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坚持立法先行
奋力开创人大工作新局面
—— 省十三届人大常委会谋划布局立法工作
李贝贝
来源:青海日报    时间:2018年04月25日    

  今年是省十三届人大常委会依法履职的开局之年。省人大常委会在省委的坚强领导下,紧紧围绕中央大政方针和省委决策部署,坚持立法先行,通过编制立法规划计划,组建立法智库,召开全省立法计划工作会议和全省立法工作会议,集中清理有关法规条例等,强谋划、抓布局、定任务、明思路、提要求、促落实,打出了一套环环相扣、步步推进的立法“组合拳”,以新的担当、新的作为、新的成效展现了新一届省人大常委会良好的开局风貌。
  讲政治、守规矩,坚持正确政治方向
  党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。省人大常委会党组充分发挥把方向、管大局、保落实的重要作用。换届伊始, 2 月9日、 2 月24日先后两次召开党组扩大会议,全面安排部署新一届人大及其常委会的各项工作。 “人大常委会是重要的政治机关,必须旗帜鲜明讲政治,始终坚持党对人大工作的领导。” “加强政治建设,在坚持党对人大工作的领导上形成更高自觉;依法履行职责,在围绕中心服务大局上取得更大进展;强化自身建设,在发挥表率作用上实现更大提升。”常委会党组书记、副主任张光荣在第一次党组会议上明确提出了本届人大常委会工作的总体要求和思路举措。
  立法,是法治建设的基础,也是人大工作的“重头戏”。省人大常委会党组高度重视立法工作,深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,坚持用习近平总书记关于法治建设的重要论述指导立法实践、推动立法工作。认真贯彻落实《中共青海省委关于进一步加强和改进党领导立法工作的实施意见》,始终坚持党领导立法、人大主导立法,自觉把党的领导贯穿于立法工作的全过程和各方面。
  坚持向省委请示报告制度,及时报请省委研究《青海省人大常委会2018 — 2022年立法规划》和《青海省人大常委会2018年立法计划》;根据省委要求,将立法规划和立法计划中的《青海省城镇燃气管理条例》修改为《青海省城乡燃气管理条例》,将制定《青海 省城 乡节 能管 理条 例》列入 了2018 — 2022年立法规划。省委常委会研究同意五年立法规划和2018年立法计划后,省人大常委会坚定贯彻省委决策部署,及时印发相关部门和各市州人大常委会贯彻执行,并印发《青海省人大常委会2018年审查批准法规条例工作计划》,及时召开全省立法计划工作会议、全省立法工作会议、省人大常委会立法智库组建会议,精心谋划,全面部署,扎实推进。
  立法是一个系统工程,需要各方面共同努力,形成合力。省人大常委会党组根据新形势新任务新要求,在省委的领导下,认真履行政治领导责任,重要问题都经党组讨论,在立法工作中不断完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学民主依法立法新格局,为法治青海建设奠定了坚实的组织领导基础。
  步调稳、行动快,紧跟部署狠抓落实
  宪法是国家的根本法、是治国安邦的总章程。地方立法工作必须以宪法为纲领,以宪法为总依据。十三届全国人大一次会议高票通过《中华人民共和国宪法修正案》后,省人大常委会迅速掀起学习宣传贯彻宪法的热潮。常委会就进一步学习宣传贯彻宪法作出具体安排,要求有立法权的各级人大及其常委会依照法定权限和程序,及时制定和修改同宪法或者上位法规定相配套的地方性法规和各类规范性文件,对我省现行地方性法规、自治条例、单行条例进行全面清理,凡与宪法和上位法规定精神不符的,依法予以修订或废止;完善宪法宣誓制度,及时修订《青海省实行国家工作人员宪法宣誓制度办法》,规范宪法宣誓仪式;有序推进人大机构改革,完善人大专门委员会设置,调整完善相关专委会职能;扎实开展“四项活动”,即举行一次宪法讲座、举办一次宪法知识专题培训班、召开一次学习贯彻宪法座谈会、开展一次宪法主题宣传活动。 4 月13日,省人大机关举办宪法辅导讲座,邀请省人大常委会立法智库专家、青海民族大学法学院教授才让塔作宪法辅导报告,教育引导并推动省人大机关干部带头尊法学法用法守法。
  思路决定出路。在4 月2 日召开的全省立法工作会议上,提出了本届立法工作的总体要求、基本原则和重点内容。会议提出,我省地方立法工作必须始终坚持“五个原则”,即坚持党对立法工作的领导,坚持以人民为中心的立法理念,坚持科学民主依法立法,坚持主动跟进服务改革发展稳定大局,坚持立法与改革相统一相促进。牢牢把握“五个重点”,健全完善工作机制,发挥人大主导作用;科学确立立法观念,提升精细立法水平;坚持立法解决问题,发挥政府基础作用;加强组织协调,保障规划计划落实;适应形势需要,加强立法能力建设。切实解决“三个问题”,定位要准,着力解决地方立法为什么的问题;选题要精,着力解决地方立法立什么的问题;内容要细,着力解决地方立法怎么立的问题。会议强调,要继续在接地气、抓要害、创新方式上下功夫,进一步处理好数量与质量的关系,尤其是处理好规范性与引领性、实施性与创制性、稳定性与适应性的关系,力求立符合实际的法、有效管用的法、百姓拥护的法,努力形成鲜明的地方特色,推动立法工作由“有法可依”向“良法善治”迈进。
  打造精品是本届立法工作的一个重要目标。 “充分发扬‘工匠’精神,对每一件法规都要精雕细琢、精益求精,努力打造精品,使精细化成为立法工作新常态。”张光荣在全省立法工作会议上强调。为了打造精品,进一步提高立法质量,常委会分管法制工作的副主任带队赴海南省、广东省学习调研立法评估和质询制度建设工作。省人大各专委正确处理专审和统审的关系,探索实行法规一审前“质量风险评估”和立法后评估,对一些重要的法规条例探索实行“三审制”,深入开展立法座谈会、论证会、听证会等,打通制度设计“最后一公里”,确保法规条例更能接地气、更富影响力、更具针对性,经得起实践检验。
  “各地各部门要紧密结合立法工作实际,查找不足和差距,坚持问题导向,狠抓薄弱环节,努力在抓好落实上下功夫、在解决问题上见成效、在推进工作上出成果。”省人大常委会党组副书记、分管法制工作的副主任马伟在全省立法计划工作会议上要求。一次次紧锣密鼓地谋划,一件件有条不紊地安排部署落实,充分彰显了新一届常委会领导班子以“钉钉子”精神做严做实做细立法工作的决心和力度,为我省加快科学立法、民主立法、依法立法明确了任务,掌舵了方向。
  建智库、汇良计,充分发挥专家作用
  “探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制” — —这是本届常委会在提高立法质量上的一项有益尝试。
  组建立法智库,是省人大常委会学习贯彻党的十八届四中全会精神和党的十九大关于推进科学立法、民主立法、依法立法要求的一项重要举措。本届常委会领导高度重视这项工作,两次召开主任会议听取立法智库组建情况汇报,围绕人大“智囊团”组建及人选推荐提出具体意见,并先后研究通过了组建方案和《青海省人民代表大会常务委员会立法专家工作规定》,着力发挥立法智库专家作用。
  3月 7日 10时许,在省人大机关二楼会议室, 71名专家学者陆续走上主席台,领取“省人大常委会智库专家”聘书。历经4 个月的紧张筹划,省人大常委会立法智库在这一刻成立,正式拥有了立法“智囊团”。
  值得一提的是,这71名专家学者都是经过层层筛选,来自社会各个阶层。其中具有大专、本科学历的43人,硕士研究生15人,博士13人;具有高级职称的38人,中级职称的8 人,高级法官1 人。他们有的在高校和科研院所等单位工作,具有较强的调查研究、分析问题和语言表达能力,同时具备丰富的地方立法工作实践经验;还有一部分成员来自工会、团委、妇联、残联等基层工作岗位。
  人大“智囊团”的成立,将极大地促进我省制定的地方性法规更具科学性、权威性、可行性和操作性。 4 月初,省人大农牧委、环资委率先借力“智囊团” “外脑”作用,邀请十余名专家学者对《青海省湟水流域水污染防治条例》《青海湖流域生态环境保护条例》《青海省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》等近10部法规的修改内容是否符合法律规定和放管服改革等方面的内容开展立法论证。 “我们相信,立法智库专家对加强我省立法能力建设、提高立法科学化水平将起到推动和引领作用,成为人大联络群众、联系基层实践的又一桥梁和纽带,为进一步坚持和完善人民代表大会制度、开创我省人大工作新局面,合力推进依法治省发挥重要作用。”省人大环资委办公室负责人介绍。
  听民意、聚民智,民主立法广开言路编制好五年立法规划、 2018年立法计划是新一届省人大常委会开局之年的重点工作。在规划计划编制过程中,常委会始终坚持立法为民原则,精准谋划布局,深入调研论证,广泛集中民智,充分反映民意。在编制五年立法规划时,常委会坚持从源头上拓宽民主立法渠道,开门立法。去年8 月,常委会办公厅向省政府办公厅、各专门委员会、社会各界送发《青海省人大常委会关于公开征集2018 — 2022年立法规划建议项目的公告》,征集建议项目。对征集到的建议项目,省人大各专门委员会与省政府法制办、省政府相关部门多次沟通,反复征求意见,最大程度地听取民声、汇集民智、凝聚共识。目前,颁布实施的五年立法规划分为生态环境保护、经济发展、社会管理、文化教育卫生及人大制度建设五大类,包括制定项目36件,其中立法项目23件、预备项目13件,集中体现了中央和省委的决策部署,体现了我省“十三五”发展战略重点,体现了立法的内在规律和我省实践中迫切需要解决的立法问题。
  在编制2018年立法计划时,常委会严格按照立法项目的征集、筛选、论证、协商、酝酿、确定等环节,对我省地方立法计划编制与实施工作作出了全面、系统的规范。 2018年度立法计划由立法项目和调研项目两部分组成,共列入项目17件,其中立法项目6 件,调研项目11件。从内容上划分,既有《青海省城乡燃气管理条例》《青海省电信设施建设与保护条例》等经济建设领域的立法项目,又有《青海省促进科技成果转化条例》等文化建设领域的立法项目; 既有《青海省老年人权益保障条例》(修改)等社会管理领域的立法项目,也有《青海省实施中华人民共和国大气污染防治法办法》(修改)等生态文明建设领域的立法项目; 还特别突出了创新驱动发展等方面的重点领域立法,如《青海省促进科技成果转化条例》等。这些立法项目紧密围绕“五位一体”总体布局,全面贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,反映了全省各族群众的根本利益,正可谓“民之所欲,法之所系”。
  清内存、修法规,着力维护法制统一
  党的十八届四中全会提出,要完善立法体制机制,切实增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。新一届省人大常委会积极适应新形势新任务对地方立法提出的新要求,坚持“立改废”并举,有力促进了法规体系内部的和谐。
  3月 30日,省十三届人大常委会第二次会议审查批准了海北、海南、果洛、玉树4个藏族自治州人民代表大会及其常务委员会立法程序规定。 5 月份拟审查批准海东市、海西蒙古族藏族自治州人大及其常委会立法程序规定。届时,我省两市、六州将实现立法程序全覆盖。
  针对我省过去制定的一些法规条例颁布实施时间久远,存在与现行相关法律法规和经济社会发展形势不适应、不协调等问题,本届常委会在编制立法计划时,注重把握“破”和“立”的关系,提出适时废止现行有关法规条例。省十三届人大二次会议废止了《青海省户外广告管理条例》《青海省个体工商户和私营企业权益保护条例》《海北藏族自治州矿产资源管理条 例》《果洛 藏族 自治 州畜 禽防 疫条例》,有力维护了法制统一。
  简政放权、放管结合、优化服务,被视为全面深化改革的“先手棋”、转变政府职能的“当头炮”。为了推进“放管服”改革,本届省人大常委会首次以“一揽子”打包的方式对《青海省实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》等10部地方性法规和海北藏族自治州5 部单行条例部分条款进行了集中修改清理。据悉,今年省人大常委会将制定9 件法规条例,修改22件法规条例的部分条款,废止《西宁市房屋拆迁管理条例》《玉树藏族自治州农牧民负担管理条例》等。 “随着改革的全面深化和国家立法进程的加快,加快推进法律法规的‘立改废’刻不容缓。”省人大法制委相关负责人表示, “此次‘打包’修改,是根据《关于甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题督查处理情况及其教训的通报》精神和省委提出全面清理地方性法规的要求贯彻实施的,主要解决地方性法规与上位法不适应、不一致、不协调等突出问题,打包修改的项目,体现了清理工作任务要求及成果转化。采用‘一揽子’打包的方法修改法规是本届常委会在开局依法立法工作中的有益尝试,这有利于节约立法成本,提高常委会的审议效率。”
  立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。省人大常委会坚持立法先行,深入推进科学立法、民主立法、依法立法,着力提高立法质量,为决胜全面建成小康社会、加快建设法治青海保驾护航。