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各位副主任、秘书长、各位委员：
2016年7月25日，省十二届人大常委会第二十八次会议初次审议了《青海省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例（草案）》（以下简称条例草案）。常委会组成人员认为，食品安全涉及千家万户，事关每一个人的身体健康和生命安全，制定出台这个条例很有必要，条例草案结构较为合理，内容比较全面，符合有关法律、行政法规和我省食品小作坊、食品摊贩管理工作实际，已基本成熟。同时，常委会组成人员对条例草案提出了一些修改意见。一审后，法工委将条例草案全文刊载在青海新闻网和青海人大网公开向社会公众征求意见；初步修改后将条例草案修改稿印送海东市、各自治州、自治县人大常委会，省人大常委会基层立法联系点、省政协社法委书面征求了意见；同省食品药品监督管理局组成调研组赴西宁市、海南州、湟中县、平安区进行了立法调研，召开了征求意见座谈会，听取了政府相关部门、人大代表、食品小作坊和食品摊贩代表的意见建议；召开了有省人大教科委、常委会法制咨询组成员、省政府相关部门、食品检验机构、食品药品方面专家参加的论证会和征求意见座谈会，听取了专家和各有关方面的意见建议。8月底又召开了有部分常委会组成人员、人大代表、基层立法联系点、法制咨询组成员、食品小作坊和食品摊贩代表参加的征求意见座谈会，常委会马伟副主任出席会议听取了意见。在深入研究各方面意见建议的基础上，对条例草案进行了反复修改，提出了条例草案修改稿（讨论稿）。9月6日，法制委员会召开第33次会议，对条例草案修改稿（讨论稿）进行了审议。9月9日，经省十二届人大常委会第84次主任会议同意，现将主要修改情况报告如下：
一、有的常委会组成人员以及调研中有的单位提出，食品生产加工小作坊的定义存在矛盾、不够准确。经研究认为，对食品生产加工小作坊的定义，应当概括反映其基本特征，明确其本质属性。因此，参照全国人大常委会法工委编写的《中华人民共和国食品安全法释义》中对食品小作坊的解释和外省立法实践，建议将条例草案第二条第二款修改为：“本条例所称食品小作坊，是指有固定生产加工场所、从业人员较少、生产条件和工艺技术简单、生产经营规模小，生产加工传统、特色食品的生产经营者。”（条例草案修改稿第二条第二款）
二、有的常委会组成人员以及调研中有的单位提出，食品摊贩的定义存在矛盾，不够全面完整，未能将“提篮小卖”等流动摊贩纳入条例草案予以规范。经研究认为，对食品摊贩的定义，应当抓住其本质属性，对合法或者不合法的食品摊贩只是采取不同的监管措施，而不是将现实中大量存在的流动摊贩一律排除在外。因此，建议将条例草案第二条第三款修改为：“本条例所称食品摊贩，是指无固定经营场所或者在相对固定区域，销售食品或者现场制售食品的经营者。”（条例草案修改稿第二条第三款）
三、征求意见和调研中有的单位和食品小作坊、食品摊贩代表提出，应当在条例草案中增加鼓励食品小作坊、食品摊贩组建或者加入食品行业协会的内容。经研究认为，食品行业协会作为政府和食品生产经营者之外的第三方，是沟通政府和食品生产经营者的桥梁与纽带，也是实现行业自律，规范行业行为，开展行业服务，保障公平竞争的社会组织，在保障食品安全中起着重要作用。因此，建议在条例草案第六条中增加一款：“鼓励食品小作坊、食品摊贩组建行业协会或者加入相关食品行业协会。”（条例草案修改稿第六条第一款）
四、有的常委会组成人员、常委会法制咨询组成员提出，食品小作坊的许可条件设定不宜过高。经研究认为，条例草案第十条第三项规定的“有食品安全技术人员、管理人员”的许可条件过于严苛，实践中难以达到，且该条第四项“具有保证食品安全的管理制度”的规定基本能涵盖此项内容。因此，建议删除第十条第三项。
五、有的常委会组成人员、省人大教科委以及调研中有的单位提出，应对“两小”禁止生产经营食品的种类作出更加详细的规定，实施小作坊禁止生产食品目录管理制度。经研究认为，食品安全法对保健食品、婴幼儿配方食品等特殊食品规定了更加严格的监管措施，实施更严格的安全标准。国家食品药品监督管理总局综合考虑我国居民膳食结构、消费人群和消费模式、食品特性和加工工艺、健康危害程度等多方面因素，将白酒、冷冻饮品、速冻食品、罐头制品、酱油和醋等划入高风险食品，实施更为严格的管控。食品小作坊和食品摊贩本身规模小、生产条件和工艺技术简单，难以达到生产经营这些产品的条件。因此，建议将条例草案第十八条修改为：“禁止食品小作坊生产加工下列食品：（一）专供婴幼儿、孕产妇和其他特定人群的食品；（二）声称具有特定保健功能的食品；（三）冷冻饮品、速冻食品、罐头制品、果冻食品；（四）采用传统工艺以外的其他方法生产的乳制品、酱油和醋；（五）使用酒精勾兑的酒类；（六）接受委托生产加工或者分装食品；（七）国家和本省规定禁止生产加工的其他食品。”“前款规定以外禁止生产加工的食品目录，由市、州人民政府食品药品监管部门制定，经同级人民政府批准后报省人民政府食品药品监管部门备案，并向社会公布。”“市、州人民政府食品药品监管部门可以根据食品安全监督抽检结果、食品安全风险评估结果，对本行政区域内食品小作坊禁止生产加工的食品目录进行调整，并按前款规定的程序备案、公布。”同时将条例草案第二十五条修改为：“食品摊贩不得经营散装白酒、裱花蛋糕、生食水产品、凉菜以及其他不符合食品安全标准的食品。”（条例草案修改稿第十八条、第二十四条）
六、有的常委会组成人员以及调研和征求意见中有的单位提出，办理食品摊贩登记卡应当更加有利于方便群众，更加公开透明。经研究认为，食品安全法规定食品药品监管部门对食品安全负监管责任，行政许可法、行政处罚法等也都遵循谁许可、谁管理、谁处罚的原则。该法规在对食品摊贩实行登记卡监管措施时，既要考虑方便群众，也要考虑方便主管部门监管，保证办证的公开透明。因此，建议在条例草案第二十二条中增加一款规定：“食品摊贩登记卡由县级人民政府食品药品监管部门负责办理；边远、交通不便的农村牧区，按照方便群众的原则，可以委托乡镇人民政府办理。”同时将该条第三款修改为：“县级人民政府食品药品监管部门、受委托的乡镇人民政府应当根据划定经营区域的摊位实际可容纳数，按照公开、公平、公正的原则，依申请先后顺序办理登记，颁发食品摊贩登记卡，并向社会公布。”（条例草案修改稿第二十一条第二款、第四款）
七、调研和征求意见中有的单位和专家提出，应当增加政府组织下的各部门联合执法方面的内容。经研究认为，对食品小作坊和食品摊贩的监管，涉及的部门比较多，除了各部门做好本职工作，不出现监管失职外，各部门还应在县级以上人民政府的组织下加强沟通，密切配合，确保无缝衔接，形成监管合力。因此，建议增加一条规定：“县级以上人民政府应当针对食品小作坊和食品摊贩存在的区域性、普遍性的食品安全问题，组织食品药品监管和其他有关部门以及乡镇人民政府、街道办事处，对本行政区域内食品小作坊和食品摊贩的生产经营活动开展综合治理，依法查处违法生产经营行为。”（条例草案修改稿第二十七条）
八、有的常委会组成人员、省人大教科委以及调研和征求意见中有的单位提出，应当加快制定地方食品安全标准。经研究认为，食品安全地方标准的制定，对于促进地方特色食品产业的发展，具有十分重要的意义。据了解，外省已对 “北京烤鸭”、“四川泡菜”、“兰州牛肉面”等一些地方特色食品制定了食品安全地方标准，起到了很好的作用。食品安全法对没有食品安全国家标准的地方特色食品，规定由省卫生行政部门制定食品安全地方标准。因此，建议在条例草案第二十八条中增加一款规定：“省人民政府卫生计生行政主管部门应当对没有食品安全国家标准的地方特色食品，依法制定并公布食品安全地方标准。”（条例草案修改稿第二十八条第二款）
九、省人大教科委和立法调研、征求意见中有的单位和专家提出，实践中容易出现食品安全问题的更多的是在划定的临时经营地点外走街串巷的流动摊贩，应当进一步明确其管理主体，加强监管。经研究认为，中共中央、国务院下发的《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》中，明确“食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营”由城市管理主管部门实施监管。因此，建议增加一条规定：“在划定的临时经营地点、确定的经营时段外占用城市道路和户外公共场所从事经营活动的食品摊贩，由城市管理主管部门依据市容环境卫生管理的有关规定进行处理。”（条例草案修改稿第三十七条）同时，考虑到我省除海东市外，西宁市、各自治州都有市容环境卫生管理方面的地方性法规或者单行条例，对违法经营的流动摊贩结合各地实际规定了不同的处罚。海东市获得地方性法规制定权后，下一步也将制定城市市容环境卫生管理方面的地方性法规。因此，建议删去条例草案第四十六条的规定。
十、调研和征求意见中，有的单位和专家提出，应当在条例草案中增加食品安全事故处置的内容。经研究认为，实践中食品小作坊和食品摊贩导致的食品安全事故时有发生，对其进行规范，及时正确的进行处置，对于保护人民群众身体健康和生命安全很有必要。因此，建议增加一条规定：“食品小作坊和食品摊贩发生食品安全事故的，经营者应当立即予以处置，及时救治食物中毒人员，封存可能导致食物中毒的食品及其原料，防止事故扩大，并报告县级人民政府食品药品监管部门。”“县级人民政府食品药品监管部门接到食品安全事故报告后，应当立即采取相应措施，减轻事故危害，并及时通报卫生计生行政主管部门。”“任何组织或者个人不得隐瞒、谎报、缓报食品安全事故，不得隐匿、伪造、毁灭有关证据。”（条例草案修改稿第四十条）
十一、有的常委会组成人员提出，条例草案法律责任规定应当加大处罚力度，提高违法成本；也有常委会组成人员提出，条例草案有些条款规定的处罚过于严苛；调研和征求意见中有的常委会法制咨询组成员和参会代表提出，该条例对法律责任的规定应当体现食品安全法“四个最严”的精神，并与其违法行为的危害后果相一致。经研究认为，实践中食品小作坊的实际经营规模差别很大，其违法行为导致的后果严重程度也不一样，在处罚上应当予以区分，使处罚能达到遏制违法行为、督促其改正的目的；对食品小作坊、食品摊贩的违法行为一般都先给予警告，拒不改正的才实施更严厉的处罚，体现以人为本和宽严相济的原则，同时应注意对各违法行为处罚额度的平衡与协调，避免畸轻畸重。因此，对条例草案法律责任部分作了四个方面的修改完善：一是将第三十九条、第四十一条规定的罚款数额参照食品安全法的规定，采取以固定罚款额度与货值金额的倍数相结合的方式予以规定，更加科学合理，具有较好的震慑和惩戒作用。（条例草案修改稿第四十二条、第四十六条）二是依据食品安全法的规定，对明知食品小作坊从事违法行为，仍为其提供生产经营场所的行为增加规定了法律责任；对违法出租、出借或者以其他形式转让食品小作坊许可证的行为，增加规定了法律责任。（条例草案修改稿第四十二条第二款、第四十三条）三是对食品小作坊和食品摊贩的不悬挂摆放相关证照等的轻微违法行为规定了先给予警告，未改正的再处以固定额度罚款的处罚。（条例草案修改稿第四十四条、第四十九条）四是进一步明确细化了政府、政府相关部门及其责任人员的法律责任规定。（条例草案修改稿第五十四条）
还需说明的一点是，征求意见中有的常委会组成人员提出，对在市场上销售蔬菜、瓜果等食用农产品的，如何在条例中进行规范。经研究认为，根据食品安全法的相关规定，食用农产品是指供食用的源于农业的初级产品，如蔬菜、瓜果等。销售食用农产品以及食用农产品的安全问题，农产品质量安全法以及食品安全法已有明确规定，本条例对此可不作规定。
此外，还对条例草案一些文字作了修改，条款顺序作了调整，条文由五十一条修改为五十六条。条例草案修改稿已按上述意见作了修改。
以上报告连同条例草案修改稿，请一并审议。