（二）关于落实民主立法的要求
我省在坚持民主立法方面，应当着重把握以下几点：
一是拓宽公民参与立法的渠道。人大及其常委会组成人员来自于人民的选举，从各个层面代表着人民的意志，是人民群众的代言人，但改革发展的实践主体是人民，立法需求仍然是鲜活的社会生活，为了使制定的法规充分体现人民的意志和要求，就要扩大公众对立法的民主参与。长期以来，我们在立法过程中采取的座谈会、论证会、听证会、基层调研、问卷调查等，都是民主立法的好形式，应当坚持这些好的做法。有些形式需要总结经验，进一步完善。论证会和听证会作为效果更佳的民主立法形式，过去立法过程中运用得较少，今后要加强这方面的工作。
二是要充分发挥人大代表在立法中的重要作用。人大代表作为国家权力机关的组成人员，深深扎根于人民群众，是联系人民群众和国家机关的重要纽带，在立法工作中最有发言权，也本应在立法中大显身手。多年来，我省各级人大及其常委会在立法实践中，都坚持认真听取人大代表的意见，各专门委员会审查法规草案过程中也都吸纳代表参与讨论，使代表在立法中的作用得到了较好的发挥，所立法规草案也都较好地反映了人民的意愿。需要指出的是，同兄弟省区相比，我省代表在立法中发挥作用的情况还有差距，尤其是提立法案的差距还比较大，而且按要求附有法规草案文本的更是很少，对此应给予高度重视。议案尤其是立法案，是代表依法行使职权的主要载体，是反映代表素质和水平以及衡量代表作用发挥如何的重要标尺，也是一个地区民主法制水平的基本显示。因此，我们必须正视这一问题，下大力气做好代表提议案的工作，切实发挥人大代表在立法中的应有作用。
三是重视专家、学者和社会力量参与立法工作。这几年，地方立法决策越来越多地邀请专家学者参与立法起草工作，或将法规草案送请有关专家学者审阅，提出修改意见；亦或就某件法律草案召集相关专家学者进行座谈，征求意见；也有不少省市人大常委会设置法制咨询组，聘请有关专家组成，参与法规草案的立法调研、论证等工作，提出修改意见。青海省人大常委会主要采取后种形式，于2001年设置常委会法制咨询组，使专家学者参与到地方立法中来。实践证明，地方立法实行立法机关同专家学者的合作，是坚持科学立法、民主立法的重要举措，是立法研究和立法实践的良性互动，也是维持相关利益主体博弈均衡的最佳选择。但是，专家学者立法缺乏程序保障和制度保障，普遍只是一种任意性参与，在立法中的作用还很有限，亟需将专家学者参与立法的工作法制化、规范化。
为了扩大立法民主，多年来不少地方还采取委托社会团体、科研院所、法律事务所起草法规案，或实行立法项目公开招标起草等措施，组织社会力量参与立法工作，进一步彰显了立法的公开、民主、科学精神。我省地方立法要从我省实际出发，认真研究和借鉴这些民主科学的立法新举措，努力推进我省的地方立法工作。
四是进一步完善立法公开制度。立法是人民意志的表达，制定的法律法规又需要全体人民共同遵守，因此立法并不是神秘的工作，而是按照人民意志进行表述的工作，立法公开是发展社会主义民主政治的必然要求。多年来，从面向社会公开征集立法项目，到实行多元化的立法起草渠道，从立法过程充分发扬民主，到部分法律法规草案公开征求意见，都是坚持立法公开的好做法、好经验。我省有立法权的各级人大及其常委会，在立法公开方面都有大量的实践，也积累了一些经验，但目前还没有从个案公开走向常态公平，需要进一步总结、完善，增强立法的公开性和透明度。
今年4月，全国人大常委会委员长会议决定：今后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见。这一决定，对于地方立法的公开，具有重要的指导和示范意义。当然，立法公开机制，并不局限于法案文本的公开，而是立法全过程公开。其他省市实行全过程公开的经验，我们应很好地学习和借鉴。需要指出的是，也有一些法规草案的某些内容，在立法程序的某个阶段可能暂时不宜公开，也是需要我们认真把握的问题。
五、立法过程中需要重点把握的几个关系
立法工作是一项涉及到方方面面关系的系统工程，在新的历史时期，我省立法工作需要重点把握好以下几个关系：
一是法律手段和其他调整手段的关系。在现实生活中，调整社会关系的方式多种多样，除了法律法规调整外，现在仍然相当重要的调整手段在一定程度上还依赖政策调整，而且还有伦理道德、习惯规则、乡规民约、行业自律等其他社会规范。目前，地方立法工作中，不少同志不了解法制建设是一个有所为有所不为的渐进过程，看不到或认识不到其他手段调整社会关系的作用，不清楚法律手段是在其他社会规范都不灵的情况下才采用的社会规范，往往把本属于政策调整的内容，如机构、编制、经费以及改善福利待遇等事项，硬扯进法规或条例中，势必造成管理体制上的混乱，而且往往又无法兑现，使制定的法规条例的权威性、可操作性受到一定影响。再如，在很多道德领域，法律法规并不比其他手段更有效，要善于发挥其他社会规范对地方性法规的补充作用，依靠法制和其他规范共同维系社会这个复杂系统。
二是立法数量和质量的关系。从全国各地的立法情况看，地方立法目前与科学发展观的要求不符的突出问题是过分追求立法数量。这是长期以来形成的在新形势下需要从立法指导思想上认真加以解决的问题。改革开放以来，为了加快建立中国特色社会主义法律体系，为了解决经济社会生活许多方面无法可依的状况，我们强调加快立法步伐，填补立法空白，无疑是完全正确的。但当前与过去不同，无法可依的状况已基本解决，立法的主要精力应放在提高质量上。我省立法工作虽然不存在数量至上的突出问题，但仍然需要予以高度重视。我们要按照科学发展观的要求，正确认识立法质量同立法数量的辩证统一关系，把立法质量作为立法工作的灵魂和生命线，把立法数量作为立法质量的依托和社会需要的保证，坚持质量为本、数量服从质量的原则，在确保立法质量的前提下实现立法质量与立法数量的统一。需要指出的是，我省社会发育程度低，经济发展滞后，法制建设比较迟滞，很多需要用立法规范的问题还比较多，不能因强调克服数量至上的问题而扼杀必要的立法项目。
三是立法与修订、废止的关系。在地方立法中，“立、改、废”的关系反映了地方立法的稳定性与改革过程中变动性的关系。地方所立法规、条例，固然要保持相对稳定性，避免朝令夕改，但要坚持与时俱进，跟上时代发展步伐。我们必须认识到，改革发展在不断深化，法制建设作为上层建筑必须适应经济基础，随着形势的发展，适时进行法规、条例的修改、废止工作，是立法工作的重要组成部分。尤其是国家法律和行政法规的修改和加强对相关地方性法规的合法性审查，我省修改废止法规、条例的任务将会进一步加重。从过去的实践看，我省法规、条例的修改与废止，通常是在特定时期或某个法律的出台，突击性地采用大规模的“歼灭战”来完成的，今后还会有这种情况，但也要通过正常的立法备案审查工作和执法检查工作，及时发现制定的法规条例实施中的问题，并及时进行修改或废止。因此，我省立法工作要与监督工作相结合，通过立法规范社会活动，推动监督工作；通过监督，发现立法的问题，从而进一步完善立法。
四是实施性立法与创制性立法的关系。中国特色社会主义法律体系基本形成后，地方制定实施性法规的比重将逐渐下降，自主性创制立法势必成为地方立法的工作重心。因此，我省立法工作要充分发挥积极性、自主性和创造性，注重在反映地方特色和民族特点上进行创制性立法，在不违背宪法、法律和行政法规基本精神，即“不抵触”原则的前提下，坚持从我省实际出发，从解决实际问题入手，有几条立几条，突出地方特色，切实管用实用。搞好创制性立法，既是今后我省立法工作的重要任务，也是对我省立法决策水平和立法技术水平的检验。我们一定要认真研究立法工作的新形势、新变化，也要认真总结以往创制性立法的好经验，并借鉴兄弟省区的好做法，提出新形势下我省开展创制性立法的思路、措施和办法，进一步提高自主创新能力，切实保证创制性立法的质量，努力达到广大人民群众满意的立法效果。
总之，全省立法工作要以党的十七大关于立法工作的新要求为动力，以科学发展观指导，以中国特色社会主义法律体系基本形成为契机，以提高立法质量为重点，切实加强和改进新时期立法工作，不失时机地把我省立法工作推向一个新的发展阶段。