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学习宣传宪法专栏
来源:    时间:2018年11月30日    

做坚守宪法拥护宪法的忠诚卫士


  宪,词典解释为“法令”。顾名思义,宪法,即为法上之法。在我国,宪法就是万法之母,所有的法律,都诞生在宪法之下,服从于宪法精神。
  从新中国第一部宪法的诞生,到国家宪法日的设立经历了整整60年。60年间,我国宪法从无到有,从不完善到逐步完善,为社会主义建设事业保驾护航发挥了重要作用。尤其是改革开放以来,党和国家事业取得的历史性成就和进步,都离不开宪法的全面有效实施,离不开全社会对宪法精神的尊崇。实践证明,我国宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法,是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法治保障,也是我们党领导人民长期奋斗的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果,具有显著优势、坚实基础、强大生命力,必须坚决维护、长期坚持、全面贯彻。
  治国凭圭臬,安邦靠准绳。以习近平同志为核心的党中央从新时代坚持和发展中国特色社会主义全局和战略高度作出修改宪法的重大决策。3月11日,十三届全国人大一次会议高票通过宪法修正案,顺应了时代大势,顺应了事业发展,顺应了党心民心,是全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措,意义重大、影响深远。“天下之事,不难于立法,而难于法之必行。”我们要学习宪法、尊崇宪法,全面准确领会和把握宪法的核心要义、精神实质,强化“四个意识”,坚定“四个自信”,牢固树立维护宪法权威就是维护党和人民共同意志的权威,捍卫宪法尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严,保证宪法实施就是保证人民根本利益实现的理念,切实增强学习贯彻宪法的政治、思想和行动自觉,以务实举措和扎实工作推动学习贯彻宪法走向深入。
  人大及其常委会是宪法法律实施的重要机关,在深入学习宣传和贯彻落实宪法中负有义不容辞的责任。全省各级人大及其常委会要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,进一步提高思想认识,明确任务要求,创新宣传形式,丰富宣传活动,坚定自觉地把思想和行动高度统一到中央决策部署和省委要求上来,迅速行动,积极作为,充分发挥表率作用,带头弘扬宪法精神,传播宪法理念,努力营造信仰宪法、学习宪法、遵守宪法、执行宪法的良好氛围。要进一步加大贯彻实施宪法力度,夯实宪法之基、树牢宪法之威、彰显宪法之效,坚持将宪法的原则和精神融入到履职行权的全过程、贯穿于开展工作的各环节、体现在发挥作用的各方面,为实现“一个同步、四个更加”奋斗目标提供强有力的法治保障,为推进国家治理体系和治理能力现代化,建设平安青海、法治青海作出新贡献。□





在深入学习宣传和贯彻实施宪法
座谈会上的讲话

  
○ 省人大常委会党组书记、副主任   张光荣


  今天的座谈会是经请示省委同意召开的,建军书记对开好这次会议很重视,专门作出批示、提出要求。会议的主要任务是,学习贯彻《中共中央关于深入学习宣传和贯彻实施〈中华人民共和国宪法〉的意见》、全国人大部署要求和省委实施意见精神,交流经验,沟通情况,进一步把学习宣传和贯彻实施工作不断推向深入。
  刚才,我们集中传达学习了中央、全国人大和青海省委关于深入学习宣传和贯彻实施宪法的有关意见精神,省人大内司委、海东市人大常委会、大通县人大常委会的负责同志和部分基层立法联系点、省人大常委会立法智库的相关同志,结合各自职能和履职实践,围绕学习宣传和贯彻实施宪法工作发了言,各具特色,讲得很好,总体看认识深刻、体会深切、思考深入、措施具体。表明大家学习贯彻宪法学有所获、思有所得。宪法修正案通过后,省委高度重视,及时印发通知、作出部署。省人大常委会积极行动,印发深入学习宣传和贯彻实施宪法的通知和任务分工方案,机关各部门和全体党员干部以不同形式学习宪法、领会宪法、贯彻宪法,取得了初步成效。
  3月27日,中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长粟战书在全国人大举行的“深入学习宣传和贯彻实施宪法”座谈会上强调,要把宪法确立的国家指导思想落实到国家政治和社会生活中去,确保党和国家事业始终沿着正确的方向前进;要确保党的长期执政和国家长治久安,推动党的领导有效落实到国家治理的各个领域、各个环节;要确保宪法确立的国家根本任务、发展道路、奋斗目标的全面贯彻,不断把党和国家事业推向前进;要在宪法统领下推进全面依法治国,不断提高国家政治和社会治理法治化水平;要支持和保证人民当家作主,实现最广泛、最真实、最管用的民主。讲话以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领,全面系统,要求明确。我们一定要认真学习、深刻领会、深入贯彻。要以这次座谈会为契机,认真贯彻中央、全国人大和省委部署要求,进一步把学习宣传和贯彻实施宪法工作抓细抓实、抓出成效。
  下面,我围绕座谈会主题讲几点意见。
  一、提高政治站位,统一思想认识,切实增强深入学习宣传和贯彻实施宪法的自觉性和坚定性
  宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,是党和人民意志的集中体现,具有最高的法律地位、法律权威和法律效力。毛泽东等老一辈党和国家领导人亲自组织起草了“五四”宪法,确定了宪法的基本规则和原则,为我国宪法的进一步发展做出了开创性贡献。我国现行宪法是1982年12月4日由五届全国人大五次会议通过的,之后又经历了1988年、1993年、1999年、2004年4次修改。30多年来的发展历程充分证明,我国宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法,是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法治保障。我国现行宪法遵循了随着党领导人民建设中国特色社会主义实践发展而不断完善发展的基本规律,确立的一系列制度、原则和规则,确定的一系列大政方针,是我们党领导人民长期奋斗的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果,具有显著优势、坚实基础、强大生命力,必须坚决维护、长期坚持、全面贯彻。
  以习近平同志为核心的党中央从新时代坚持和发展中国特色社会主义全局和战略高度,作出修改宪法的重大决策。3月11日,十三届全国人大一次会议高票通过宪法修正案,顺应了时代大势,顺应了事业发展,顺应了党心民心,是推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措,意义重大、影响深远。宪法修正案有21条内容,全面坚持了宪法修改的基本原则,全面体现了党和人民在实践中取得的重大理论创新成果、实践创新成果、制度创新成果,体现了社会主义制度的优势,体现了适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。我们要深刻认识和准确把握以下重点:一要深刻认识和准确把握确立科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位。宪法修正案将科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想写在一起,确立其在国家政治和社会生活中的指导地位,反映了全国各族人民的共同意愿,体现了党的主张和人民意志的统一,明确了全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的共同思想基础,具有重大的现实意义和深远的历史意义。同时,把“新发展理念”写入宪法,有利于从宪法上确认这一重要理论成果,更好发挥其在决胜全面建成小康社会,开启全面建设社会主义现代化国家新征程中对我国经济发展的重要指导作用。二要深刻认识和准确把握调整充实中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容。宪法修正案将“推动社会文明、生态文明协调发展”载入宪法,明确“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”的奋斗目标,反映了我们党对社会主义建设规律认识的深化,是对中国特色社会主义事业总体布局的丰富和完善,有利于引领全党全国人民把握规律、科学布局,在新时代不断开创党和国家事业发展新局面,齐心协力为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦而不懈奋斗。三要深刻认识和准确把握充实坚持和加强中国共产党全面领导的内容。宪法修正案明确“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”,从社会主义制度的本质属性角度,对坚持和加强党的全面领导做出了宪法规定,是中国特色社会主义政治制度的完善发展,有利于进一步强化党的领导地位的宪法权威,在全体人民中强化党的领导意识,有效把党的领导落实到国家工作全过程和各方面,确保党和国家事业始终沿着正确方向前进。四要深刻认识和准确把握修改国家主席任职方面的有关规定。宪法修正案删去了中华人民共和国主席、副主席“连续任职不得超过两届”规定,与党章对党的中央委员会总书记、党的中央军事委员会主席,宪法对中华人民共和国中央军事委员会主席任职方面的规定统一起来,是健全国家领导体制的重要举措,是保证党和国家长治久安的制度设计,是中国特色社会主义政治优势和制度优势的重要体现,有利于维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,有利于加强和完善国家领导体制,符合全党全国各族人民的共同意愿。五要深刻认识和准确把握增加有关监察委员会的各项规定。宪法修正案增加了设立“监察委员会”,就国家和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等作出规定,与此相适应,对宪法其他相关内容作了补充修改,反映了党的十八大以来深化监察体制改革的成果,贯彻了党的十九大关于健全党和国家监督体系的部署,为成立监察委员会提供了宪法依据,有利于推进党风廉政建设深入开展,为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供最强有力的组织保障。六要深刻认识和准确把握充实完善依法治国和宪法实施举措、我国革命和建设发展历程、爱国统一战线和民族关系、和平外交政策、倡导社会主义核心价值观、增加设区的市制定地方性法规等方面的内容。宪法修正案将“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”,明确“国家倡导社会主义核心价值观”“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓”“坚持和平发展道路,坚持互利共赢开放战略”“推动构建人类命运共同体”,并对爱国统一战线、设区的市地方立法权等做出修改,贯彻了党的十九大精神,把握形势变化,顺应时代潮流,体现了党和国家事业发展的新成就新经验新要求,有利于更为有效地加强社会治理,推进国家治理体系和治理能力现代化,有利于更为有效地凝聚思想共识,在法治轨道上更好地坚持和发展中国特色社会主义。
  总之,我们要全面准确领会和把握宪法的核心要义、精神实质,强化“四个意识”,坚定“四个自信”,牢固树立维护宪法权威就是维护党和人民共同意志的权威,捍卫宪法尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严,保证宪法实施就是保证人民根本利益实现的理念,切实增强学习贯彻宪法的政治、思想和行动自觉,以务实举措和扎实工作推动学习贯彻宪法走向深入。
  二、树立宪法信仰,弘扬宪法精神,积极营造学习贯彻宪法的良好氛围
  人大及其常委会是宪法法律实施的重要机关,在广泛深入学习宣传宪法工作中负有义不容辞的重大政治责任。全省各级人大及其常委会要进一步提高思想认识,明确任务要求,创新宣传形式,丰富宣传活动,坚定自觉地把思想和行动高度统一到中央决策部署和省委要求上来,迅速行动,积极作为,充分发挥表率作用,带头弘扬宪法精神,传播宪法理念,努力营造信仰宪法、学习宪法、遵守宪法、执行宪法的良好氛围。
  一要拓展宣传教育形式。有效开展宪法学习贯彻工作,必须拓展教育形式,赋予时代内容。要坚持“四个紧密结合”,即,把学习宣传宪法与学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神紧密结合,与全面依法治国、建设社会主义法治国家的实践成果和宝贵经验紧密结合,与以“四个转变”推动落实“四个扎扎实实”重大要求、在新的起点上建设更加富裕文明和谐美丽新青海的生动实践紧密结合,与我省“七五”普法规划实施和平安青海、法治青海建设的实践紧密结合,相融相促、相得益彰,切实增强学习宣传教育的针对性、普及性和实效性。要严格宪法宣誓制度,全国人大常委会制定出台制度规定,对宪法宣誓的内容和程序等作出了具体规范。省十三届人大常委会第三次会议通过了关于修改《青海省实行国家工作人员宪法宣誓制度办法》的决定,为依法实施宪法宣誓做出了明确规定、提供了有力保障。今后要严格抓好落实工作,做到凡经人大及其常委会选举或决定任命的国家工作人员,正式就职时都要向宪法宣誓,使之成为保证宪法实施、维护宪法权威的重要制度安排。根据省委实施意见要求,省人大常委会将于今年7月下旬和“12•4”国家宪法日,各牵头组织一次选举或决定任命的国家工作人员以及“一府一委两院”任命的国家工作人员集中宪法宣誓,全省基层人大常委会也要做好相应组织工作。
  二要丰富宣传教育活动。教育实践活动是宪法学习贯彻的重要载体和抓手。要将宪法制度和相关理论列入常委会党组和机关党组中心组理论学习的重要内容,引领机关各部门和全体党员干部深刻领会和准确把握宪法的重要地位和作用、修改宪法的总体要求和原则、核心要义和丰富内容。开展宪法理论研究,把宪法理论研究同人大制度和人大工作理论研究结合起来,把握宪法规律,推动宪法实践。结合“12•4”国家宪法日、组织开展执法检查、视察调研、扶贫帮困等时机,开展宪法主题宣讲宣传活动,普及宪法知识,讲好宪法故事,依宪凝心聚力,自觉遵宪守宪。结合开展“不忘初心、牢记使命”主题教育,扎实开展学党章、学宪法,推荐先进典型、推广先进经验的“双学”“双推”活动,以各级党组织和党员干部的学习引领全社会的学习。
  三要增强宣传教育实效。宪法宣传教育取得实效,必须抓好“关键少数”、带动“绝大多数”。人大常委会党组、各级人大常委会要把学习宣传和贯彻实施宪法摆到重要议事日程,加强工作部署,提出落实要求,认真落实学法用法制度,把宪法知识纳入党员干部学习教育体系,作为领导干部年终述职、人大任命干部任前法律考试的重要内容,充分发挥领导干部在学习贯彻宪法中的“头雁”作用。全省公职人员、各级人大代表、人大常委会组成人员和人大工作者要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念,带头学习宪法,树立宪法信仰,培养宪法思维,把学习贯彻成效转化为高度的宪法意识和自觉的宪法实践,凸显学习贯彻宪法的时代特征和实践特色,形成以人民为中心的氛围,形成坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的氛围,形成依宪执政、依宪行权、依宪履职的氛围,对于“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”的理念更加坚定;“依宪治国、依宪执政同西方所谓‘宪政’有着本质区别”的认识更加清醒;“宪法是党和人民意志的集中体现”“宪法是我们党长期执政的根本法律依据”“宪法实施同每一个国家工作人员的工作都密切相关”的观念更加牢固;“坚定宪法自信”“在全社会弘扬宪法精神”“全面贯彻实施宪法”的行动更加自觉。
  三、履行宪法使命,捍卫宪法尊严,充分发挥各级人大及其常委会在保证宪法实施中的重要作用
  保证宪法在本行政区域内得到遵守和执行,是法律赋予地方各级人大及其常委会的重大使命和重要职责。全省各级人大及其常委会要以习近平总书记新时代法治思想为指导,坚持将宪法的原则和精神融入到履职行权的全过程、贯穿于开展工作的各环节、体现在发挥作用的各方面,为实现“一个同步、四个更加”奋斗目标提供强有力的法治保障。
  一要发挥立法引领推动保障作用,严格落实宪法规定的制度和原则。宪法是国家立法活动的基石和根本依据。要认真贯彻全省立法工作会议精神,遵循宪法确立的制度和原则,从党和国家事业全局出发,从人民根本利益出发,严格依照法定权限和法定程序开展地方立法活动。第一,坚持以宪法精神把握立法原则。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是法治之魂,是立法顺应经济社会发展规律,反映广大人民群众意志,始终保持正确政治方向的根本保证。要把坚持党领导立法始终作为重大政治原则,对立法工作中的重大体制、重大政策调整和重大事项等,及时向省委及同级党委请示报告,认真落实党对立法工作的指示要求,保证立法工作紧紧围绕以“四个转变”推动落实“四个扎扎实实”重大要求、以“五四战略”推进青海发展等重大决策部署来开展,确保立法决策与改革发展决策相衔接,确保立法工作始终与党委中心工作同频共振、同向发力。要正确处理人大主导立法与党领导立法、上级人大与下级人大、本级人大与其常委会、人大与政府、人大主导立法与公众参与立法之间的关系,进一步健全完善人大主导、政府配合、各方协同的立法工作机制,加强组织协调,发挥主导作用,确保立法体现党委工作要求、改革发展急需和各方面密切关注,反映社会需求和群众意愿。第二,坚持以宪法规定规范立法过程。科学立法、民主立法、依法立法是宪法原则的重要体现,也是立法工作必须遵循的基本准则。具体讲,推进科学立法,就要把握立法规律,完善立法程序,坚持立改废释并举,增强地方立法的及时性、系统性、针对性和有效性,确保所立之法立得住、行得通、真管用。科学编制并推动落实立法规划和年度计划,健全立法论证、听证机制,探索实施法规一审前“质量风险评估”体系,开展立法后执行情况评估,发挥立法咨询专家智囊作用,切实把好相关制度设计的合法性、合理性、科学性。推进民主立法,就要坚持立法公开、开门立法,扩大公众有序参与立法的渠道,凝聚立法共识,形成社会认同的最大公约数,确保地方立法的公正性。积极开展立法协商,完善征求和采纳公众意见情况反馈机制,实现立法机关与社会公众的双向互动。完善基层立法联系点制度,推进规范运行,保证立法工作通民意、接地气。推进依法立法,就要坚持以宪法和法律法规为依据,坚持不抵触原则,维护国家法制统一、尊严和权威,确保地方立法始终在法治轨道上运行。坚持把宪法精神贯穿到整个立法过程中,有立法权的人大及其常委会要加快我省现行地方性法规、自治条例、单行条例的清理工作,及时制定和修改同宪法或上位法规定相配套的地方性法规和各类规范性文件,凡与宪法和上位法规定精神不符的,依法予以修订或废止,确保宪法在本地区得到准确有效实施。积极适应依法赋予各市州立法权的新形势新要求,着力推进西宁市、海东市、各自治州和自治县人大及其常委会地方立法工作,加强业务指导,提升立法能力。省十三届人大常委会第三次会议审查批准了海东市人大立法条例和海西州人大立法程序规定,标志着在市、州层面实现了全省立法条例规定全覆盖,下一步要根据立法法精神,加快完善各自治县立法程序规定,进一步规范立法权行使。第三,坚持以宪法要求提高立法质量。质量是地方立法的生命。要着眼立有效管用、切合实际、群众认可的法,坚持以提高立法质量为核心,正确处理好质量与数量、规范性与引领性、实施性与创制性、稳定性与适应性的关系,坚持问题导向,坚持精细化立法、坚持彰显地方特色,转变立法理念,强化精品意识,坚持从重数量向数量质量并重转变,实施好立法项目征集和论证工作规范,加强项目统筹,抓好立项、调研、论证、起草、审议、协调等环节,逐步实行立法“三审制”,不断提升立法质量,努力使每一部地方性法规都经得起实践检验,实现以良法促发展、保善治的工作目标。
  二要强化人大监督职能,切实保障宪法法律得到全面遵守执行。人大监督是国家监督体系不可或缺的重要组成部分,具有最高的法律效力,其实质是代表国家和人民进行的监督,体现了国家一切权力属于人民的宪法原则。全省各级人大及其常委会要以对党和人民高度负责的精神,认真行使监督权,确保宪法在本行政区域内得到遵守和执行。监督宪法实施,维护宪法权威。习近平总书记在党的十九大报告中强调,“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”要以宪法为最高法律规范,加快形成具有青海特点的地方性法治规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系和有力的法治保障体系,以科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施,以富裕文明和谐美丽新青海全面的、充分的发展保证宪法实施,以宪法监督保证宪法实施。坚持正确监督、重点监督、有效监督,保持与全国人大常委会的密切联系和沟通,有序推进合宪性审查工作,适时作出决议决定,保证宪法确立的制度和原则得到落实。监督法律实施,维护法制统一。要重点围绕关系改革发展稳定大局、群众切身利益、社会普遍关注的法律法规以及国家权力机关决议决定,开展执法检查,保障和促进宪法法律准确有效实施。按照有件必备、有备必审、有错必纠原则,进一步完善立法备案审查制度,重点探索建立健全备案审查衔接联动机制,依法做好省、设区的市和自治州政府规章及其他规范性文件的备案审查工作,实现规范性文件备案审查全覆盖;重视做好国家机关和社会团体、企事业组织以及公民提出的审查要求和审查建议的研究处理、意见反馈工作;加快推进备案审查信息平台建设,加强规范性文件备案审查制度和能力建设,增强备案审查的实际效果,切实维护法律权威和统一。监督人权保障,维护群众利益。要善于把党的主张与人民意志高度统一起来,把党和国家的大政方针同我省具体实际结合起来,努力使党的主张通过法定程序成为国家意志,保证人民依法享有广泛权利和自由,保障人民群众对美好生活的新期待新要求顺利实现,不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。依法行使任免权,坚持党管干部与人大依法任免高度统一,确保党组织推荐的人选成为国家机关领导人员。以规范和约束公权力行使为重点,着力保障人民基本权利的行使,健全监督机制,规范监督程序,加大监督力度,做到有权必有责、用权受监督、违法必追究,坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究和侵害群众利益的行为。改进方式方法,增强监督实效。要综合运用监督形式,将保证宪法实施贯穿到人大常委会听取专项工作报告、执法检查、专题调研、专题询问、代表建议督办等各种监督形式中,做到既敢于监督、又善于监督,切实增强监督的政治效果、法律效果和社会效果。加快预算监督联网平台建设进度,提升智能化、信息化水平,切实看好人民群众的“钱袋子”。积极探索制定省人大开展质询工作实施办法,稳步开展试点工作;财政监督向支出预算和政策拓展,建立省政府向省人大常委会报告国有资产管理情况的制度,是今年的重点改革任务,要扎实推进,努力让监督更有威力、更有实效。本届内,省人大常委会每年至少开展一项执法检查和一次专题询问,省人大每个专委会都要提出开展执法检查和专题询问的内容。着眼促进宪法法律有效实施,切实提高常委会审议意见的办理质量,省人大各专委会和办公厅要加强跟踪督办,开展“回头看”,根据内容适时听取专题汇报,促进相关方面改进工作、抓好落实。要加强对“一府一委两院”的执法、监察、司法活动监督,保证政府依宪施政、依法行政,保证监察机关依宪履职、依法监察,保证审判机关、检察机关依宪依法独立公正行使审判权、检察权。拟于下半年召开全省人大监督工作座谈会,总结过去五年监督工作,分析形势任务特点,安排部署新时期全省监督工作,推进新时代人大监督工作提质增效。
  三要发挥人大代表作用,服务保障代表依照宪法法律参加行使国家权力。人大代表是人民代表大会的主体,担负着代表人民管理国家事务的责任。代表法明确规定,“地方各级人民代表大会代表是地方国家权力机关组成人员,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予的各项职权,参加行使国家权力。”各级人大及其常委会要从保障代表履职就是保障人民当家作主的高度,围绕建设同人民群众保持密切联系的代表机关,扎实做好代表工作,保障代表参加行使国家权力。强化代表履职学习培训。学习培训是提高代表素质能力、保障代表执行职务的重要基础。以宪法为主要内容,切实加强代表学习培训,逐一对标履职要求,干什么学什么,缺什么补什么,需什么填什么,教育引导代表领会宪法精神、恪守宪法原则,牢固树立权力是人民赋予的、必须接受人民和法律监督与制约的观念,切实增强代表的使命感、责任感和荣誉感,努力提升代表的思想政治素质和履职议政能力,不断适应新时代人大工作需求。拟于下半年择机举办市州、县两级人大常委会主任学习班,围绕学习习近平新时代中国特色社会主义思想特别是关于新时代人大制度安排思想这一主题,    采取专家辅导与讨论交流相结合、双向互动的方式,为全面提升全省人大工作水平奠定思想基础、提高素质能力。有序组织代表执行职务。人大代表依宪产生、依宪履职、依宪工作,其作用发挥如何,直接关乎宪法学习贯彻的成效。要强化代表服务,保证代表履职,通过依法履职、有效履职,进一步强化宪法意识,努力使代表成为学习贯彻宪法的宣传员、遵守执行宪法的监督员、捍卫维护宪法的守护员。充分发挥人大代表和代表专业小组的积极作用,组织代表参加人大常委会开展的立法调研、论证、起草、审议等工作,逐步扩大代表列席常委会会议和专门委员会会议占比,确保在各项工作中能听到来自基层一线代表的声音。要紧扣监督主题,组织代表参加执法检查活动,探索代表参加合宪性审查工作的方式方法,有针对性地开展代表视察、检查、调研等活动,提出意见建议,促进相关方面改进工作。拟于下半年召开全省人大代表工作座谈会,总结部署工作,明确任务要求,全力推进全省代表工作。加强与代表和选民经常性联系。代表的权力是宪法赋予的,不能代而不表、表而不准。要真诚深度了解民意,及时表达人民心愿。要认真落实“三联系”制度,切实加强同代表、同人民群众的联系,不断丰富代表活动的形式和内容,努力使代表工作更接地气、更通民意、更贴民心;不仅要重视开会期间的作用,更要重视闭会后的作用;要着眼推进代表工作制度化、规范化,在充分调研的基础上,尽快研究制定代表履职管理办法,实现代表工作从重服务向管理服务并重转变。建设好省人大代表网络履职平台和基层人大代表活动场所,改善运行条件,提供良好环境,不断拓展代表知情知政渠道。加大代表建议办理力度。人大代表是人民选派到国家权力机关中的使者,代表人民当家作主,代表人民行使国家权力,代表人民的根本利益。代表的建议是人民利益和意志的具体体现,代表了最广泛的民意。一方面,要加强培训指导、沟通指导,切实提高建议议案的质量;另一方面,要从维护人民根本利益的高度,高度重视并加强代表建议办理工作,开展专项督查调研,听取办理情况汇报,督促办理部门和单位完善机制制度,落实工作责任,细化推进举措,加大办理力度,以对人民高度负责的精神扎实做好办理工作,确保代表满意。
  同志们,学习宣传和贯彻实施宪法是一项长期的重要政治任务,责任重大、使命光荣。全省各级人大及其常委会要以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领,认真贯彻落实党的十九大精神,紧紧围绕新使命新任务新要求,以学习宣传的自觉行动和贯彻实施的实际成效,夯实宪法之基、树牢宪法之威、彰显宪法之效,为推进国家治理体系和治理能力现代化,建设平安青海、法治青海作出新贡献。□





认真学习宣传贯彻宪法
积极推进人大内务司法工作

  
○ 省人大内务司法委员会


  宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。迈进新时代,开展伟大斗争、实施伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想,离不开宪法的坚实保障。十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》,及时将党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策,党和国家事业发展的新成就、新经验、新要求载入国家根本法,充分体现了时代大势所趋、党心民心所向,必将对全面贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想,进一步完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,深化依法治国、依宪治国,在法制轨道上更加坚定地坚持和发展中国特色社会主义提供根本性、全局性、稳定性、长期性的法治保障。  
  各级人大及其常委会在宪法实施中承担着重要职能,内务司法委员会作为人大的专门委员会,要在常委会的领导下,以宪法精神统领立法、监督等各项工作,更好地发挥宪法的规范、引领、推动、保障作用,不断推进内务司法工作取得新成效,为建设富裕文明和谐美丽新青海做出应有的贡献。
  一、学习宣传贯彻宪法,认真做好地方立法工作
  立法是各级人大及其常委会最基本的职能,专门委员会的初审是常委会审议前的第一道关口,省级地方立法及审查批准的法规都要提前介入、主动作为,早熟悉情况、早参与研究、早统一思想、早给予指导;要发挥好桥梁作用,既加强与法规起草部门的联系沟通,协助做好草案起草工作,又加强与法制委员会的协作,对法规草案的合宪性、合法性、可行性及涉及地区发展、群众权益等核心条款在常委会审议前达成一致意见,坚决维护社会主义法制统一,维护宪法权威,杜绝地方立法中出现与上位法相抵触的情形;要坚持党对立法工作的领导,涉及政治领域立法中的重大问题及时向常委会党组汇报,并坚决执行好党组的决定。
  二、学习宣传贯彻宪法,积极推动深化司法体制改革
  深化司法体制改革是党的十八届三中、四中全会作出的重大决策部署,是全面推进依法治国的重要内容,推进司法体制改革,必须在宪法和法律的轨道上进行。内司委工作应当紧密配合深化司法体制改革的步伐,围绕建设公正高效权威的社会主义司法制度这一目标,为推动改革清除制度障碍。去年,内司委协助常委会作出全面加强人民法院执行工作的决定和设立西平地区人民检察院的决定,为我省推动解决执行难工作和强化刑事执行检察作出了积极努力。今后要进一步加强和规范对司法活动的监督,助力深化司法体制改革,要更加注重推动司法制度的完善,更加注重规范司法行为,更加注重司法公信力提升。要利用参与法官、检察官遴选和惩戒委员会工作的机会加强对法官、检察官队伍建设情况的监督。
  三、学习宣传贯彻宪法,强化规范性文件备案审查
  规范性文件备案审查是加强宪法实施和监督的重要内容,是维护社会主义法制统一的必然要求,是促进法治政府建设的重要抓手。我省规范性文件的备案审查采用对口专门委员会审查模式,内司委的规范性文件备案审查是省人大备案审查工作的重要组成部分,2017年内司委规范性文件备案审查占省人大常委会备案审查总量的三分之一(27/81)。十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的决定明确把所有规范性文件纳入备案审查范围,备案审查的力度不断加大,范围不断扩大。下一步,我们将以宪法作为首要依据,注重实质审查,坚决纠正违宪违法文件,进一步做细做好备案审查工作。
  四、学习宣传贯彻宪法,努力推进法治宣传工作
  宪法的根基在于人民发自内心的拥护,宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。宪法只有与社会生活相融,为人民群众所认知、理解和尊崇,才能真正成为人民的宪法。学习宣传好宪法,是推进宪法实施的重要基础。内司委高度重视宪法和法律的宣传工作,在协助常委会作出开展第七个五年法治宣传教育决议时就提出要把深入学习宣传宪法摆在首要位置,在全社会普遍开展宪法宣传教育并明确了宣传重点。在下一步工作中要充分运用听取和审议专项工作报告等多种形式,加强对法治宣传教育工作的监督检查,按照普法责任制要求,推动建立健全宪法宣传责任落实机制,推动全省各机关自觉履行宪法学习宣传教育的职责,真正形成齐抓共管、各负其责的宪法学习宣传格局,确保决议得到全面落实。
  五、学习宣传贯彻宪法,必须坚持工作创新
  改革创新是新时代中国的突出特征,学习贯彻宪法必须坚持工作创新完善。本届省人大内司委立足新形势、新任务、新要求,着力在创新上下功夫。以正在开展的常委会执法检查为例,按照常委会分管领导的要求,检查中注重“三个突出”以提升监督检查工作实效,一是突出完善检查程序。开展执法检查前期调研,研究明确检查的重点和方向;进行启动动员,提高认识,统一思想;检查过程点面结合、明察与暗访结合,力求了解真实情况。二是突出工作宣传。深化监督检查的社会影响力,在原有公告、新闻媒体报道的基础上,安排整理侧记展示执法检查工作全貌。三是突出人民为中心的思想。围绕人民群众关注的共鸣点、利益交汇点确定检查重点,通过保障法律法规实施增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
  抓好宪法的学习宣传贯彻,是一项长期而艰巨的工作任务,也是省人大内司委的光荣责任和使命。我们要把学习宣传贯彻宪法与学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神结合起来,与专门委员会的立法和监督工作结合起来,深入领会宪法精神,强化宪法意识,做宪法的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。□





弘扬宪法精神   忠实履行职责 
——以宪法为统领推进立法工作迈出新步伐

  
○ 杨牧飞

  
  十三届全国人大一次会议,表决通过了宪法修正案,这次宪法的修改紧跟新时代前进的步伐,充分反映了最广大人民群众的心声,更好适应了社会主义发展的需要,为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供了有力的宪法保障,具有重大现实意义和深远的历史意义。贯彻好实施好维护好宪法,让文本上的宪法“活起来”“落下去”是立法工作者的首要职责。
  一是要在尊崇宪法凝聚共识上要有新高度。要学好用好宪法,坚决把宪法精神贯彻到立法工作各方面和全过程。要牢固树立宪法意识,无论是审议修改法规条例,还是开展立法调研、研究重大问题,始终坚持以宪法为依据,弘扬宪法精神,推动宪法实施,努力使每一项立法都符合宪法要求。在立法工作中要坚持“四个不动摇”,一要坚持宪法确立的国家指导思想不动摇,坚定不移以习近平新时代中国特色社会主义思想作为统揽立法工作的总纲。二要坚持宪法确定的党的领导地位不动摇,坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,坚决落实中央和省委确定的立法目标任务,严格执行重大问题向省委请求报告制度。三要坚持宪法确立的国家根本任务、发展道路、奋斗目标不动摇,加强重点领域立法,做好立改废释工作,发挥立法的引领和规范作用,更好满足人民群众日益增长的美好生活需要。四要坚持宪法确立的国体和政体不动摇,坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度,健全人大主导立法工作的体制机制,积极推进科学立法、民主立法、依法立法。不断增强学习贯彻宪法的思想自觉和行动自觉,以贯彻落实修改后的宪法来推动我省的立法事业不断前进,为实现我省“一个同步、四个更加”奋斗目标提供有力法治保障。
  二是在运用宪法提高立法质量上要有新作为。对于立法者而言要带头深入学习领会宪法的精神,严格依照宪法法律进行立法,不断提高立法质量。一要提高立法精细化水平。在求真务实上下大功夫,加强学习,深入调研,往实处用力,既要有政治家的思维和站位,从大局来谋划思考立法制度设计,又要有兢兢业业、严谨细致的工匠精神,精益求精,提出切实可行的审议意见和修改方案,增强立法的有效性、可执行性。二要在立法统审中,既要敢负责、勇担当,又要善协调、会沟通,努力寻求最大公约数。在统审阶段,对法规草案的意见建议往往比较集中,成为矛盾汇聚的焦点。正确处理好这些重点难点问题,考验着法制委员会的履职能力和责任担当。要按照切实提高立法质量的要求,正确处理经济与社会、当前与长远、必要与可行、权利与义务、权力与责任等关系,严谨慎重研究,深入耐心与有关方面交换意见、沟通协调,坚持正确原则,争取在形成共识的基础上提出统一审议意见。三要健全和完善立法工作制度机制。在开展法规统审和法规清理等工作中进行合宪性、合法性审查,从而确保法制统一;充分发挥人大代表、基层立法联系点、立法智库专家的优势和作用,探索建立立法研究基地,积极开展立法协商和立法评估工作,制定关于科学民主依法立法的意见;把以人民为中心的发展思想贯彻到立法工作的全过程各环节,积极引导人民群众有序参与立法,牢固树立坚持以人民为中心的立法理念,使法规立得住、行得通、真管用,更加有效解决实际问题。                                   
  三是在维护宪法做好备案审查上要有新进展。根据宪法法律规定,地方人大常委会对本级及下级地方政府规章、下一级地方人大及其常委会的决议、决定和本级地方政府的决定、命令进行备案审查,这是维护宪法法律尊严、保障宪法法律实施、保证国家法制统一的重要制度安排。新一届省人大常委会对备案审查工作十分重视,提出了新的明确要求。下一步,一要提高认识,加大宣传,进一步提高对备案审查重要性的认识。二要按照全国人大的建设标准和要求,加强备案审查信息平台建设,尽早实现省级人大平台与全国人大平台对接,与市州县各级立法主体信息平台间的互联互通,为全面提升备案审查能力打下坚实基础。三要进一步加强备案审查制度和能力建设,规范审查程序,建立健全工作制度,加强研讨和培训,按照有件必备、有备必审、有错必纠的原则,切实加强和改进备案审查工作。
  四是在学习宪法提升立法能力上要有新加强。做为新时代的立法工作者必须加强立法能力建设,要加强自身学习,采取集中学习、专题培训、专家讲座、法治论坛等形式,深入学习宪法法律知识,加深对宪法、立法法等相关法律的理解和把握,做到熟知精通、熟练运用,注重学习和履职实践相结合,运用学习成果做好统一审议工作。要当学习宪法的宣传员。不光要自己学好宪法,还要向人民群众宣传好宪法,发挥好“头雁效应”,利用审议、调研、座谈等机会,大力宣传宪法,推动宪法学习宣传走入日常生活、走入人民群众,进一步提升人们的宪法意识。重视地方立法能力建设,特别是基层立法力量严重不足的问题,必须通过加强立法队伍建设来解决。采取充实立法工作人员、派员到省人大法制部门跟班学习、充分发挥对口援青机制等措施,加强立法能力建设,努力打造一支政治上忠诚可靠、业务上素质过硬的立法工作队伍。□
  (作者系省人大法制委员会主任委员)





遵从宪法精神  推进宪法实施
  
○ 海东市人大常委会


  十三届全国人大一次会议通过了宪法修正案,实现了我国宪法的又一次与时俱进。海东市人大常委会认真学习领会宪法修正案,努力在保障宪法实施、落实有关法律制度、加强宪法法律监督、广泛宣传法律教育方面做了一些工作,取得了较好成效。
  一、坚持党的全面领导,遵从宪法精神原则。市人大常委会始终把坚持和加强党的领导放在人大工作的首位,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,自觉服从市委领导,把宪法精神落实到履行职责的各方面,充分体现和落实坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一。2013年撤地设市以来,两届人大常委会组织召开人民代表大会9次,审议通过市人大常委会、“一府两院”工作报告和计划财政报告,依法批准了“十二五”“十三五”规划和各年度计划和预算,选举产生两届领导班子和“法检”两长,组织召开市人大常委会会议37次,听取审议人民政府和“两院”专项报告68项,作出决议决定161项,任命国家工作人员264人次。
  二、走稳地方立法步伐,推进依法治市进程。2016年7月1日,海东获得立法权之后,市人大常委会积极开展立法调研,征集立法项目,初步编制《海东市2017—2021年立法规划》,并将市人大及其常委会立法条例和市城市管理条例列入2017、2018年度立法计划。立法过程中,常委会坚决贯彻宪法原则和制度精神,遵循上位法规定,使市人大立法活动充分体现民主立法、科学立法和依法立法的要求。制定海东市立法条例和城市管理条例时,多次邀请省人大常委会法工委、环资委法学专家参与指导和修改,确保立法草案起草顺畅,条文内容与宪法和上位法不相抵触。《海东市人民代表大会及其常务委员会立法条例》经省人大常委会批准,将于7月1日起施行,这对海东市深入学习贯彻实施宪法将产生巨大的推动作用。为进一步加强市人大立法工作,市委作出批示,着手解决市人大立法能力与承担的任务不相适应等问题。
  三、落实宪法实施制度,彰显宪法法律权威。市人大常委会始终把落实宪法实施相关制度作为彰显宪法权威、弘扬宪法精神、提高全社会宪法意识的重要举措。凡是市人大常委会任命的国家工作人员,都要作任前表态发言,并由常委会主任颁发任命书,同时依照有关规定开展任后监督,增强受任命人员的宪法意识和依法履职意识。2016年2月29日,市人大按照《青海省实行国家工作人员宪法宣誓制度办法》要求,在市第一届人民代表大会第五次会议上首次举行宪法宣誓。目前,市人大及其常委会选举和任命的127名国家工作人员都进行了宪法宣誓,使文本上的宪法“活起来,落下去”。同时,着手制定实施《市人大常委会任命国家工作人员任前法律考试制度》,完善人事任免相关程序。
  四、履行人大法定职责,推动“一府两院”工作。市人大常委会把履行宪法法律赋予地方人大的监督权和重大事项决定权作为推动、支持“一府两院”改进工作,推进依法行政、公正司法的重要抓手,列出年度工作要点,组织实施。综合运用多种监督手段,对“一府两院”进行工作监督和法律监督,转送各类审议意见,监督工作成效明显。在总结监督工作实践经验的基础上,建议市委出台了《中共海东市委关于健全人大监督制度增强监督实效的意见》,为增强人大监督实效发挥了重要作用。研究提出《市人大常委会关于建立健全人大决定重大事项制度和政府重大决策出台前向人大报告的实施意见》,为行使好重大事项决定权作了有益探索。及时审查市政府报请备案的规范性文件31件,对符合备案条件的25件规范性文件进行了备案,对审查发现的具体问题采取适当方式进行反馈纠正。
  五、加强宪法学习宣传,力求宪法入心入脑。常委会把宪法学习宣传作为实施宪法的基础性工作,坚持党组理论学习中心组每周五集中学习制度,坚持常委会会前学法和会后专题讲座,增强常委会组成人员尊宪学宪维宪意识。市人大还邀请省委党校教授,向常委会组成人员、“一府一委两院”相关人员、县(区)人大常委会负责人作宪法修正案专题讲座,组织200名市人大代表赴厦门、无锡等地开展代表任职培训,做好宪法修正案的解疑释惑工作。去年,在全市组织开展了以“学习贯彻党的十九大精神维护宪法权威”为主题的国家宪法日系列宣传活动。今年相继开展了宪法修正案有奖知识竞答活动,组织新提任的133名县处级领导干部进行了法律任职资格考试。
  下一步,市人大将进一步增强贯彻实施宪法的自觉性和坚定性,立足工作实际,抓好宪法贯彻落实。一是开展宪法“七进活动”,加大宪法学习宣传力度,使宪法深入人心,内化于心、外化于行。二是坚持以宪法为统领推进《海东市人民代表大会及其常务委员会立法条例》的落实,推动全市各项事业在法治轨道上有序运行。三是建立学习宣传和贯彻实施宪法的工作机制,通过视察、调研等方式,督促宪法在国家机关和基层贯彻实施。四是注重突出代表主体地位,加强代表履职服务,积极引导代表做宪法的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。□





深入学习宣传和贯彻实施宪法
更好为民履职担当作为

  
○ 曹健松


  宪法是治国安邦的总章程,修改宪法是党和国家政治生活中的一件大事。这次宪法修改,把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法,把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果上升为宪法规定,是以习近平同志为核心的党中央从新时代坚持和发展中国特色社会主义全局和战略高度作出的重大决策,是推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措,是时代必然、实践必要、法治必需。
  我们要深刻认识和准确把握宪法修改的重大意义,始终坚持宪法确立的国家指导思想不动摇。深刻领会习近平新时代中国特色社会主义思想载入宪法的重大意义,坚定不移把这一指导思想贯彻落实到政治生活和社会生活实践中,筑牢全市国家机关和干部群众团结奋斗的共同思想基础。始终坚持宪法确认的中国共产党领导地位不动摇。深刻领会“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导”载入宪法的重大意义,牢牢把握坚持党的领导这个重大政治原则,旗帜鲜明讲政治,坚决尊崇和维护习近平总书记的核心地位、领袖地位,坚决维护以习近平同志为核心的党中央绝对权威和集中统一领导,不折不扣地贯彻落实党中央各项决策部署和省市委安排要求。始终坚持宪法确立的国家根本任务、发展道路、奋斗目标不动摇。深刻领会宪法确认的党领导人民进行革命建设改革的成果,是国家和人民始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法治保障,坚定“四个自信”,适应新时代新任务新要求,准确把握我国社会主要矛盾变化在西宁的具体表现,主动围绕中心、服务大局,凝心聚力建设绿色发展样板城市建设和新时代幸福西宁。始终坚持宪法确立的人民代表大会制度不动摇。牢牢把握人大及其常委会作为地方国家权力机关的准确定位,行使好宪法和法律赋予的各项职权,推动人民代表大会制度在西宁的具体实践,不断把根本政治制度的优势和特点更加充分地发挥好,更好服务全市大局,实现好、维护好、发展好全市人民群众的根本利益。
  宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。西宁市各级国家机关要把学习宣传和贯彻实施宪法摆在突出位置,采取一系列有力措施,确保学习宣传到位、贯彻实施到位。
  一、切实提高政治站位,自觉学习宪法。把学习宪法与学习习近平新时代中国特色社会主义思想结合起来,与学习党的十九大、十九届二中、三中全会精神和十三届全国人大一次会议精神结合起来,深入学习宪法原文,对照宪法修正案来学,使学习宪法的过程成为坚决维护党中央绝对权威和集中统一领导的具体行动,成为推进“两个绝对”具体化的有力实践。领导干部要带头学,发挥领导干部“关键少数”的示范引领作用,人大机关和人大代表做出表率,强化“头雁效应”,增强思想自觉、政治自觉、行动自觉,带头尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法。通过深入学习,进一步增强宪法意识和法治观念,坚守宪法赋予的各项职责,牢记宪法赋予公民的基本权利,坚持问题导向,结合工作实际,突出学以致用,推动全市各级国家机关把法定职责履行好,真正为民履职担当作为。
  二、全面加强宣传教育,营造良好氛围。习近平总书记强调:“宪法法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰,加强宪法学习宣传教育是实施宪法的重要基础。”我们将认真贯彻习近平总书记的重要论述,把加强宪法学习宣传教育、弘扬宪法精神、普及宪法知识作为一项重要的政治任务,紧密联系西宁实际,丰富宣传教育形式,推动宪法进机关、进企业、进农村、进学校、进社区、进军营、进寺院、进网络,使宪法融入日常生活、走入人民群众。认真做好宪法的解疑释惑工作,积极回应社会关切,真正使宪法在全市干部群众中落地生根。特别重视从青少年抓起,把宪法教育融入课堂教学,引导下一代从小掌握宪法知识、树立宪法意识、养成遵法守法习惯。认真实施好“七五”普法规划,履行普法责任,注重普法实效,力戒“形式主义”。通过全市上下共同努力,使宪法学习宣传和贯彻实施贯穿于社会生活的各方面、全过程,促进全社会更加坚定党的全面领导,更加坚定“四个自信”,更加自觉在宪法和法律范围内活动,为推动全市科学立法、严格执法、公正司法、全民守法营造良好社会氛围。
  三、严格落实宣誓制度,培育宪法信仰。这次宪法修改中,增加了“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓”的内容。习近平总书记在十三届全国人大一次会议上全票当选国家主席、军委主席后,带头进行庄严宣誓,充分体现了习近平同志作为党、国家、军队最高领导人尊崇宪法、维护宪法、恪守宪法的高度政治自觉,充分彰显了习近平总书记作为全党拥护、人民爱戴的领袖身体力行、率先垂范的政治品格和领袖风范,极大激励了全党全军全国各族人民的宪法意识,有力推动了宪法全面贯彻实施。我们要认真贯彻落实宪法宣誓制度,逐级负责,严格程序,落实到位,监督到位,实现选举和任命国家工作人员宣誓的全覆盖,带动引领全社会培育宪法信仰、弘扬宪法精神、维护宪法权威,真正成为宪法的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。西宁市人大常委会将适时组织开展监督检查,推动宪法宣誓制度有效落实。
  四、以宪法为根本准则,切实履行法定职责。西宁市人大常委会将带头做宪法的忠实崇尚者和遵守者,把学习宪法作为学法计划的重中之重,落实国家工作人员特别是领导干部学法用法各项制度,引导党员领导干部熟知宪法文本,强化宪法意识,弘扬宪法精神,带头在宪法法律范围内活动,严格依照法定权限、规则、程序行使权力、履行职责,自觉接受人民监督。同时,要大力弘扬和践行社会主义核心价值观,加强政德公德建设,以良好作风履行宪法赋予的职责。□
  (作者系西宁市人大常委会主任)





深入学习宣传贯彻宪法法律
不断提升工会服务基层服务职工能力

  
○ 海西州总工会


  自宪法修改以来,海西蒙古族藏族自治州总工会提高政治站位,坚持把深入学习和贯彻实施宪法作为一项重大政治任务,大力弘扬宪法精神,牢固树立法治意识,深刻学习领会宪法修正案的精神实质。
  一、充分认识学习宣传贯彻宪法法律重大意义,不断应用宪法法律和法治思维指导推动工会工作
  海西州总工会通过开展面向基层职工宣讲宪法等灵活多样的形式,推动宪法精神进企业、入车间、到班组,引导职工依法维护合法权益,自觉履行法定义务,使宪法真正走入日常生活,使职工群众成为宪法的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。同时,充分发挥领导干部的示范带动作用,领导干部带头弘扬宪法精神,带头尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法,树立宪法法律至上理念,切实做到心中有法、谋事尊法、遇事找法、办事依法、解决问题用法、化解矛盾靠法,努力把宪法精神贯穿于履职尽责的各个方面和全过程,不断提高运用法治思维和法治方式开展工作、深化改革、推动发展的能力和水平。
  二、主要做法
  (一)加强宪法法律宣传教育,不断提升职工维护宪法法律意识。坚持把学习宪法法律与学习习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神结合起来,引导全州各族职工准确把握习近平新时代中国特色社会主义思想的丰富内涵和重大意义。坚持把学习宪法法律与学习省十三次党代会精神结合起来,开展“百个课时学习”计划,着力引导职工增强宪法法治意识,把握依法治国治省治州精神实质,构建工会服务职工“五五桥梁纽带”,提升服务职工能力。坚持把学习宪法法律与开展社会主义核心价值观学习教育结合起来,以选树和培育劳模、海西工匠为突破口,大力弘扬劳模精神、劳动精神、工匠精神,引导职工践行海西精神,打造职工维宪意识和精神高地。
  (二)建立职工教育培训机制,推动职工宪法法律教育提质扩面。制定完善《海西州总工会职工法治宣传教育培训暂行办法(试行)》,明确州、县、乡镇(街道)以及基层工会四级工会开展职工法治宣传教育职责、职能、分工以及重点内容,坚持把宪法、工会法、劳动合同法等法律纳入工会“百个课时学习计划”和职工法治教育培训重点内容,采取集中学、辅导学、专题培训等,全面掀起干部职工学习法律法规的热潮。
  (三)构建职工维权服务体系,打造职工宪法法律教育新平台。深入开展县级以上工会干部派驻企业工作站和行政事业单位联系点,开展十帮促活动,帮促基层工会开展组织规范化、“职工之家”创建、厂务公开民主化管理等工作,推动职工普法教育进企业、进机关。全面落实《青海省职工法律援助工作办法》,持续深入开展职工矛盾纠纷大排查活动,建立健全和完善工会法律援助工作站、劳动法律监督组织、劳动争议调解委员会,建立职工矛盾纠纷排查网络化管理机制,依法为职工提供法律援助,引导职工在宪法法律应用中增强学法、用法自觉性。
  (四)深化劳动关系和谐创建,推动职工宪法法律教育取得实效。坚持把职工宪法法律教育与构建和谐稳定的劳动关系结合起来,开展“和谐劳动关系企业创建”活动,不断完善职代会制度。大力推行企业普遍开展工资集体协商,指导企业签订集体合同、不断提升工资集体协商签订率和履约率。开展厂务公开民主化管理“星级”创建,完善职工董事监事制度,发挥职工董事监事在职工维权中的重要作用,切实保障职工经济权益。完善和健全劳动关系三方协调机制,推动三方协调机制落实。
  (五)夯实宪法法律教育保障,推动职工宪法法律教育主体责任落实。认真落实职工宪法法律教育主体责任,加强组织领导,完善工作机制,明确工作职责、责任人,确保该项工作有人管,有人干。落实宪法宣传教育经费,加强职工宪法法律宣传教育目标考核,将宪法法律宣传教育工作纳入各县(市)总工会、州总直属工会全年目标考核中,加强督促检查,确保职工宪法法律宣传教育任务落到实处。
  三、下一步工作打算
  今后,海西州总工会将以贯彻落实此次座谈会议精神为契机,充分发挥省人大常委会基层立法联系点作用,着力做好以下三个方面工作。
  (一)着力在畅通职工利益诉求渠道中推动宪法法律学习宣传贯彻取得实效。借助工会困难职工帮扶中心、工会法律援助工作站、工会劳动争议调解组织和劳动法律监督组织、工会派驻企业工作站和州直行政事业单位联系点四个平台,畅通渠道,广泛听取职工需求和意见建议,推动宪法法律在职工利益诉求表达中深入贯彻落实。
  (二)着力在征集立法意见建议过程中推动宪法法律学习宣传贯彻取得实效。围绕供给侧改革中涉及职工最关心、最热点、最直接的现实利益问题,广泛开展立法项目征集活动,积极配合省人大做好有关的法规起草、调研等工作,通过参与立法维护职工合法权益,尊崇和弘扬宪法精神。
  (三)着力在学法用法过程中推动宪法法律学习宣传贯彻取得实效。充分发挥工会密切联系职工群众的优势,认真组织干部职工学习宪法、工会法、劳动法、劳动合同法以及青海省“两条例一办法”等涉及职工切身利益的劳动法律法规,努力做到学深悟透,学以致用,指导实践。□





高扬宪法旗帜  履行宪法使命
推动深入学习贯彻宪法真正取得实效

  
○ 刘水全


  以习近平同志为核心的党中央从新时代坚持和发展中国特色社会主义全局和战略高度,作出修改宪法的重大决策。3月11日,十三届全国人大一次会议高票通过宪法修正案,顺应了时代大势,顺应了事业发展,顺应了党心民心,是推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措,意义重大,影响深远。深入学习宣传和贯彻实施宪法是当前和今后一个时期的重大政治任务,各级人大及其常委会必须高度重视、精心组织、抓好落实,为推动深化改革、依法治理、事业发展提供切实有力的宪法保障。
  一、提高政治站位,增强深入学习贯彻宪法的自觉性和坚定性
  深刻认识和精准把握宪法修改的发展规律和必然要求。“五四”宪法,奠定了现行宪法的基本规则和原则。我国现行宪法是1982年12月4日由五届全国人大五次会议通过的。根据改革开放和社会主义现代化建设的实践和发展,又经历了1988年、1993年、1999年、2004年4次修改。始终紧跟时代步伐,不断与时俱进,有力坚持了中国共产党领导,有力保障了人民当家作主,有力推动了社会主义法治国家建设进程,有力推进了全社会生态文明建设,有力维护了国家统一、民族团结、社会稳定。30多年来的发展历程表明,在保持宪法总体连续性、稳定性、权威性的基础上,推动宪法与时俱进、完善发展,是我国宪法发展的显著特点,也是我国宪法发展的一条基本规律。宪法只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果、作出新规范,才能更好地发挥宪法的规范、引领、推动、保障作用,更好为新时代新伟业提供有力宪法保障。我国宪法是一部随着党和国家事业的发展而不断发展的宪法。我国宪法确立的一系列制度、原则和规则,确定的一系列大政方针,是我们党领导人民长期奋斗的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果,具有显著优势、坚实基础和强大生命力。
  深刻认识和精准把握宪法修正案的主要内容和重大意义。宪法修正案有21条内容,确立科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位,调整充实中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标,充实坚持和加强中国共产党全面领导,修改国家主席任职有关规定,增加有关监察委员会各项规定,充实完善依法治国和宪法实施举措、我国革命和建设发展历程、爱国统一战线和民族关系、和平外交政策、倡导社会主义核心价值观、增加设区的市制定地方性法规等方面的内容。对于维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,推进国家治理体系和治理能力现代化,确保党和国家事业始终沿着正确方向前进,实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦,具有重大的现实意义和深远的历史意义。
  深刻认识和精准把握宪法修正案的精神实质和重要启示。宪法修正案把党的十九大确定的重大理论观点、重大方针政策、重大实践成果载入国家根本法,把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果上升为宪法规定,是保证党和国家长治久安的顶层设计和制度安排,体现了党和国家事业发展的新成就、新经验、新要求,为新时代坚持和发展中国特色社会主义提供了有力法治保障,必将对我国政治、经济、文化、社会、生态产生极为深刻的影响。宪法修正案给我们一个重要启示,推动党和国家事业发展,必须强化“四个意识”,坚定“四个自信”,牢固树立维护宪法权威就是维护党和人民共同意志的权威,捍卫宪法尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严,保证宪法实施就是保证人民根本利益实现的理念,以高度的政治自觉、思想自觉和行动自觉,推动学习贯彻宪法深入发展。
  二、高扬宪法旗帜,推动宪法贯彻实施取得丰硕成果
  改革开放40年来,省委始终以宪法为总依据、总遵循,领导全省人民加快经济社会发展,推进全面依法治理,实现了经济快速发展、生态持续改善、民族团结进步、人民安居乐业、社会和谐稳定的喜人局面。特别是党的十八大以来,省委坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,按照“四个全面”战略布局,贯彻落实新发展理念,坚持全面深化改革,加强民主法治建设,加快依法治省进程,推动改革发展稳定各项事业取得了巨大成就。这些成就的取得,得益于宪法的保证和推动,闪耀着宪法精神的光辉。
  长期以来,在省委的坚强领导下,省人大常委会坚持将宪法的原则和精神融入到履职行权的全过程、贯穿于开展工作的各环节、体现在发挥作用的各方面,深入学习宪法,认真贯彻宪法,履行宪法法律赋予的各项职责,为保证宪法的遵守执行发挥了重要作用、取得了明显成效。一是恪守宪法原则,立法质量明显提高。常委会不断加强和改进立法工作,立法体制机制不断健全完善,立法组织协调更加有力,人大主导立法得到强化,实现了从数量型到质量型、粗放式到精细化、以立为主到立改废释并举、有法可依到良法善治的转变。我省现行有效的地方性法规281部,其中生态、民生、社会领域立法比重逐步上升,生态文明建设促进条例、三江源公园条例(试行)等地方性法规,处于全国省级同类地方立法前列。二是维护宪法权威,监督实效不断增强。常委会坚持正确监督、重点监督、有效监督,监督范围不断拓展,监督形式更加多样,听取报告、执法检查、专题询问等形式多管齐下,“综合式”“聚焦式”“链条式”监督形成特色,监督效果进一步显现,“一府两院”依法行政、公正司法得到有力促进,人民物质文化生活和民主法治、公平正义、优美环境等方面日益增长的美好生活需要不断得到满足。依法行使任免权,制度规定更加健全完善,党管干部与人大依法任免更加统一,国家机关正常运转保障更加有力。三是坚持宪法理念,代表作用有力发挥。常委会坚持尊重代表主体地位,支持服务保障代表依法履行职务机制制度不断完善,“两室一平台”实现全省覆盖、规范运行。重点代表建议办理形成机制,办理效果进一步显现,代表工作从重服务向管理服务并重转变。全省各级人大代表换届选举工作统筹推进、规范有序,“六个零”的目标实现和“六个贯穿始终”的青海经验,使人人平等、地区平等、民族平等的宪法精神得到更好体现。四是履行宪法使命,自身建设更加夯实。常委会把思想政治建设摆在首位,政治站位更加坚定,“四个意识”更加牢固,保证了人大工作正确的政治方向。人大组织机构、工作制度机制不断健全完善,工作队伍、工作力量全面加强。党的群众路线教育实践活动和“三严三实”专题教育成效显著,“两学一做”学习教育形成常态化制度化。特别是以宪法为核心,法治宣传教育更加深入,遵法学法守法用法的良好氛围更为浓厚,忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉意识更加坚定。
  我省改革发展稳定的巨大成就,人大工作创新发展的生动实践,使我们深切体会到:推动经济社会高质量发展,必须以宪法为指引,坚持以人民为中心的发展思想,全面深化改革,扎实推进发展;确保社会和谐稳定,必须以宪法为保障,坚持依法治国,加强社会治理,不断促进国家治理体系和治理能力现代化;加强民主法治建设,必须以宪法来推动,坚持人民主体地位,顺应人民意愿,努力实现人的全面发展和进步;完善发展人民代表大会制度,必须以宪法为遵循,坚持人民当家作主,依法履职行权,推进人大工作和建设不断取得新进展新成效。我们要进一步坚守宪法原则,履行宪法使命,以实实在在的举措把宪法学习宣传和贯彻实施落在实处。
  三、履行宪法使命,充分发挥人大常委会在保证宪法实施中的重要作用
  宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,是党和人民意志的集中体现,具有最高的法律地位、法律权威和法律效力。3月17日,在十三届全国人大一次会议上,习近平主席庄严进行宪法宣誓,充分展示了新一代党和国家领导人忠于宪法、忠于人民的责任担当,体现了以习近平同志为核心的党中央坚持依宪治国、依宪执政的坚定意志和坚强决心。保证宪法在本行政区域内得到遵守和执行,是法律赋予地方各级人大及其常委会的重大使命和重要职责。要把全面贯彻实施宪法作为人大履职之要、工作之本,认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义法治思想,使之贯穿于履职行权的全过程和各方面,切实增强政治、思想和行动自觉。
  一要坚持正确政治方向,充分发挥党在人大工作中的核心领导作用。党的领导是中国特色社会主义法治之魂,也是人大工作始终保持正确政治方向的最根本保证。要把党的领导作为人大工作的根本遵循,坚持对党负责和对人民负责有机结合,准确把握党委意图,严格履行法定程序,使党的主张成为国家意志,转化为全省人民的自觉行动。要坚持争取党委支持和依法履职有机结合,使人大每一项重大活动、每一项重要工作都始终置于党的正确领导之下,从法律上、制度上确保中央和省委的重大决策部署贯彻实施、落地生根。要坚持发挥常委会党组在人大工作中的领导核心作用与发挥人大代表和常委会组成人员中的中共党员的先锋模范作用有机结合,自觉维护党的权威和集中统一领导,提高政治站位,树牢“四个意识”,确保人大工作始终沿着正确方向前进。要不断加强人大常委会自身建设,以“两学一做”学习教育常态化制度化、“不忘初心、牢记使命”主题教育为动力,进一步优化机构、健全程序、完善制度、改进作风,提高履职能力,增强工作动力,激发创新活力,切实提升运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展的能力,更好地发挥人大及其常委会作为政治机关、权力机关、工作机关、代表机关的作用。
  二要坚持人民当家作主,完善和发展中国特色社会主义民主政治制度。体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力,用制度体系保证人民当家作主,是发展社会主义民主政治的本质要求。要全面贯彻宪法确立的制度和原则,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,以保证人民当家作主为根本,以增强党和国家活力为目标,正确处理各方面利益关系,扩大社会主义民主,调动一切积极因素,发展社会主义政治文明,巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念,最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定,通过各级人民代表大会行使国家权力,通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则,实行人民代表大会统一行使国家权力,实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调,保证国家机关依照法定权限和程序履行职能、开展工作、发挥作用,自觉做中国特色社会主义民主政治制度的忠实践行者、积极参与者、坚定维护者。要适应扩大人民民主、促进经济社会高质量发展的新要求,积极稳妥推进政治体制改革,扩大公民有序政治参与,发展更加广泛、更加充分、更加健康的人民民主,充分发挥我国社会主义政治制度优越性,不断推进社会主义民主政治制度自我完善和发展。
  三要坚持依法治国方略,加快完善中国特色社会主义法治体系。党的十九大报告提出,“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”。宪法确立了社会主义法治建设的制度和原则,为建设社会主义法治国家提供了根本遵循。要把国家各项事业和各项工作纳入法治轨道,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,维护社会公平正义,实现国家和社会生活制度化、法治化。要以宪法为最高法律规范,加快形成具有青海特点的地方性法治规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系和有力的法治保障体系,以科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施,以富裕文明和谐美丽新青海全面的、充分的发展保证宪法实施,以宪法监督保证宪法实施。要坚持科学立法、民主立法、依法立法,正确处理人大主导立法与党领导立法、上级人大与下级人大、本级人大与其常委会、人大与政府、人大主导立法与公众参与立法之间的关系,进一步健全完善人大主导、政府配合、各方协同的立法工作机制,加强组织协调,有序推进立法,在立法决策、立项、起草、审议等环节发挥主导作用,加快法规条例清理步伐,确保立法体现党委工作要求、改革发展急需和各方面密切关注,反映社会需求和群众意愿,实现良法善治。要坚持正确监督、重点监督、有效监督,加大执法检查力度,有序推进合宪性审查工作,加强规范性文件备案审查,适时作出决议决定,促进“一府一委两院”依法行政、依法监察、公正司法,保障和促进宪法法律正确实施和相关工作的顺利开展。
  四要坚持人民主体地位,切实保障宪法规定的公民各项基本权利。习近平总书记指出,“保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法,人民当家作主就有保证,党和国家事业就能顺利发展。”要牢记使命担当,坚持以人民为中心的发展思想,依法保障公民享有广泛的权利,保障公民的人身权、财产权、自由权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实,努力维护最广大人民根本利益,不断满足人民对美好生活的需要,提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。要加强宪法宣传和教育,把学习宣传宪法与学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神紧密结合,与全面依法治国、建设社会主义法治国家的实践成果和宝贵经验紧密结合,与以“四个转变”推动落实“四个扎扎实实”重大要求、以“五四战略”推进青海发展的生动实践紧密结合,与我省“七五”普法规划实施和平安青海、法治青海建设的实践紧密结合,开展宪法宣誓,加强宪法研究,强化宪法自觉。要抓好“关键少数”、带动“绝大多数”,带头树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念,努力做宪法的忠实崇尚者、严格遵守者、自觉运用者、坚定捍卫者。要对标新时代人大代表工作的新任务新要求,积极探索创新,改进服务方式,充分发挥人大代表和代表专业小组的积极作用,组织代表参加人大常委会开展的立法调研、论证、起草、审议等工作,逐步扩大代表列席常委会会议和专门委员会会议占比,确保在各项工作中能听到来自基层一线代表的声音。要紧扣监督主题,组织代表参加执法检查活动,探索代表参加合宪性审查工作的方式方法,有针对性地开展代表视察、检查、调研等活动,提出意见建议,促进相关方面改进工作,推进宪法法律贯彻实施。
  全面贯彻实施宪法,是一项重要政治活动,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领,认真贯彻党的十九大和省第十三次党代会精神,全面贯彻实施宪法,大力推进依法治省,以永不懈怠的精神状态和一往无前的奋斗姿态,为实现“一个同步、四个更加”奋斗目标,建设平安青海、法治青海,展现人大作为,做出人大贡献。□
  (作者单位:省人大常委会办公厅研究室)





设区市立法权初探
  
○ 张伟嘉


  摘要:党的十八届四中全会提出了“明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权”的改革举措,不仅是制度设想,更是地方立法活动发展的趋势。新修订的立法法也相应的将立法授权扩容到设区市。设区市立法权研究,应当从地方立法权的角度出发,以“较大市”的立法理论与实践为重要参考,对地方立法权德来源与现状、必要性与现实意义、合法运行机制等进行思考。
  关键词:立法法;地方立法权;合法运行
  
  北宋政治学家王安石在《周公》中写道:“立法善于天下,则天下治,立法善于一国,则一国治”,立法是法治的基础,良法是善治的前提。我国自改革开放以来,法治建设不断进步,立法制度改革也相应起步。2015年修改的《中国人民共和国立法法》,除了进一步规范授权立法,明确税收法定原则等,又授予了设区的市制定地方性法规的权力。在地方立法权扩容的时代背景下,探索设区市立法权的理论与实践具有更加充分的必要性和现实意义。
  一、地方立法权的来源与现状
  在我国地方行政体系当中,“较大的市”与设区的市既有区别又有联系。一方面,较大的市是指省级人民政府所在地的市、经济特区所在地的市以及国务院批准的较大的市,另一方面,较大的市无一例外都是设区的市。因此,设区市立法权更多的表现在“较大的市”立法权的发展。就“较大的市”行使立法权的实践情况看,立法权限和主体范围方面都显露出一定的局限性,有必要从地方立法权的主体、运行现状以及发展趋势等三个方面,对地方立法权的来源与现状进行介绍和探讨。
  (一)地方立法权的主体。立法权是国家权力的重要表现形式。通过立法权的行使,依法制定、修改、补充、废止各种规范性文件及认可法律规范,确立公民的权利与义务、明确中央与地方权属关系。我国宪法、立法法以及地方组织法当中,均有授予地方立法权的条款,我国地方立法权来源于国家,具体表现为地方依据中央授权立法。
  从现行立法体制框架来看,立法机构分为中央立法机关和地方立法机关。地方人民代表大会及其常务委员会根据宪法、法律和行政法规的规定,在被授予的立法权限下制定、修改和废止地方政府规章。值得注意的是,地方政府通过制定规章来管理地方性事务的现象,也已被法律明确认可,因此,行使地方立法权的主体还应有地方各级政府。
  (二)地方立法权的运行情况。从目前地方立法实践来看,现行法律制度对地方立法权采取“限量放权”模式,即由中央政府批准为“较大的市”后,才能取得立法权。2015年修改的立法法虽然明确了设区市的立法权,但设区市获得立法权的具体步骤和时间,仍需省一级人民代表大会综合考虑后方可获得。就目前而言,设区市的立法工作仍处于摸索阶段。尽管如此,“较大的市”行使立法权有效的推动了地方立法事业的发展。有学者统计:立法法颁布实施仅一年以后,我国31个省级行政区内就制定了地方性法规600余件,其中“较大的市”人大及其常委会制定的法规200余件,占全年立法总数的34.3%。[1]地方立法权的实际确立,一方面使得地方政府事权与立法权相匹配,所制定的法规日益符合地方实际需求;另一方面,通过相对完善的立法程序和审查机制制定的地方法规替代了“红头文件”,维护了国家立法体制的稳定性与权威性。
  (三)地方立法权的发展趋势。“经济基础决定上层建筑”,地方立法权的发展,本质上取决于地方综合发展水平。我国城镇化率已经超过50%,新崛起的城市均存在行使地方立法权的迫切诉求。但在《立法法》修改前,地方立法权主体仅限于省一级和“较大的市”,并且自1993年国务院批准苏州、徐州等为“较大的市”后,再没有新的审批,致使很多城市的立法权与事权不相匹配。2013年召开的中共十八届三中全会提出逐步增加有地方立法权的“较大的市”数量,2014年召开的四中全会提出:“明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权”,随之修改的立法法第72条中,将地方立法权由“较大的市”扩展到我国所有设区的市。至此,地方立法权主体的全面扩容已由设想步入现实,进一步加强地方立法权的宪法规制与监督将是今后合法运行地方立法权的必然趋势。
  二、设区市立法权的必要性
  地方立法权主体扩容从本质上来看,是地方政府应对地方性事务多样化以及对社会管理科学化、法治化的必然需求,其必要性和现实意义主要体现在三个方面:
  (一)地方立法权在我国法制建设中的角色。地方立法是我国法制建设中不可或缺的因素。我国1982年宪法当中,以国家基本法的形式设立了地方法规的制定权,这是我国政治体制的重大改革。此后的30多年来,我国的立法速度、立法数量急速前进,“文革”结束后法律空白的状况已经根本改观。截至2015年8月31日,已经制定现行有效法律287件,行政法规717件,地方法规9775件,国务院部门规章12222件,地方政府规章9096件(此数据来自中国现行规范性法律文件数据库)。从立法的数量和类别来看,大量的地方立法补充了国家立法,对地方的改革、发展、稳定起到了重要的规范、指引和保障作用。
  地方立法是维护法制统一性前提下,在具体行政区域内实现立法意图,保障和促进地区法制建设的重要补充。根据我国立法法第64条第二款规定,属于地方性事务需要制定地方性法规的事项,以及其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。地方立法在长期的立法实践中,起到了试验和先行因的作用。例如深圳市1994年颁布的我国首个城市“物业管理条例”,为2003年《国务院物业管理条例》的出台打牢了基础。
  (二)地方立法权的实际功能。如前所述,设区市行使地方立法权是我国社会发展进步的必然需求,也是维护地方法制的客观需要。计划经济时代,社会事务主要是由中央政府统筹管理,各地之间经济与社会发展水平差距甚微,地方没有必要获得更多的立法权限。随着政治经济体制改革的深入,“地区之间政治、经济、文化状况的不平衡导致地方事务呈现特殊性与复杂性,而这种复杂性越来越向纵深发展”[2],中央立法不可能也没有必要调整到地方事务的各个方面,势必要将立法权下放,由地方立法机关随着当地的发展实际进行动态的调整,更加符合地方管理的需要。简言之,在一定时期内只有全面铺开设区市立法权的行使工作,才能更加充分考虑地区差异,充分实现不同地区的多样化发展。
  (三)设区市立法权的现实意义。地方立法权由“较大的市”向设区市的全面扩容,在我国法治建设中具有重要的现实意义。一是充分发挥现行立法法中规定的,地方依据实际需要“先行立法”的功能。如前所述,在我国立法实践当中,地方立法往往起着重要的试验和先行作用,为法律法规在全国范围的推广与适用积累了丰富的经验。特别是民族地区、边境城市等特点鲜明的地区,通过地方立法实践能够积累到更多的立法经验;二是实现了立法权力分配的平衡。设区市和“较大的市”具有同等的行政级别,但在现行立法体制下无法享有同等的职权与职能,使得地方立法体制的统一性方面存在缺陷。这种缺陷不得到修复,在法律权威和公信力方面就势必会得到损害;三是完善了我国法制体系。完善的法制体系不仅体现在较为完备的中央立法,社会调整末端的多样化地方立法也不可或缺。在地方立法权主体扩容之前,许多发展较快的城市,出现了大量的新情况、新问题,由于缺乏地方立法权,不得不用政策、文件作为社会管理规则的替代品。相对于法律规章,文件往往缺乏稳定性,任意性调整的范围过大,在相当程度上损害了法律权威,国家公信力受到了影响。
  三、地方立法权力的合法运行
  地方立法权力得以行使,合法运行是前提。从我国目前地方立法实务来看,地方立法权主体扩容后,首先面对的问题就是地方立法权力的合法运行。笔者认为,至少要从立法质量保障、价值取向、宪法对立法权的限制和国外地方立法借鉴等四个方面加以探讨。
  (一)地方立法质量保障。地方立法权主体向设区的市扩容后,不少学者对地方立法质量存在的质疑与困惑集中在两个方面,一是地方立法机构力量薄弱,能否胜任;二是设区市普遍授权立法后,是否更容易滋生地方保护主义。笔者认为,这两种担忧是基于我国地方权力运行的现状产生的,不无道理,地方立法瑕疵的问题也客观存在。然而从立法权行使的角度而言,立法权主体的扩容,在逻辑上不能成为省级以下立法机关力量薄弱的原因,立法瑕疵的存在,也主要是由立法技术与体制不完善为主的因素所造成。同理,地方保护主义出现的本质原因也不是由地方立法权主体扩容造成,正相反,缺乏立法权而以文件替代规章的方式,隐藏着诸多地方保护的内容,相对于制定的法规,更加难以发现、监督和纠治。
  笔者认为,尽快建立地方立法对宪法精神解读机制是保障地方立法质量的关键。从立法法的规定来看,地方立法不得与上位法相抵触,并且必须在法律或行政法规中取得依据。在目前立法实践中,有些立法是对上位法的具体化,例如《××市实施×××法的若干规定》《××省实施××法办法》等。然而有些地方立法直接以宪法的某一条文,甚至某一原则进行制定,或者对上位法的条文进行扩展。在宪法和立法法没有赋予地方立法机关直接从宪法取得制定依据的情形下,这样的做法实质上是解读宪法的行为,对于单一制国家而言,是一个非常严肃的问题,原因在于:
  宪法对地方立法权运行作出规范的目的就在于,使地方立法权在宪法的统摄下运行并达到地方立法相互之间的统一。具体而言,宪法应当作为地方立法权的界限,或者作为地方立法权范围的依据。地方立法权得以存在,也是因为中央立法留有适度的立法空间。我国宪法第一百条规定:“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。”这是我国地方立法权存在的依据,也等于明确了地方立法没有对宪法进行解读的权力。鉴于此,有必要建立宪法的解读机制,明确规定何种立法主体能够对宪法进行解读,或者直接对宪法典中的内容进行扩充规定,从而确保立法权一体主义的施行。[3]这种立法权一体主义最直接的效能就在于解决地区与地区之间,地方与中央之间法规冲突的问题,也就是在根本上保证了地方立法主体行使立法权的质量。
  (二)地方立法权的价值取向。从宪法的角度来看,我国地方立法权至少要遵循三个方面的价值:一要体现法治政府。上个世纪80年代,我国学者将“依法行政”的概念引入。此后的宪法修正案确立了“法治国家”的原则,正式将法治政府与法治国家的概念结合起来,即法治不仅仅是依据法律原则和精神进行公共事务的管理,更应该把政府自身的行为纳入法律调整的范围。这就必然要求公权力机关在制定行为规则的过程中,首先要依据相应的法律规则,也就是立法权在宪法的规制下运行,法治政府的价值才得以保障;二是要体现宪法精神。依宪治国是建设法治中国的内在要求,体现了政权体系之间的制约关系,同样也包含着中央和地方之间的关系。地方立法权同宪法的关系就是这种制约关系的关键。正因为如此,地方立法权与宪法精神相一致的价值取向不容置疑;三是要坚持法制统一。“地方保护主义”是中国在建设法治社会进程中不能回避的问题。除了地方政府的行为需要接受中央的司法审查以外,地方公权力机关在行使立法权过程中,也必须在宪法的制度规制下进行,确保法制标准的统一性。
  (三)宪法对地方立法权的限制。采取授权主义的地方立法机制,必然要求宪法典对地方立法的程序、机构、渊源进行详细的规制,这不仅是法治国家通行的立法制度设计,更是立法体制统一性的内在要求。就我国现行立法体制而言,采取的是一种宽泛式的地方立法授权。随着国家权力运行的不断扩张,地方立法不仅仅是为了对中央留有空隙的地方事务进行处理,较多的是享有立法权的地方对自身权力运行的扩大。从我国宪法的精神来看,更多体现的是对地方立法权的限制。例如宪法第三条和第五条,前者规定“中央和地方国家机关职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”,后者则进一步强调了法制统一的问题。由此可见,宪法对地方立法权的立法主旨在于限制,而不在于任其扩张。因此,扩容后的地方立法权主体,应当将这一立法精神作为行使立法权的基本原则,贯穿于立法活动的始终。
  (四) 国外公众参与地方立法的借鉴。地方立法权的行使除了全面体现法治和统一的价值外,在实务层面也反映出地方事权的需求。地方政府绝大部分行为的对象是民众,因此,民众参与到地方立法是科学、民主行使地方立法权的应有之义。国外地方立法民众参与立法的通行形式主要有三种:一是共识会议;二是听证会;三是公众调查。[4]
  笔者认为,立法活动不仅要强调技术性,还要勇于借鉴成熟的经验,设计出符合中国国情的地方立法形式。首先,共识会议的本质在于收集信息、意见交流和政策评价。在这种形式中,根据国情实际,可以将专家、普通民众和政府及其相关部门共同纳入共识会议的主体,这样即保证了立法征询的科学性,也在一定程度上避免了“部门立法”的片面性;其次,我国目前已经初步建立了听证会制度,但是还保留着职权主义的痕迹,即听证会只能由立法机关召集。听证会制度设立的本意,是以公众主动参与的公平程序来保证结果的正义。因此,赋予具有利害关系的公众提出听证要求的权利,可以更好的保障地方立法结果的科学性。最后,进一步规范公众调查。地方立法机关的调研活动也是公共调查的一种,但调研在立法活动中的法律地位没有得到明确,并缺失相应的行为规则,甚至还存在汇报代替调研的现象。在这一方面,有必要大胆借鉴国外成熟经验,尽可能的确立量化的、更加合理的调查机制,更加全面、客观的反映公众利益诉求。□
  (作者单位:省人大常委会办公厅新闻宣传处)
  参考文献:
  [1]崔卓兰,赵静波. 中央与地方立法权力关系的变迁[J].吉林大学社会科学学报,2007(02):66-74.
  [2]孙波. 我国中央与地方立法分权研究[D].吉林大学,2008.
  [3]张淑芳. 宪法规制地方立法权研究[J].河南省政法管理干部学院学报,2009(06):20-25.
  [4]林纯青. 国外公众参与地方立法的启示[J].人民政坛,2011(01):28-29.