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一、制定条例，是贯彻执行监督法，维护社会主义法制统一的迫切需要
对规范性文件进行备案审查，是法律赋予人大及其常委会的重要职权，也是人大及其常委会进行立法监督，维护法制统一，保证法律、行政法规在本行政区域内执行和遵守的一项重要制度。规范性文件的制定和实施涉及到社会关系的诸多方面，对于公民、法人和其他组织的合法权利和义务具有多种影响。近年来，特别是监督法实施后，我省各级人大常委会逐步加大了规范性文件的备案审查工作力度，这就迫切要求制定规范性文件备案审查方面的地方性法规，以进一步完善对规范性文件的备案审查制度，这是人大常委会现实的工作需要，也是加强人大制度建设，维护社会主义法制统一的需要。
二、认真调研、起草，反复讨论修改
省人大常委会法工委于2007年9月，在《青海省人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查工作的规定》的基础上，起草了《青海省人大常委会规范性文件备案审查办法（稿）》，并提交
今年2月，常委会法工委成立备案审查条例调研起草小组，经过一个月的起草和反复讨论修改后，提出了《青海省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（草案征求意见稿）》。4月上旬，调研起草小组先后赴海北州、西宁市、海东地区及大通、湟中、民和等地进行调研；
三、聚焦常委会审议
【初审条例草案】
省十一届人大常委会第三次会议对《青海省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（草案）》进行初审时，常委会组成人员认为，制定规范性文件备案审查条例，对规范和加强我省各级人大常委会规范性文件的备案审查工作，维护社会主义法制统一具有重要意义，条例草案符合法律规定和我省实际，已基本成熟。同时，常委会组成人员就条例草案的进一步完善提出了一些修改意见和建议。
在审议中，马福海副主任说，监督权是宪法赋予人大常委会的一项重要权力，规范性文件备案审查是人大常委会行使监督权的一项主要内容，做好规范性文件备案审查，对于维护社会主义法制统一，促进依法行政、公正司法，维护公民、法人和其他组织的合法权益具有十分重要的意义。建议对草案第十八条第一款“建议文件的制定机关修改或者废止后重新公布”的表述应再斟酌；将第十八条第一款与第十七条合并表述，第十八条第二款可单列为一条。
刘晓副主任说，规范性文件备案审查是我国法律监督制度的重要组成部分。近年来，随着监督法的颁布实施，社会各界对加强规范性文件备案审查的呼声较高。需要特别强调的是，撤销不合法、不适当的规范性文件，在工作方法上一定要慎重。我省应当学习全国人大常委会的做法，做好规范性文件备案审查工作，对审查之后的纠正程序，可以采取内部沟通、小范围通报等方式提出，督促制定机关依法自行纠正。这样做既有利于保护制定机关的积极性，也有利于人大与制定机关更好地相互配合，做好工作。建议：1、将条例第六、七条合并，文字调整通顺。2、将州市区县“综合服务机构”统一为“审查机构”。
桑杰副主任说，同意本次会议通过备案审查条例。建议：将第二十条第二款“审查建议由综合服务机构接收后进行研究”修改为“审查建议由综合服务机构接收后，提出初审意见”；将第二十条“或者由主任会议提出撤销该规范性文件的议案”修改为：“或者向主任会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议决定”，并删去该条“或者废止”一语。
郭汝琢副主任建议：将第九条调整到第六条之后；将第二十条第二款调整到第九条之后；条例中应明确作出州县人大常委会综合服务机构和具体审查机构不分设的规定。
刘春耀副主任建议：将第十七条与第十八条第一款合并表述，第十八条第二款单列，并在该款增加关于对西宁市人民政府关于规章的审查意见在交西宁市人大常委会处理的同时，向省人民政府通报的内容。
昂毛副主任建议：第十四条第二款中的“经常务委员会有关负责人同意后进行审查”的表述不妥，应斟酌；草案中有关将规范性文件报送综合服务机构的表述是否妥当，应斟酌。
蔡德贵秘书长说，条例草案已基本成熟，同意本次会议通过。建议：1、第十二条第二款中规定了综合服务机构进行初审的职责，既与第六条和第九条的规定不太一致，也不符合实际，应将第十二条第二款的第一句修改为“审查建议由综合服务机构接收后，转报具体审查机构进行审查”；2、条例草案对各级人大常委会的相关机构设置提出了要求，今后需要依法设置机构，落实人员，加强审查工作。
朱春云委员建议：第六条至第十二条中没有理顺综合服务机构和审查机构的关系与职责，服务机构的职责与权限还有待研究；第十一、十二、十三条中的个别语句应进一步规范；第十八条规定由综合服务机构发书面审查意见是否合适，请再研究。
武玉嶂委员建议：1、第十二条与第二十二条内容相关联，应合并表述；条例其他一些条款的文字表述应再精炼，避免内容重复；2、将第二十一条中的“撤销规范性文件的部分内容”修改为“修改规范性文件的部分内容”；3、第十条第（四）项的内容含义过宽，应严谨表述。
潘振成委员建议：1、与第三条相呼应，将第十八条第二款调整到第十五条中；2、第十一条第二款、第十二条第二款与第十四条内容重复，应删去；3、将第十七条与第十八条合并表述。
第三次常委会会议后，法工委又组织人员先后赴海西、海北、海南三州，就条例草案进一步征求有关方面的意见。根据常委会组成人员和各方面意见，法制委员会对条例草案提出如下修改建议：
一是关于机构名称表述的修改。根据有的常委会组成人员的意见，法制委员会建议将草案第六条、第七条合并修改为：“各级人民代表大会常务委员会指定的工作机构（以下统称为综合服务机构），负责报送备案的规范性文件的接收、登记、分送、存档。综合服务机构收到报送备案的规范性文件后，根据规范性文件的内容，分送人民代表大会有关的专门委员会或者常务委员会工作机构。”同时，建议将草案第九条修改为：“人民代表大会专门委员会（以下简称专门委员会）或者常务委员会工作机构（以下简称工作机构），按照职责分工，负责规范性文件的审查工作。”
二是关于提出审查要求机关规定的修改。根据法工委在调研过程中，有的部门提出的意见，法制委员会建议将该条修改为：“本级人民政府、人民法院、人民检察院认为本级人民代表大会常务委员会接受备案的规范性文件有本条例第九条所列情形之一的，可以向本级人民代表大会常务委员会书面提出审查要求；下一级人民代表大会常务委员会认为上一级人民代表大会常务委员会接受备案的规范性文件有本条例第九条所列情形之一的，可以向上一级人民代表大会常务委员会书面提出审查要求。常务委员会收到审查要求后，由综合服务机构报常务委员会有关负责人批转有关的专门委员会或者工作机构进行审查。”
三是关于西宁市政府规章审查后处理程序规定的调整。根据有的常委会组成人员提出的意见，法制委员会建议将该款修改为:“省人民代表大会有关的专门委员会或者常务委员会工作机构审查后，认为西宁市人民政府报送备案的规章有本条例第九条所列情形之一的，经主任会议同意，由有关的专门委员会或者工作机构将书面审查意见转省人民政府或者西宁市人民代表大会常务委员会处理。”
四是关于发送书面审查意见有关规定的调整。根据有的常委会组成人员提出的意见，法制委员会建议将第十八条、第二十二条中的“综合服务机构”修改为“有关的专门委员会或者工作机构”；将第十九条中的接受报告机关由常委会修改为有关的专门委员会或者工作机构。
法制委员会对草案进行上述修改的同时，还对草案的部分结构和文字作了相应调整，提出了草案修改稿，经常委会主任会议同意后，提交省十一届人大常委会第四次会议进行第二次审议。
【二审条例草案】
省十一届人大常委会第四次会议对《青海省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（草案修改稿）》进行审议时，常委会组成人员认为，草案修改稿充分采纳了第三次常委会会议审议时提出的一些合理意见、建议，修改得比较好，符合上位法精神和我省实际，文字精炼，条理清楚，有很强的针对性和可操作性，已基本成熟，同意再作研究修改后提请本次会议表决通过。
在审议中，马福海副主任说，草案修改稿符合立法法和监督法的基本精神，切合青海实际，建议结合本次会议审议意见再作认真修改后表决通过。刘晓副主任说，条例草案在第三次常委会会议审议后，针对常委会组成人员提出的意见和建议，法工委作了专题调研，对草案中有关机构名称的表述、提出审查要求相关的规定、规范性文件的审查程序和要求、西宁市政府规章审查处理程序等内容作了必要的修改。草案修改稿符合上位法精神，也较符合我省实际，已基本成熟，同意提请本次会议表决。郭汝琢副主任建议，第十九条中关于“由有关专门委员会或者工作机构将书面审查意见转省人民政府处理”的规定是否合适，应再斟酌，建议修改为由常委会转省人民政府处理。刘春耀副主任提出，监督法规定，各级人民代表大会常务委员会有权撤销与上位法相抵触、超越法定权限和与本级人大常委会决定相抵触的人民政府发布的不适当的决定、命令。草案修改稿对出现本条例第九条所列情形没有规定相应的制约措施，建议在第十八条后增加一条“人大常委会可以根据监督法，对有本条例第九条情形之一的，依法撤销”的内容，或者在第十八条作出“可以依法撤销”的规定。昂毛副主任说，对规范性文件存在第九条规定的情形，经协商没有解决的、建议制定机关修改或者废止而不处理的，条例中应当规定提请常委会会议审议撤销的内容。切生委员提出，第十九条规定的书面审查意见由有关专门委员会或者工作机构转省人民政府处理，从行政级别上来讲有所不妥，建议对此进行修改。赵喜平委员建议：省人民政府不是备案审查的主体，而在第十九条中规定转省人民政府处理，是否有法律依据，应斟酌。
《青海省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》历经两次常委会会议审议，于
四、新规解读
【规范性文件备案审查的范围】
条例第三条对规范性文件备案审查的范围作了如下规定：（一）各级人民代表大会及县级以上人民代表大会常务委员会的决议、决定；（二）省人民政府和西宁市人民政府制定的规章；（三）县级以上人民政府发布的决定、命令（包括直接以决定、命令形式出现的政府规范性文件和以规定、办法、意见、通知等形式出现，对本行政区域内公民、法人、其他组织具有普遍约束力的政府规范性文件）；（四）其他应当报送备案的规范性文件（主要指地方性法规具体应用问题的解释、地方性法规授权制定的具体办法等）。
【关于规范性文件备案审查的综合服务机构和具体审查机构】
条例第六条第一款规定：各级人民代表大会常务委员会指定的办事机构或者工作机构（以下统称为综合服务机构），负责报送备案的规范性文件的接收、登记、分送、存档。第二款规定：综合服务机构收到报送备案的规范性文件后，根据规范性文件的内容，分送人民代表大会有关的专门委员会或者常务委员会工作机构。
条例第八条规定：人民代表大会专门委员会或者常务委员会工作机构，按照职责分工，负责规范性文件的审查工作。（下转第48页）
（上接第43页）
【关于规范性文件备案审查的标准】
根据监督法的规定，规范性文件备案审查的标准包括超越法定权限，同法律、法规规定相抵触和其他不适当的情形。本条例第九条对备案审查标准作了细化：（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务；（二）同法律、法规规定相抵触；（三）同上级和本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触；（四）违法法定程序；（五）其他不适当情形。
【关于主动审查和被动审查】
对规范性文件的备案审查形式分为主动审查和被动审查两种。所谓主动审查，是指在没有国家机关、公民、法人及其他组织提出审查要求或审查建议的前提下，人大常委会对报送备案的规范性文件主动进行审查。所谓被动审查，是指人大常委会根据国家机关、公民、法人及其他组织提出的审查要求或审查建议，对报送备案的规范性文件进行审查。
目前，全国人大常委会以及大多数省市区人大常委会在对规范性文件进行审查时，采用的是以被动审查为主、主动审查为辅的做法。就我省各级人大常委会的机构设置和人员编制情况而言，这种全国及各省人大普遍使用的做法也符合我省的实际。对此，本条例规定：对人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院等机关提出的审查要求，应当进行审查；对其他主体提出的审查建议，先由综合服务机构研究后，再决定是否进行审查。
【关于审查发现问题的处理】
对规范性文件进行审查，其目的就是要促进制定机关依法制定好规范性文件。条例第十六条规定，有关的专门委员会或者工作机构经过研究认为规范性文件有本条例第九条所列情形之一的，可以与制定机关沟通协商，提出意见。经过沟通协商，制定机关按所提意见对该规范性文件进行修改或者废止的，有关的专门委员会或者工作机构不再进行审查；经过沟通协商，制定机关未按所提意见对该规范性文件进行修改或者废止的，经主任会议同意，由有关的专门委员会或者工作机构向制定机关发出书面审查意见，建议制定机关修改或者废止。条例第十八条规定，制定机关收到书面审查意见后，对规范性文件不予修改或者废止的，有关的专门委员会或者工作机构可以向主任会议提出撤销该规范性文件的议案，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议。人民代表大会常务委员会可以决定撤销规范性文件，也可以决定撤销规范性文件的部分内容。