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坚持“切口小、操作强”确保落地见效
阜新地方立法为市域社会治理现代化提供法治保障
来源:法治日报    时间:2020年11月20日    

  本报记者  韩宇

  2015年9月25日,辽宁省十二届人大常委会第二十一次会议决定,赋予阜新市人大及其常委会地方立法权。阜新市抓住地方立法扩权的重大机遇,围绕服务全市中心工作,选准立法项目,把握提高立法质量这个关键,不断加强立法能力建设和加大制度供给力度,开启了民主法治建设的新征程。
  5年来,阜新市人大及其常委会已初步形成“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局。目前,阜新市人大及其常委会表决通过立法条例、城市市容和环境卫生管理条例、优化营商环境条例、温泉水资源保护条例、细河保护条例、防沙治沙条例、草原保护条例、查海文化遗址保护条例8部地方性法规,地方立法为市域社会治理现代化提供了更多法治保障。

立法中重大问题请示报告

  “要优化地方立法环境,支持和保障市人大常委会依法行使地方立法权,尊重和维护立法权威。”2018年,阜新市委在辽宁全省各市率先制定出台关于加强市人大常委会地方立法工作的意见。
  “阜新市委高度重视地方立法工作,市委主要领导研究立法项目立项、过问立法进度、重要条款参与修改。市人大常委会始终把坚持正确的政治方向贯穿立法工作全过程各方面。”阜新市人大常委会党组副书记、副主任毕诗英介绍说。
  在《阜新市查海文化遗址保护条例(草案)》论证过程中,阜新市人大将党中央、国务院关于文物保护利用改革的总体部署作为立法遵循,在保护基础上适度利用文物资源,有针对性地进行制度设计。《条例》中,固化了做好考古成果的挖掘、整理、阐释工作,支持社会力量依法依规合理利用文物资源等文物保护利用改革举措。
  此外,除了立法规划和年度立法计划报请市委批准外,阜新市人大常委会还更加注重向市委请示汇报立法中涉及的重大问题,在《阜新市防沙治沙条例》起草论证过程中,涉及对养殖户、退耕还林还草户等群体的重大利益调整,市人大常委会党组形成调研报告供市委决策参考;为确保法规草案与市委重大改革措施相适应,已表决通过的8部地方性法规均在表决前提请市委审议,确保法规草案内容与市委意图同频共振。

突出特色解决实际问题

  《阜新市草原保护条例》共19条,创设性条款占一半左右,突出了彰武县草原生态恢复示范区带动作用,加大草原保护力度,实现草原资源永续利用。
  阜新市人大常委会在法规条款设计上,坚持目标导向,不贪大求全、照抄照搬,减少原则性、宣示性条款,体现现实需要,突出阜新特色,解决实际问题,提升法规精细化程度。
  实践中,阜新市人大常委会“切口小、操作强”立法思路贯穿始终。针对当地温泉水资源管理方面存在的缺乏统一规划,造成无序开采、资源浪费等问题,制定了《阜新市温泉水资源保护条例》,明确了“温泉水资源优先在东梁温泉城开发利用。在东梁温泉城区域外开发利用温泉水资源的,由市人民政府批准”的制度设计。在条款设计上,以措施管用、可操作性强为目的,不搞“大而全”。
  值得一提的是,阜新市人大常委会在地方性法规的条文表述上,以简洁明了为特点,让人民群众一看就懂,促进法规得到普遍遵守。已表决通过的7部实体性地方性法规,在条文数量上均控制在30条左右。
  阜新市人大常委会还在立法工作中紧扣问题,实行“法规草案+调研报告”模式,坚持普遍摸底调研和专项问题调研相结合,将解决问题的思路对策研究透彻。在开展《阜新市防沙治沙条例》立法前期调研时,梳理出禁牧、“四荒”治理、农田林网林带建设、退耕还林等主要问题。针对这些问题,市人大常委会领导多次带队深入基层、走访科研院所开展专项调研,在此基础上形成相关制度设计。

增强立法资源系统集成

  立法不是人大在唱“独角戏”,而是各方参与的“交响乐”。其中,妥善处理好人大与政府在立法工作中的关系,对实现高质量立法尤为重要。
  2018年起,阜新市人大常委会开始探索实行市人大常委会、市政府“联合起草、共同论证”立法模式,既发挥人大在立法工作中的主导作用,又充分发挥政府在立法中的基础性作用,有效防止立法质量偏离预期,实现立法各环节无缝对接,地方性法规制定质量和效率显著提升。
  “立法在一定程度上可以说是对利益的调整,甚至重构。在利益博弈中的思想碰撞在所难免,而立法工作制度恰是这种博弈的润滑剂。”阜新市人大法制委主任委员刘昕介绍说,2019年12月,市人大常委会结合“联合起草、共同论证”经验做法,制定了立法工作规则。2020年,首次以市人大常委会、市政府联合发文方式,共同推进年度立法计划落实。
  另外,阜新市人大常委会还构建起由市政府相关领导及部门参与的“领导小组+起草小组”专班,按照“任务、时间、组织、责任”四落实的立法要求,实行倒排工期、挂图作战,确定19个主要任务、14个时间节点。整体推进制定《阜新市防沙治沙条例》《阜新市草原保护条例》《阜新市查海文化遗址保护条例》、论证《阜新市突发公共卫生事件应对条例》《阜新市农村垃圾治理条例》《阜新市城市公共停车场管理条例》。今年,3件立法制定项目已经市人大常委会表决通过,基本完成3件立法论证项目的可行性和必要性论证。

实招硬招提升立法质效

  搜集115份,共50万字资料,形成了《〈阜新市查海文化遗址保护条例〉立法依据和参考资料汇编》,发放给立法参与者。这是阜新市人大常委会为提升立法参与者对8000年前查海文化的认识和尊重,对历史文化领域立法的了解和掌握,所做的复杂而扎实的工作。
  “我们发挥人大机关在表达、平衡、调整社会利益方面的作用,找出破解问题的实招硬招,以此提升立法质效。”阜新市人大常委会副主任王聪颖说。
  阜新市人大常委会通过畅通拓宽立法选题渠道,从政府行政管理需求中选题、代表建议中选题、执法检查中选题、人民群众关切中选题,切实把“代表声音”“群众呼声”通过法定方式转化为“法言法语”;以“匠人匠心”锻造法规精品,《阜新市防沙治沙条例》《阜新细河保护条例》等条例的制定出台,均经历40余次读稿会,对《条例(草案)》进行反复修改完善;实行“阶段稿前后对照”模式,使常委会组成人员、人大代表、社会有关人士直观感受自己意见是否被吸收采纳;实行“一法两听”监督模式,地方性法规正式施行前及施行一段时间后,分别听取各项准备工作汇报及实施情况报告,适时将已施行的部分地方性法规纳入市人大常委会专项工作评议,确保落地见效。