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主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府的委托，现对《青海省信访条例（修订草案）》作如下说明：
一、修订《青海省信访条例》的必要性
2005年1月，国务院颁布了新的《信访条例》，对信访工作原则、信访制度和机制、信访秩序等作了重大调整和修改完善。2007年3月，党中央、国务院又下发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》（中发〔2007〕5号），进一步明确了信访工作的指导思想、目标任务、领导体制、工作措施和工作机制等一系列重大问题。我省1996年制定了《青海省信访条例》（省八届人大常委会第二十六次会议通过，1997年1月1日起施行）。一个时期以来，该《条例》对于规范信访工作，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，密切党和政府与人民群众的联系，发挥了重要作用。但随着改革的深入、社会利益格局的不断调整以及国家信访制度和政策的逐步完善，《条例》已不适应新形势的需要，亟待修改完善。近年来，信访工作出现了许多新情况，各种矛盾和冲突引发的信访问题愈发突出，表现在：一是信访渠道不够畅通。有的单位对信访人员反映的问题推诿敷衍，一些信访人提出的信访事项办理情况得不到及时的反馈，使正常信访演变为走访、上访，甚至进京上访等，越向上信访量越大。2008年和2009年全省受理群众来信来访分别为8102件（次）、7376件（次），而同期省信访局受理群众来信来访分别为2653件（次）和3009件（次）。二是信访工作程序规定不尽完善，有的单位工作方式简单，一味采取堵截的办法，问题解决不到位，重复信访比例较大。如今年一季度仅省信访局受理群众来信383件，来访586批（次）4533人（次），其中重信82件，重访102批（次）1292人（次），分别占总数的21%、17%和28%。三是集体上访和非正常上访量大，引发的问题较多，特别是围堵党政机关大门、拦截公务车辆、堵塞铁路和公路交通等过激行为时有发生。2008年省信访局接待群众来访1041批（次）11425人（次），其中集体访328批（次）10424人（次）。2009年接待群众来访1064批（次）11115人（次），其中集体访406批（次）9884人（次）。四是对国家机关工作人员侵犯群众利益引发信访问题的违法行为缺乏监督，对信访人破坏公共秩序和信访秩序的行为缺乏制约和处罚。为进一步深入贯彻落实国务院《信访条例》和中共中央、国务院《关于进一步加强新时期信访工作的意见》精神，适应信访新形势的要求，推进信访工作的制度化、规范化和法制化，结合我省实际，对《条例》进行修订十分必要。
二、起草过程
2010年4月，省信访局起草了《青海省信访条例》送审稿，法制办承办后，征求了省人大有关专门委员会、省政协相关部门，省政府发展改革、住房城乡建设、国土资源等三十七个部门，省法院、省检察院，省总工会、残联等社团组织以及西宁市、各自治州人民政府、海东行署和部分省政府立法咨询专家的意见，会同省信访局等部门进行了多次修改，并在省政府法制信息网上公开征集意见。8月3日召开了由省人大有关专委会、省政府有关部门、部分地区信访机构及省政府立法咨询专家参加的论证会，根据论证意见并借鉴外省市的经验、做法，做了进一步修改，形成了《青海省信访条例（修订草案）》（以下简称《条例（草案）》）。《条例（草案）》已经2010年11月6日省人民政府第69次常务会议审议通过。
三、需要说明的几个主要问题
（一）关于畅通信访渠道
为了保障信访渠道畅通，提高处理信访事项的效率，减少群众频繁越级走访，《条例（草案）》从以下几个方面作了规定：一是明确规定，县级以上国家机关设立的信访工作机构是代表国家机关处理信访事项的专门机构。县级以上政府工作部门、乡（镇）政府和街道办事处应当确定负责信访工作的机构或专（兼）职信访工作人员（第七条）。二是规定各级国家机关应当设立或指定相对独立的信访接待场所，为信访工作开展提供必要的条件，并通过网站或其他媒体向社会公布信访工作机构的通信地址、接待场所、公开电话、电子信箱、工作时间、受理范围、查询方式等（第六条、第九条、第十条），以方便群众进行信访活动，做到群众来信有人阅，来访有人接。三是对信访事项的提出、受理、办理及答复等整个信访工作环节进行了明确规定（第三章至第五章），使信访渠道形成一个完整、畅通的系统；四是规定各级国家机关应当建立信访信息系统，实现国家机关之间的互联互通，为信访人反映问题、提出意见和建议、查询办理结果提供便利（第十一条）。
（二）关于信访人权益的保障
信访工作要以人为本，坚持把解决信访人的问题放在首位，同时又要规范信访人的信访行为，让信访人既知晓自己的权利，又了解自己的义务，以理性合法的方式表达诉求，解决问题。为此，《条例（草案）》第十五条明确规定，信访人依法提出信访事项的权利受法律保护，任何组织和个人不得歧视、打击报复、干扰和阻挠信访人。并在第十六条中对信访人在信访活动中应当享有的权利作了集中规定，并在具体信访工作中落实相关措施，以保证信访人权利的实现。如规定了信访人有查询信访事项办理情况及结果、并得到答复的权利，同时规定信访工作机构要为信访人的查询提供便利、工作人员要如实答复（第十一条、第三十五条）；规定了信访人对与信访事项有直接利害关系的工作人员有权要求回避，同时规定信访工作人员应当主动回避（第十六条、第三十三条）等。为保证权利和义务相统一，在规定权利的同时，对信访人在信访活动中应当履行的义务也作了规定（第十七条）。
（三）关于信访工作制度的规定
完善信访工作制度，明确信访工作责任，规范信访工作行为，加强信访工作监督，是提高信访工作效率，解决信访突出问题的前提。《条例（草案）》在总结经验的基础上，一是规定了各级各类国家机关在处理信访问题上的分工，对各级各类国家机关应当受理的信访事项作了明确规定（第二十二条至第二十五条），形成包括人大、政府、法院、检察院在内的所有国家机关都参与的信访工作格局。二是对信访事项的受理处理时限、办理信访事项工作规范等作了规定（第二十七条、第三十条至第三十五条）。三是规定建立信访工作联席会议制度，定期召开联席会议，通报、了解、研究、协调或组织有关部门联合办理重大、复杂、疑难信访事项（第十二条）；建立社会参与信访工作解决信访问题的机制，整合信访工作力量，形成工作合力，提高工作效率（第十三条）。四是明确规定对应当通过法定途径解决的信访事项，信访人应当依法向司法机关、仲裁机构或者行政复议机关提出(第二十一)，引导信访人通过法律途径解决问题。五是为促进国家机关改进工作，着力解决群众反映的问题，及时化解纠纷，规定了信访工作机构有完善政策建议、处分建议和工作改进建议权，强化了信访工作机构的职能（第三十八条、第三十九条）。
（四）关于信访秩序的维护
近年来，越级上访、集体上访等现象明显增多。据统计，仅省信访局今年上半年集体访批次和集体访人数分别为268批（次）、6021人（次），与去年同期相比分别上升76.32%、32.48%。一些信访人只有讨回自身权益的意识，缺乏遵守法律依法上访的意识，为了引起社会各方面的重视，达到信访目的，采取到国家机关门口或者重要、敏感地区聚集上访的做法，影响了社会稳定，对此，《条例（草案）》结合实际，规定信访活动应当依法、有序进行，国家机关及其工作人员、信访人应当共同维护信访秩序。社会团体、企业事业单位和基层组织应当协助国家机关维护信访秩序(第四十一条)。同时明确了信访人在信访活动中不得有妨害国家和公共安全以及扰乱公共秩序的行为(第四十二条)。对信访人到非信访接待场所上访和越级多人走访的，明确规定，有关信访工作机构工作人员、公安机关工作人员应当对信访人进行法律、法规宣传，进行劝阻、批评或者教育；公安机关对严重扰乱公共秩序、妨害公共安全的，应当采取必要的现场处置措施(第四十三条)。
以上说明连同《条例（草案）》，请一并审议。