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按：为了进一步提高单行条例的立法质量，增强单行条例的地方特色和可操作性，省人大农牧环保委员会组织调研组，从2004年7月起，对我省农牧环保方面单行条例的实施情况进行了调研和问卷调查。现将调查报告摘编刊登，供各地在开展立法工作时借鉴和参考。 截至2005年年底，省人大常委会共制定和批准农牧环保方面的地方性法规和单行条例46件，其中单行条例39件，占84.78％。按类别分，森林类、水利类各9件，各占23.08％；草原类6件，占15.39％；土地类和动物类各4件，各占10.26％；畜禽类3件，占7.70％；母畜类、负担类、生态类、气象类各1件，各占2.56％。按地区分，海北州10件，占25.64％；海西州、玉树州、果洛州、循化县、互助县各4件，各占10.26％；大通县3件，占7.70％；黄南州2件，占5.13％；海南州、化隆县、民和县、门源县各1件，各占2.56％。
一、实施成效、存在问题及原因
各自治州、自治县人大常委会和政府普遍重视单行条例的实施。主要做了以下工作：一是通过广泛宣传，增强干部群众的法制意识。利用召开干部群众大会、领导讲话、印发条例文本、广播电视宣讲、列入普法内容、举办讲座、专题研讨、知识竞赛、以案说法等形式对单行条例进行宣传。海北州还对全州县级干部进行有关单行条例知识的统一考试，重点抓领导干部的深入学习。
二是通过细化规定，认真执行单行条例。民和县《林木管护条例》被批准后，县人大常委会作出了《关于对南大山进行封山育林的决定》，县政府制定了《南大山封山育林管护办法》。门源县政府及有关部门依据海北州和本县有关单行条例，出台了有关草原基础设施、水利工程设施管护和人畜饮水工程运行管理方面的规范性文件。大通县在《大通县水资源管理条例》中对处罚条款进行细化设置，加强了操作性。
三是通过执行单行条例，提高了政府依法行政的水平，遏制了违法行为。根据条例的规定，政府及有关部门明确了各自职责，依法行使职权。如黄南州依据《林木管护条例》划定了荒山治理和城镇周边重点绿化地区，使义务植树基地增多、面积扩大、参与人数增加；实行林木管护承包，使毁林盗伐受到遏制；查处林政案件189起，治安案件57起，劳动教养5人，收缴木材155.4立方米，赔偿损失及罚款92.56万元，有效地遏制了盗伐滥伐行为的发生。海北州、果洛州、大通县和互助县近三年实施行政管理的数据表明，有关法律、法规和单行条例得到了执行，政府依法行政、管理相对人守法和依法维权、司法机关依法支持行政机关工作的意识都有所加强。
四是通过人大监督，促进了条例的实施。自治州、县人大常委会通过听取政府汇报、开展执法检查、进行调查等方式，对实施单行条例的情况进行了多次监督活动。这些监督活动重点突出，针对性强，建议具体，限期整改，在一定程度上促进了单行条例的实施。同时也对不适应市场经济发展需要的两个母畜保护条例按立法程序予以废止。
从总体上看，十多年来，通过制定、宣传和实施农牧环保方面的单行条例，我省的法制建设得到了加强，干部群众的法制意识有所增强，执法力度有所加大，政府依法行政的水平有所提高，在一定程度上保证了有关法律、法规和单行条例在民族自治地方的遵守和执行，为促进民族地方经济发展和环境资源保护，发挥了积极作用。
在肯定成绩的同时，也要看到实施单行条例中存在的问题：
1、一些领导机关、领导干部和行政部门依法行政的观念尚不牢固。一些地方的领导机关、领导干部对条例的重视程度不够，宣传不够到位，受主客观条件的限制，未能及时解决执法中存在的困难和问题。
2、执法力量薄弱，人员数量偏少、素质偏低，装备较差，经费不足，影响执法能力。有些州、县将执法权委托给不具备执法资格的组织和个人；个别执法人员被围攻、殴打，使一些违法行为得不到及时查处，执法难的呼声比较普遍。有些执法人员徇私舞弊，放任违法行为。同时，畜牧、兽医、草原、水利、林业等专业技术人员不足，装备较差，经费不足，使有关单行条例的实施受到影响。
3、有些法律规定没有落实或没有很好落实。如以草定畜、草畜平衡制度未能落实。禁止开垦草原和禁止在生态脆弱区的草原上采挖植物和从事破坏草原植被的其他活动的规定未能很好落实。至今仍有部分电力、道路建设工程不按规定报送并执行水土保持方案，破坏植被、乱弃废渣、堵塞河道，造成水土流失。近几年土地使用权出让招标拍卖制度落实难，协议出让多为行政划拨，原划拨土地非法入市，造成国有资产流失。耕地占补平衡制度难以落实，如某县收取的774万余元耕地开垦费被全部用于平衡财政预算，无力组织耕地开发整理复垦，影响了后续用地项目报批工作。
4、部门之间主动协调、相互支持不够。在部门职能交叉时，有些部门未经法律规定的相关部门同意或审核即发放许可证，使相关部门的前置许可无法行使。如未经水务部门审批水土保持方案，相关部门就发放了采矿或用地许可证，造成水土流失，生态破坏。有些耕地、草地、林地相间地方的农牧、林牧矛盾突出，有重复发证现象。
5、部分管理相对人法制意识薄弱。有些农村宅基地选址不执行村镇规划，有一户两宅、批小占多等违规行为，浪费土地资源。因水利工程老化、人为破坏、缺乏资金，人畜饮水、农田灌溉工程设施管护难、维修难，影响正常供水，部分群众不依法缴纳水费，违规采伐、采砂、采石、采金、采药，甚至殴打致伤管护、收费人员。
6、立法缺陷影响执法工作。一是有些单行条例不适当地重复上位法的规定，缺乏地方特色。二是对管理相对人义务规定的较多、权利规定的较少，对行政部门的权力规定较多、义务规定较少，很少或没有对行政部门违法行政或不作为追究责任的规定，造成执法中政府职责的缺失和错位。三是根据不同的单行条例及其上位法，同一事项有两个执法主体，管理者同时执法，相对人无所适从。四是有的单行条例重实体、轻程序，使执法中出现忽视或违反程序的问题。五是一些条例的有些规定比较原则，操作性不强，难以执行。如有的被禁止行为或不履行法定义务的行为没有相应的处罚规定，使执法缺乏力度。六是有些单行条例未能根据上位法的修订和实际情况的变化及时废止和修订，在实践中无法执行。
产生这些问题的原因较多，主要有以下几点：
1、出于对民主法制建设的责任心、对地方立法体系的追求及不甘人后的心理因素，是造成重复立法的主要原因。立法重点不突出，追求体例的完美，过多照抄上位法的规定，是造成单行条例条款与上位法雷同的原因。
2、在理论和实践上对民族自治地方立法的变通权问题尚未形成共识，成功运用变通权的并不多见。未能实行广泛的立法民主，对当地实际情况缺乏透彻的了解，或者受条件限制，难以灵活运用立法变通权，没有把能够解决当地实际问题的切实可行的办法写入条例中，造成单行条例地方特色不明显、操作性不强。
3、有些行政管理部门及其工作人员的思想观念和业务能力不适应民主法制建设的需要。主要表现为在立法和执法中重管理、轻服务，重实体、轻程序，重罚款、轻教育，有不同程度的部门利益法制化倾向，不注意保护管理相对人的合法权益，不告知被处罚者的救济途径。个别执法人员不重视学习法律知识和党的方针政策，个人素质偏低，在执法中推诿扯皮，行政不作为；或者看来头、讲关系、徇私舞弊，违规操作，造成执法工作缺位、错位的现象。
二、几点建议
针对存在问题及原因，建议做好以下几方面工作：
1、确立省级立法先行原则，避免在立法选项和条款设置上与上位法重复。应进一步加强民族自治地方立法与省级立法的协调规划，一般同一项目的立法，省级立法应先于民族自治地方立法，同一项目的省级立法修订应先于民族自治地方立法修订。省级立法先行原则主要指实施性立法，并不限制民族自治地方对属于地方性事务的创制性立法。
2、坚持立法的实用性，突出地方特色。要依法、慎重地使用民族自治地方在行政许可、行政收费、行政处罚等方面的变通权，使立法符合实际，切实可行。省人大常委会在批准自治州、县的单行条例时，对条例中设定的具体规定，只要不与上位法冲突，不应强求一律，应保留各地特色。提倡民族自治地方立法的简约性，即根据需要选择较为简单的立法体例。如对某个上位法作出补充规定、变通规定，或对某项工作作出决定、规定，坚持有几条定几条，节约立法资源，降低立法成本。
3、坚持立法的公正性，克服部门利益法制化倾向。坚持立法为民原则，合理规范行政机关和管理相对人的权力（利）义务，广泛征求意见，尤其是管理相对人的意见。省级立法要把征求意见的重点放在基层，反映民族自治地方的特点；民族自治地方要积极参与省级立法，反映当地执法经验、存在问题和立法诉求。实行严格的执法责任制，规范政府部门及其工作人员的职责和行为，保护管理相对人的合法权益。
4、坚持立法的科学性，增强操作性。每项立法所规范的客体不宜过宽。能够补充、细化上位法规定，且有可行措施的，要写全说透。尚无可行措施的，只作原则规定或不作规定，为日后完善留出空间。加强调查论证，搞好部门间的协调，明确执法主体和部门职责，规范执法程序，解决部门职能交叉造成的体制性执法障碍。使作出的规定主体明确，实体合法，程序清晰，幅度可行，执行有力，救济有方，形式简洁，用语规范。
5、加强自治州、自治县人大常委会对立法工作的研究。要研究对某一方面的立法是否有必要，能否解决具体问题，坚持有必要则立，无必要则不立，可有可无也不立的原则。条例应具有操作性，能够解决当地执法中存在的主要矛盾和突出问题。重视条例的实用性，坚持有几条写几条的原则。要充分考虑执行中的具体问题，细化条款设定。同时，把法制建设的重点放在保证法律的实施上，加强对法律法规和单行条例实施情况的监督。
6、加强执法工作。自治州、自治县人民政府要把法制建设的重点放在执法能力的建设上。从体制和机制着手，认真解决执法工作中存在的问题。有条件的地方，要加快行政体制改革步伐，减少部门职能交叉，集中优势人员装备，进行相近行业的综合执法试验。提高执法人员素质，改善执法条件，创造良好的执法氛围。
7、加强农村牧区法制宣传工作。认真普及法律知识，提高干部群众的法制意识。行政机关要强化执政为民、依法行政意识；行政管理相对人要正确认识权利和义务，自觉维护法律权威，依法保护自身合法权益。
8、建立和完善地方立法效果评估机制。省、自治州、自治县人大及其常委会，要加强对单行条例实施效果的调查研究。探索立法效果评估的程序、方法和标准，使之制度化、常态化，为立法工作提供科学的参考依据。□