加强民族立法 推进依法治州

    民族立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是宪法和法律赋予民族自治地方行使自治权利的重要内容，在推进社会主义法制建设、促进和保障民族地区经济发展和社会进步发挥着重要作用。海北州人大常委会自1981年6月8日选举产生以来，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕全州政治、经济、文化和社会发展等方面的重大事项，在州委的正确领导和省人大常委会的指导下，结合海北实际，积极开展民族立法工作，制定、修订自治条例和单行条例，为保障和促进自治州经济发展和社会全面进步，推进依法治州进程，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，发挥了积极作用，为建设富裕文明和谐新海北提供了有力的法制保障。
    一、自治州民族立法基本情况
    海北的民族立法工作始于1980年，当时就开始组织专人调查研究，在掌握基本资料的基础上，拟出了《海北藏族自治州自治条例》的基本框架。1981年6月设立州人大常委会，1983年根据《中华人民共和国婚姻法》的有关规定，结合海北各少数民族的实际，制定了《海北藏族自治州关于施行<中华人民共和国婚姻法>的补充规定》，这是我州制定的第一部单行条例，从此，拉开了海北民族立法工作的序幕。1984年10月《中华人民共和国民族区域自治法》颁布实施，为民族立法工作提供了新的法律依据，州人大加快了制定自治条例的步伐。自治条例历经州七、八届人大，六易其稿，于1987年4月经州八届人大二次会议通过，同年7月省六届人大常委会第二十七次会议批准，从1987年10月1日起施行。自治条例颁布实施后，州人大坚持从实际出发，根据自治州经济建设、社会发展的需要，先后立、改、废单行条例27件次。自治条例和单行条例的制定、颁布实施和完善，对保证国家法律法规在我州的贯彻实施起到了积极的补充和辅助作用。同时，也对我州贯彻执行党的路线方针政策，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，维护各民族的合法权益，推进依法治州进程，建设富裕文明和谐新海北提供了强有力的法制保障。
    从近三十年海北民族立法工作的历程看，大致经历了四个阶段。第一阶段，1984年民族区域自治法颁布实施之前。1981年州人大常委会设立之后自治条例初稿起草完成，1983年制定了《施行<婚姻法>补充规定》。这一阶段，民族立法工作处于学习和探索阶段。第二阶段，1984年民族区域自治法颁布实施至1987年自治条例颁布实施。在民族区域自治法的指引和鼓舞下，民族立法的积极性比较高，经过努力，制定了自治条例，这一时期，民族立法工作属于起步阶段。第三阶段，1987年自治条例颁布实施至2001年4月。这一时期在学习外地民族立法工作经验的基础上，狠抓了单行条例的制定工作，加快了民族立法步伐。先后制定了草原管理条例等8部单行条例。这一时期，民族立法工作属于逐步发展阶段。第四阶段，2001年4月州十一届人大换届至今，民族立法工作属于开拓创新和快速发展时期。这一时期，州人大常委会进一步加强了关于社会主义民主法制建设和依法治国重要论述及宪法、民族区域自治法、立法法的学习，进一步提高了做好民族立法工作重要性的认识，增强了做好民族立法工作的自觉性和紧迫性。州委、州人大常委会、州人民政府都把加强民族立法工作，推进依法治州进程，构建和谐海北纳入重要议事日程，先后作出了一系列决议、决定，把民族立法和依法治理工作纳入年度目标考核，做到了组织领导到位、宣传教育到位、立法规划和年度立法计划到位，形成了比较浓厚的民族立法氛围。这一时期，共制定、修订和废止的条例达到17部。经过近三十年的探索和实践，基本形成了以自治条例为主干，单行条例、变通规定为支干的自治州民族地方法规框架。
    二、自治州民族立法工作的基本经验
    1、坚持和依靠党的领导，是做好民族立法工作根本保证。在民族立法工作中，我们始终把坚持党的领导放在首位，立法中涉及政治、经济、文化、社会等方面的重大问题，需要向上级部门争取的重大权益、各类优惠政策等事项，都及时主动地向党委请示汇报，取得党委的支持，把党委提出的立法工作指导思想和立法重点与人民的意愿结合起来，把贯彻执行党的路线方针政策与全州的实际情况结合起来，明确立法的目标和方向，使立法工作始终在党委的领导下依法有序进行。
    2、主动争取省人大常委会的指导，是做好民族立法工作的有效途径。在立法过程中，我们积极主动、及时向省人大常委会及有关专门委员会请示汇报立法工作的思路和打算，省人大专门委员会多次来我州进行调研、专门指导，从立法技术、立法依据、文字表述等方面，提出具体意见，尤其对法规中涉及面较大和需要规范的热点、难点问题，慎重把关，使立法工作少走弯路，不断加快立法进度，保证立法质量。
    3、坚持法制统一是民族立法必须遵循的基本原则。民族立法必须以宪法、民族区域自治法为依据，充分尊重上位法的法律权威，而不能与宪法和法律的基本原则和内容相抵触。我们把立法过程作为学习贯彻宪法和法律的过程，正确认识民族立法在国家法律体系中的位置和作用，用好宪法、民族区域自治法赋予的地方立法权和法律变通权，使制定的条例和规定，既符合宪法和民族区域自治法的有关法律法规，又能体现地方特点，真正发挥补充、具体化作用。
    4、结合实际，突出民族地方特色是提高民族立法质量的关键。地方特色是自治地方制定条例的灵魂和生命力所在。我们在民族立法中广泛深入开展调查研究，吃透州情，掌握实际，找准问题，突出具体性、特殊性、针对性的内容，使所立的条例具有可行性和可操作性。海北是一个农牧业为主的自治州，畜牧业是海北的优势资源。改革开放以来，州委、州政府为了加快海北畜牧业发展，制定了一系列促进畜牧业发展的政策和措施。州人大常委会紧紧围绕加快畜牧业发展这个主题，为了依法保障和促进畜牧业发展，先后制定了草原管理、畜牧业基础设施管护、草原防火、防御雷电灾害、保护和发展生产母畜、水利工程和水资源保护等条例，有力地促进了海北畜牧业的健康稳定发展。
    5、发扬民主，开门立法，集思广益是民族立法的质量保证。民族立法工作关系到社会各界和人民群众的共同利益，需要在民主公开的基础上，积极争取社会各界的广泛参与，这样才能最大限度地保障和均衡不同群体的权利和利益，使制定的条例更具操作性和可行性。州人大常委会制定的每一部条例，都是以调查研究和吸纳各方面意见为基础的，是全州各族干部群众和上级领导集体智慧的结晶。一是督促提报单位高度重视立法草案起草工作，组织熟悉部门业务和具有法律知识的同志组成起草班子，专门负责起草、研究、论证和修改工作，并充分听取、吸收、采纳相关部门和专家学者的意见建议。二是在立法过程中，通过发放征求意见函和民意调查表、召开座谈会等多种形式，在全州范围内广泛征求广大干部群众和各部门、各行各业、各族各界人士的意见建议，开门立法、集思广益，在详细掌握州情和广泛听取各方面意见建议的基础上，注意收集和听取各方面的不同意见，进行比较、分析、研究、论证，使立法内容符合广大群众的意愿和要求。三是加强横向联系，借鉴和吸取外地的做法和经验，不断开拓视野，拓宽思路、取长补短、提高工作效率和立法质量，增强立法的实效性。