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坚固生态红线 坚守稳定底线全力推动经济发展和民生改善
——泽库县调研督导工作报告
张光荣
来源:研究室    时间:2018年12月05日    

  根据省委统一安排,我于6月上中旬赴泽库县开展联点调研督导工作,紧紧围绕青办字45号《通知》确定的八个方面重点任务,实地查看了有机生态畜牧业产业园、县城垃圾污水处理设施、拉格日生态畜牧合作社、乡镇综治维稳中心、县乡人大建设、县(藏)医院、民族一中、敬老院、易地搬迁点、乡镇党建、湿地公园建设等,召开了全县“四大班子”主要领导和有关部门、乡镇负责同志参加的座谈会,与县乡干部、村“两委”班子、人大代表、贫困群众、产业发展带头人、创业人员、打工者、医生、学生、孤老残障人员等分别交流座谈,了解相关情况,实地“解剖麻雀”,查找突出问题,研究对策措施,对泽库这样的特殊生态保护区、深度贫困地区和维稳重点区的发展有了更进一步的认识和思考,形成了调研报告。
  一、总体情况
  泽库县地处黄南州腹地,东与甘肃省夏河县毗邻,南、西、北分别与河南蒙古族自治县、同德县、贵南县相连,平均海拔3700米,县辖3镇4乡,64个行政村,全县总人口7.65万人,总面积6550平方公里,草场面积占98%,可利用草场面积占92.94%,人均占有草场121亩,是一个以藏族为主体民族的纯牧业县,属于全省人均占有草场最少的县,也是全省15个深度贫困县之一,在维稳、脱贫攻坚和生态保护上位置重要、任务艰巨,在青海藏区具有代表性、典型性。
  近年来,泽库县认真贯彻省委省政府决策部署特别是省委书记王建军同志调研时重要指示精神,在州委州政府的坚强领导下,经过全县上下共同努力,社会大局和谐稳定,改革发展持续推进,脱贫攻坚取得实效,生态环境保护成效明显,基层基础得到加强,干部群众精神状态好,干事创业劲头足,各项工作扎实推进,有些工作走在了全州甚至全省前列。2017年,全县地区生产总值实现15.46亿元,增长7%;全社会固定资产投资19.19亿元,增长16.7%;地方公共财政预算收入2627万元,增长28.15%;地方公共财政支出16.13亿元,增长4.42%;社会消费品零售总额1.14亿元,增长11.5%;城乡居民人均可支配收入分别达28668元和6548元,分别增长9.1%、9.5%;被评为全国有机畜牧业示范县,在实践中形成了生态畜牧业发展的“拉格日”模式,成功举办了全国草地生态畜牧业观摩会,确定为全国农村牧区集体产权制度改革试点县,泽库发展进入新阶段。
  (一)抓整改,脱贫攻坚稳步推进。泽库县贫困人口占比高,精准识别建档立卡贫困户5215户、19552人,属于青南牧区贫困程度最深的地区,也是国家扶贫开发工作重点县。现有贫困人口为4199户、16278人。2018年,计划完成3601户13912人脱贫、10个贫困村退出,脱贫任务艰巨。县委县政府把脱贫攻坚作为最大的政治任务,扎扎实实贯彻落实省扶贫开发工作领导小组第九次会议、全省脱贫攻坚问题整改动员部署视频会议精神,围绕按期打赢脱贫攻坚战的总目标,聚焦“两不愁、三保障”,认真组织实施三年行动计划,先后制定了《关于泽库县打赢精准扶贫战提前实现整体脱贫的实施意见》《泽库县“八个一批”脱贫攻坚行动计划》《泽库县“十个行业”扶贫专项方案》《泽库县“十三五”脱贫攻坚规划》《扶贫领域腐败和作风建设问题整治方案》,县乡村层层签订目标责任书,建立完善精准扶贫系统平台,规范贫困户识别流程,健全档案资料,完成建档立卡数据纠错、审核和清洗,做到底数清、问题清、任务清、对策清、责任清。2017年,泽库县实现了7个贫困村退出、3971人脱贫减贫。省扶贫开发工作领导小组对8个市州和39个县(市、区)2017年脱贫攻坚工作成效进行了考核,泽库县为综合评价“较好”的19个县之一,并被省委省政府评为脱贫攻坚先进集体。同时,认真对照《关于2017年市州县级党委和政府脱贫攻坚工作成效考核情况的通报》,对涉及到的个性问题,即,交通规划中已实现行政村道路全覆盖,但还存在断头路、不达标以及通畅率低下等问题,正争取资金进行整改。对《通报》中涉及共性问题,结合省扶贫部门督查反馈问题,县内列出6个方面53项整改清单,梳理问题36条,截止2018年6月已完成整改24条,12条问题正在整改当中。
  (二)压责任,生态环境保护有力有效。泽库县境内的隆务河、泽曲河、巴河是黄河的一级支流和发源地,境内三江源自然保护区面积达2684.38平方公里,占全县总面积的三分之一以上,湿地面积108.4万亩,是重要的生态涵养区,生态地位重要。县委县政府认真落实生态环境保护“党政同责”要求,成立了由县委书记、县长挂帅的环保督查工作领导小组,加强了生态保护和环境治理。一是完善生态环境保护制度。制定了《泽库县2016—2017年度环保督查工作方案》《泽库县处置重大突发性环境污染事故应急预案》《泽库县环境卫生综合整治工作实施方案》《泽库县国省道公路沿线环境综合整治工作方案》《泽库县依法整治破坏生态环境行为工作方案》《泽库县2017年度大气污染防治工作方案》《泽库县环境保护联动执法工作实施方案》,与相关部门和各乡镇(场)签订了环境保护工作目标责任书,专门成立环保督查组,加强督促检查,全面完成了省州对县环保工作目标任务。二是认真实施重点生态工程。截止2017年,先后投入6882.17万元,着力实施了封山育林、封沙育林(草)、湿地保护、国家重点公益林保护管理、天然林保护和有害生物防控、贫困林场扶持、防沙治沙、黑土滩综合治理、草原鼠害防治等一批重点工程,禁牧和草畜平衡面积914万亩,有效保护天然林资源88.09万亩,重点公益林41.04万亩,生态环境得到有效恢复。2017年,全县森林面积达到11.23万公顷,活立木总蓄积达到10.77万立方米,森林蓄积9.17万立方米,森林覆盖率为18.65%,比2010年增长4.68个百分点。三是切实加强环境治理。投入5158万元实施农村环境连片整治、拉依沟金矿治理、王家乡垃圾填埋场和县城第二生活垃圾处理场等环境保护项目,其中,实施农村环境连片整治项目涉及59个村,受益人口达7万余人,有效改善了农村牧区人居环境。大力开展“全域无垃圾示范县”创建活动,环境卫生得到有效治理。深入推进河长制工作,23条河流纳入河长制统一管理,以“河长制”促进“河长治”。配合中央环保督查,开展边督边改完成15项问题。加强森林防火宣传和巡山查林力度,有效预防了森林火灾发生。对生活饮用水进行科学监测,并及时公布监测结果,群众饮水安全得到保障。依法开展生态环境执法行动,打击非法采砂石、乱排乱放、随意变更草场性质等违法行为。积极配合省州人大开展大气污染防治法执法检查,完善大气污染防治工作制度,严格落实施工地控尘措施,强化对煤质管控和机动车修理铺监管。落实最严格的耕地保护制度,全县0.395万公顷的耕地保有量和0.32万公顷的基本农田保护面积得到巩固。
  (三)求突破,高原特色经济快速发展。以建设全国有机畜牧业示范县为龙头,立足县情实际和生态保护责任,提出了“生态立县,有机富民强县”战略目标,以发展生态有机畜牧业为主的特色经济正向着集约化、规范化、生态化方向迈进,呈现出质量、效益和结构不断优化的良好态势。一是创造形成了“拉格日”模式。平均海拔3500米的拉格日村,是青南牧区泽曲草原上一个高寒偏远、干旱少雨的纯牧业村落,人均草场面积不足100亩,到2010年底,人均收入仅为2512元,是扶贫重点贫困村。穷则思变,变则致富。2011年成立拉格日生态有机畜牧业专业合作社以来,到2017年底,拉格日入社170户,人均收入达15110元,发展呈现出牧民入社率、资金入股率、资源整合率高的“三高”特点(见表1)。合作社下设天然草场放牧组、良种牦牛繁育组、本地藏羊高效养殖组,商业经营组等4个小组进行管理,实行统一轮牧、统一配种、统一养殖、统一加工、统一销售、分群养殖的“五统一分”经营管理方式,逐渐形成了以劳力专业分工、生产指标量化、用工按劳取酬、利润按股分红为主的“拉格日”模式,实现了“六变”——资源变资产、资产变资金、资金变股金、牧民变股东、牧业变产业、社员变职员。县上及时总结推广“拉格日”经验,在“拉格日”模式的引领和带动下,截止2017年,全县合作经济组织达206家,其中,生态畜牧业合作社64家,牧民专业合作社142家,打造国家级示范社1家、全国“一村一品”示范村1家、全国草地生态畜牧业试点社11家、省级示范社11家。以“拉格日”模式为主的草地生态畜牧业发展得到国家农业部和省委省政府的认可。

1:拉格日村民入股比例一览表

年份

户数

牧户入

社比例

草场

(万亩)

草场入

社比例

牲畜

(头只)

牲畜入

社比例

全村

174

 

9.46

 

5264

 

2011

36

20.69%

0.6

6.34%

74

1.41%

2012

150

86.21%

2.7

28.54%

510

9.69%

2013

150

86.21%

2.7

28.54%

682

12.96%

2014

159

91.38%

8.1

85.62%

4344

82.52%

2015

162

93.10%

8.82

93.23%

4904

93.16%

2016

162

93.10%

8.82

93.23%

4904

93.16%

2017

170

98.8%

8.87

93.8%

6900

95%


  二是旅游文化产业稳步发展。泽库县旅游资源丰富,境内有国家级文物保护单位和日石经墙、国家级麦秀森林公园,国家级泽库泽曲湿地公园和和日沙漠公园,东南与甘南九色香巴拉旅游区相邻,至大九寨国际旅游区若尔盖大草原仅200余公里,发展旅游业有一定优势。近年来,县委县政府高度重视旅游业发展,在坚持生态保护优先的前提下,编制完成城乡发展总体规划和旅游发展总体规划,提出“一核六星,七彩藏乡”整体定位思路,依托产业+精准扶贫区位优势,着力打造麦秀国家级森林公园、泽曲国家湿地公园、和日国家沙漠公园和藏族游牧民俗文化汇集区,积极开发了一批特色鲜明的高原有机食品、藏医药产品、民族服饰、特色手工艺品等文化旅游商品,促进了旅游文化业发展。三是发展基础不断夯实。2017年,计划开工建设项目110项,总投资24.8亿元,开复工102项,开复工率93%,完工65项。强化了项目资金监管,对全县39项重点项目开展竣工结算审计。立足市政总体规划,大力实施道路整治工程、环境整治等项目,实施麦秀镇、宁秀乡、多禾茂乡市政建设,城镇化率达到43%,比上年提高了5个百分点。泽曲通用机场、天然气、光伏重大建设项目前期工作进展顺利。泽同公路顺利完工通车。实施高原美丽乡村16个村。64个行政村宽带网络建设实现全覆盖。签订招商引资项目7个,签约额19.2亿元。
  (四)重落实,重点领域改革不断深化。积极承接和推进省州县改革任务,落实县级领导抓重点项目责任包干制度、全国民族团结进步示范县创建工作、监察体制改革、农牧区集体产权制度改革试点、“多证合一”改革、建立巡查监督、规范村级财务管理、全县行政机关和参公事业单位公务用车改革等多项改革任务顺利推进。深化放管服改革,进一步清理行政审批事项。截止2018年6月,保留行政审批事项143项,暂缓实施的行政审批事项81项。加快“双随机一公开”和事业单位分类改革,初步建立“一单两库一细则”,确定公益一类事业单位共70家、公益二类事业单位4家、生产经营类事业单位1家;扎实推进专业技术职称改革,完成教育系统800余名教师职称改革工作;积极推进县政府职能转变和机构改革,编制完成“三定”方案,全面落实政府职权清理推行权力清单责任清单制度,公布全县27个部门43个单位权责清单3650项。2017年,泽库县被列为全国新一轮农村集体产权制度改革试点单位,目前已完成和日镇、巴滩牧场、宁秀乡、王家乡等24个村的调查属权及矢量化工作,涉及户数898户,地块数1126块,面积8.71万亩。
  (五)强保障,民生实事工程顺利实施。坚持民生优先,认真组织实施省州县确定的民生实事工程,每年公共财政用于民生支出占财政支出的比重持续增加。2017年,公共财政用于民生领域的支出占财政总支出的89.1%。教育,积极开展控辍保学专项行动,全县适龄儿童和少年入学率分别达到100%和95.01%。制定并落实《泽库县政府购买学前教育服务工作实施方案》,按照统一标准兑现学前教育教师报酬,学前教育工作取得实效。落实“两免一补”政策,形成扶贫助学长效机制,对困难家庭学生做到“应助尽助”。大力实施校安工程、标准化学校建设、藏区建设等教育项目,教育基础设施不断完善。卫生,率先在黄南州开展卫生服务能力提升年活动,全县8所卫生院全部实施基本药物,使用率100%,并实行药品零差率销售。健全补偿机制,将公立医院的人员经费、基本建设、运转经费、大中型设备购置、重点专科建设、政策性亏损及公共卫生经费、人才培养等费用纳入到财政预算,优先予以保障。深入推进卫生酬薪制度改革,修订县级公立医院绩效考核管理办法,实行岗位绩效工资制,增进了医务人员工作积极性。注重发展民族医药,藏医保健等藏医实用技术得到推广,泽库县医院服务能力和藏医药影响力在青南牧区得到广泛认可。水利,人畜饮水解困工程建设基本形成了“引、蓄、供”的农牧区供水体系,截止2017年底,全县共建成人畜饮水工程92项,管线全长1132.602km,解决了0.94万人的吃水困难问题。城乡社保,有序开展城乡社会保险,提高高校毕业生总体就业率,清欠农民工工资,发放社会保障卡,启用省级统筹城乡居民医疗保险信息系统,及时发放保障金,转移富余劳动力,加强食品药品监管,关心关爱弱势群体,以低保制度为核心的综合型社会救助制度覆盖城乡。养老服务,泽库县60岁及以上老年人口共计9026人,占全县总人口的12%。面对人口老龄化的严峻挑战,泽库县大力发展养老服务,逐步建立和健全城乡养老服务体系,将全县政府购买养老服务的250名老人纳入夕阳红居家养老服务范围,将无人赡养老人纳入敬老院供养范围,提高敬老院入住率。努力打造麦秀镇敬老院模板工程,逐步破解牧区“养老难”难题。为60周岁以上户籍老人办理老年人优待证,在出行、公园游览、医疗门诊、法律援助等方面享受减免优惠。安排65岁以上老人体检补助资金34万元,基本公共卫生补助资金272.9万元。城乡住房建设,实施农牧区两房建设7785户、游牧民定居房10380户、易地搬迁4734户。民生保障正向着普惠型、优质型转变,人民群众幸福感明显增强。
  (六)增和谐,民族团结进步巩固加强。认真贯彻落实党的民族政策,围绕创建民族团结进步县,签订创建工作目标责任书,实行县级领导包乡镇、联点村第一书记和乡镇领导包村(社区)的包干责任制,突出“学、讲、听、看、读、做、唱、帮、防、查”十项措施,有效提高群众知晓率、参与率。一是常态推进思想教育宣传引导工作。结合“两讲两促”活动,定期开展以“中华民族一家亲、同心共筑中国梦”为主题的宣传月活动,组织基层老党员、老干部、老模范着重宣传民族宗教政策、法律法规、惠民政策,入乡驻村干部、驻寺干部进村入户、入寺入舍广泛开展“国家好、民族好、大家好”的宣传教育,做到了村不漏户、户不漏人、家喻户晓、深入人心,覆盖面达100%。创建工作中,积极顺应群众期盼,统一印发和悬挂领袖像,各族群众拥护核心、爱戴领袖的行为更加自觉,“两个共同”“三个离不开”“五个认同”更加深入人心。二是依法管理宗教事务。深入开展藏传佛教寺院规范管理(综合整治)工作,按照“一寺一策”要求,制定工作方案21个;通过以会代训的方式,对寺院管理干部集中培训13次,寺院活佛、民管会成员、堪布(经师)集中培训5次,增强了管理寺院的能力。结合创建“和谐寺院”“民主法治寺院”建设,每年3月份开展藏传佛教寺院法制宣传月活动,组织宗教教职人员认真开展了“寺院管理落实年”“教风年”“补齐短板年”“三学一补”“遵守宪法、学习宪法”等活动,深入寺院、宗教活动点集中宣讲85次,参加僧尼3450人(次)。三是深入开展民族团结“八进”活动。截止2018年6月,共评选出“五星级文明户”2389户,达到创建总数的10%以上;创建民族团结进步活动先进社区6个,达到了全县社区的66.6%;“先进村”28个,占全县乡村的43.8%;“先进单位”18个,占全县机关的62.1%;“先进学校”8所,占全县各级学校的35.7%;“先进企业”7家,占全县企业的87.5%;“先进寺院”12座,占全县寺院的57.2%。切实加强与县界周边地区民族团结共创共建活动,每年与同仁、河南两县和省畜牧良种繁殖场召开联席会议,搭建边界民族团结创建平台,签订睦邻友好对子协议,不断巩固与毗邻县、乡镇、村之间的团结和睦关系。
  (七)抓关键,社会治理逐步提升。近年来,通过强化宣传教育和思想引导、深入开展维稳攻坚战、依法打击整治、健全治安防控体系、预防化解矛盾隐患等工作的大力推进,维护稳定工作实现了工作常态化、区域全覆盖、应急准备全天候,群众思想认识发生了质的转变,各类影响稳定的突发事件大幅减少,基层维稳力量不断壮大,维护社会稳定能力切实提高,社会治安状况持续好转,群众安全感明显提升。一是全方位加强综治组织建设。在全面完成基础信息采录基础上,设立综治中心,明确县乡村三级综治中心工作职能,初步建立起“适合牧区、城乡一体、全域覆盖”的“五级网格”“八级责任”的网格化服务管理平台,落实近2800名网格员,壮大了基层牧区维稳综治力量。全县建有二级网格12个,三级网格122个,四级网格585个,五级网格近2800个。网格员利用网格管理的便宜条件,通过入户调查、走访巡查等日常工作,及时发现和掌握不稳定动态,成为基层政策法律的宣传员、收集上报治安稳定动态的情报信息员、矛盾纠纷隐患的排查员、重点特殊人群的协管员、网格治安状况的巡查员、信访事项的代办员、生态和公共资源的管护员。二是确保敏感节点“不出事”。全力维护党的十九大等重要时间节点社会和谐稳定,在每个敏感节点,强化重点联系对象排查帮扶管控,加大社会面管控,狠抓矛盾纠纷排查化解和情报信息搜集,加强寺院和校园管理,推进治安防控体系建设,坚决兑现了向州委立下的“确保泽库不出事”军令状。近3年来,全县共开展集中排查10次,排查各类矛盾纠纷395件,成功化解389件,先后挂牌督办90余件(次)突出纠纷。因纠纷问题发生非正常上访情况连年下降。重点联系对象总数从2014年初的1469人减少到2018年5月的255名,先后有1200余名重点联系对象被解除帮教。三是强化基层常态治理。强化各部门、各单位和各乡镇以及各级干部维稳责任,做深做实情报信息收集研判、矛盾纠纷和隐患排查化解、重点人员教育管控等维稳日常工作,做到防患于未然,近4年来全县未发生任何重大不稳定事件。目前,全县共有各级人民调解委员会110个,其中乡镇调委会9个,村(社区)调委会65个,寺院和宗教活动点调委会21个,行业性调委会12个,企业调委会3个,共有专兼职人民调解员540余人;严格实行人民调解员持证上岗业务考试,培训面及调解员持证上岗率均达96%。四是全面推进平安创建。加强社会治安治理,持续开展重点乡镇综合整治,对治安问题突出、矛盾纠纷较多、群体性事件多发的重点乡镇进行综合整治。开展文化市场清理整顿,加强食品药品、安全生产和交通运输等领域安全监管,加大隐患排查治理和专项整治力度,有力推进平安泽库建设。为有效预防和妥善处置虫草采挖期麦秀镇贡青尕让村因虫草采挖资源引发不稳定事件,县扫黑办制定《扫黑除恶专项斗争综合整治工作方案》《泽库县重点村综合整治方案》,将麦秀镇尕让、贡青村作为近期综合整治重点村,抽调政法各部门骨干组成6个工作小组,结合扫黑除恶专项斗争开展了为期半年的综合整治。至目前,未发生非正常上访、非法聚集等任何影响稳定的事件,确保了虫草采挖期社会大局稳定。
  (八)强“三基”,基层基础不断夯实。泽库县委辖各级党组织157个,其中党(工)委12个,农牧区(社区)党支部70个,机关、学校党支部62个,社会组织党组织2个,非公企业党组织11个,共有党员3064名,其中牧民党员占60%。县委认真落实省委关于加强基层党建工作的若干意见,持续推动“三基”建设提质提效。一是强化基层组织建设。层层落实党的基层组织建设责任制,推行“1+3”党建工作责任体系,推行“六个一”工作法,开展村(社区)分类定级和后进村整治,对3个后进村开展专项整治,设立“泽库县党内关爱帮扶基金”健全党内关心关爱制度。以村“两委”换届为契机,各村(社区)按照法定程序推选产生了新一届村(居)务监督委员会。全县新一届村“两委”班子中,高中以上文化程度的有74名,占10.6%;种、养殖业经营能人有113名,占16.3%;新当选的64名村主任中,致富能手有45名,占70.3%,形成了“雁阵式”结构,知识、年龄、能力结构进一步得到优化,“老中青梯队”结构变得更加合理。全面实施基层党组织标准化阵地建设工程,率先全州在64个行政村建立规范化村级综合服务中心,12个机关单位建立标准化党员活动室,增强基层组织战斗力、凝聚力。二是全面做实基础工作。全面启动党政机关基础工作达标活动,扎实推动党政干部基本能力培训测试。实施乡镇“八有”工程建设项目,利用3年时间,在全县3镇4乡全面实施了以乡镇党校、图书阅览室、干部周转房、食堂、网络、庭院绿化、健身场所、卫生厕所为主要建设内容的乡镇“八有”工程项目。率先全州在7个乡镇推行乡镇基础工作梳理达标活动,麦秀镇、麦秀镇龙藏村基础工作梳理经验在全省推广。三是加强党风廉政建设。严格落实党政领导干部“一岗双责”,各乡镇、单位部门建立“两个责任”台账,督促两个责任落实。启动实施首轮巡察,设立村务监督委员会。开展不担当不作为问题专项治理。完成县纪委机构改革,配齐配强纪检干部。开展村级集体“三资”清理核查,进一步规范“三资”台帐。四是加强民主政治建设。积极支持人大、政协及其常委会依法按章程履职,认真听取人大、政协党组工作汇报,重要决策事项提前征求人大意见、提请政协协商,积极采纳意见建议,有效推进决策的民主化和科学化。大力支持无党派人士、工商联和宗教界人士开展工作,不断巩固和壮大爱国统一战线。积极引导工青妇等群团组织开拓工作领域,发挥桥梁纽带作用,围绕中心,服务大局,凝聚起加快发展的强大合力。认真履行党管武装的政治责任,落实军地领导双向兼职、党委常委议军会、党管武装述职考核等工作制度。
  二、突出问题
  泽库县位于三江源保护区,属于国定贫困县,人多地少,全县有近8200多名贫困人员生活居住在三江源核心区、缓冲区和试验区内,受保护区内禁止、限制开发区域的影响,项目审批手续更为严格,在禁止开发区内的基础设施、电力、通讯、公路等项目报批难,扶贫产业项目选择难、集中难、培育难,加之群众受教育水平普遍偏低,自我发展能力不足,生态保护任务重与脱贫攻坚难度大紧紧交织在一起,处理好生态保护与脱贫攻坚、加快发展的关系,已成为泽库发展中十分重要的任务。在泽库脱贫攻坚易地搬迁项目上,这一矛盾表现的更为突出、更为集中。按照2019年计划实现贫困县摘帽、贫困村全部退出、贫困人口全部脱贫攻坚计划,泽库县根据就近易地、适宜群众生产生活要求,计划修建38个安置点,搬迁4439户17002人,易地搬迁规模大,占全省十分之一。其中,三江源自然保护区内共有建档立卡贫困户1385户5210人,需易地搬迁安置贫困人户1050户3923人。需要实施搬迁1050户的绝大多数居住在三江源生态区内山大沟深的核心区,属于世代居住的原住民,户均占有生活草场面积在3—4亩之间;实施易地搬迁后,户均占用生活面积0.4亩,水电路等基础设施集中齐全,占用国土资源率大幅度下降,可最大限度减少对植被和水源地的人为破坏。近年通过三江源生态移民安置、游牧民定居工程,已经在核心区贡青(巨让唐)、龙藏村形成教育、医疗和水电路等基础设施和生活条件相对完善的聚集村落。2017至2018年,三江源自然保护区麦秀保护分区通过卫星遥感监测,现场检查核实,共计发现人类活动点64处。其中核心区2处、缓冲区4处、实验区6处。涉及扶贫项目14项,总投资1.38亿元,另外还有部分民生和群众自建项目。目前,泽库县已严格按照省三江源国家公园管理局要求和州委州政府安排部署,对三江源自然保护区麦秀分区内所有在建项目全部叫停,并对存在的问题进行梳理分解,全力推动整改工作,但按照自然保护区管理相关规定,保护区内所有在建和已建项目必须全部停建并拆除,客观地说这样一来,会造成国家扶贫项目和资金的极大损失,影响脱贫攻坚进程,产生新的不稳定因素。如何统筹推进生态保护和脱贫攻坚,积极妥善处理和安置好三江源自然保护区内的原住民及已建在建项目,是迫在眉睫急需解决的特殊重大矛盾。同时,发展和工作中还存在一些短板和不足,主要有:一是水电路等基础设施建设滞后,保障水平低。由于群众居住十分分散,自然地理条件复杂,公共服务没有实现真正意义上的全覆盖,全县尚有1.4万多人、18万头(只)牲畜依然存在饮水安全问题,各乡镇无专门的供水工程,供水设施老化,管漏严重。公路通车里程为2398公里,公路密度仅为36.9公里/百平方公里,40%的自然村通路等级极低。尚有5034户未通电,通电率仅为78.6%。通讯网络覆盖率低。二是自我发展能力弱,地方财力不足,产业脱贫难度大。受草场面积限制以及地理环境、政策等因素制约,除发育尚不成熟的畜牧业合作社外,无其他经济发展实体,贫困村能选择的产业扶贫项目不多,大多集中在畜牧业领域,缺乏科技含量高、经济收益快的二、三产业扶贫项目。地方财政负担重,由于自身财力极少,项目刚性配套和支出难以承受。群众就业率不高,创收渠道有限,寺院18岁以下僧人被清退后,除年龄较小的可以入学外,其他人毫无劳动技能,一时很难找到合适的工作,就业压力很大,容易形成新的贫困群体。三是畜牧业抗风险能力不足,基础条件差。由于投入不足,全县近70%的牧户设施建设未实现相应的高质量配套(种草、围栏、畜棚、游牧民定居等)。受气候环境等自然因素制约,主导产业带动能力有限,在有机畜产品开发、精深加工等方面很难引进规模较大的企业来支撑,有机畜产品附加值难以提高,加之销售渠道狭窄单一,影响了群众增收。四是教师编制紧缺,教师队伍不稳定。由于海拔比较高,难以留人,全县中小学教师专业结构性缺编严重,寄宿制学校无后勤、医务、保安等管理人员编制,多数教师身兼数职,影响正常教学。因取暖季较长(约10个月左右),中小学锅炉取暖费缺口较大。据核算,年均取暖费缺口约为455万元,取暖费用严重挤占了学校正常的教育教学经费。五是医疗卫生事业发展滞后,医疗设施不足。2017年11月份县人民医院、县疾控中心、县妇计中心整体搬迁后,现有医疗设备老化、不足、不配套,无法满足群众就医需求。基层卫生技术人员短缺,队伍结构不合理,医疗卫生人才流失严重引进难。目前,县乡医疗机构还是沿用多年前的编制核定人数,与实际需求差距大,卫技人员紧缺矛盾十分突出,现有的编制已不适应卫生事业发展的需要。六是维护社会稳定还存在风险防控短板。由于历史和自然的原因,泽库县历来是境外敌对势力渗透的重点区域,受宗教影响,加之群众受教育程度普遍较低,一些干部群众依法办事意识不强,个别群众容易被别有用心之人蛊惑、利诱或受到周边藏区不稳定事件的影响。同时,一些矛盾纠纷历时久远且成因复杂,难以彻底予以化解,稍有不慎就会引发不稳定事端。例如,麦秀镇尕让村内部信访问题、宁秀乡与省牧草良种繁殖场之间的越界放牧问题、麦秀镇贡青村与同仁县兰采乡环却乎村之间的地界争议问题、麦秀镇宗玛日寺与塔姆志乃尼姑聚集点之间的纠纷问题等,均属历史遗留问题,虽然从维稳角度下了很大决心进行化解和稳控,但至今尚未得到彻底的解决,非正常上访等隐患存在。虽然在推进社会治安综合治理中外来人员登记管控、重点人员区域协管、周边地区维稳协作等工作制度已经建立,但由于居住相对分散,工作半径大,信息网络建设不足,社会风险评估预防机制还不健全,县、乡、村各级网格化服务管理及综治中心信息平台联网互联互通保障能力不够,信息动态管理和网格员工作台账、情报信息收集上报等工作还只能通过书面形式记载、统计和上报,严重影响了网格化服务管理工作特别是信息预警等工作的时效性和准确性。七是基层基础还需巩固提升。从乡镇党委层面看,党建工作在部分乡镇工作开展形式单一、工作方式方法陈旧,党建、业务“两张皮”的情况还未得到彻底解决,农牧区基层党组织建设与推动产业发展不适应、与农牧民居住形态不适应、与基层治理法治化不适应等问题仍然突出。从村级党组织层面看,部分村级组织满足于现状,市场意识淡薄,产业特色不明显,产业结构不适应市场经济要求,农牧民收入渠道单一,收入水平长期停滞在一个较低水平;一些村党组织活动不能经常化,党员干部现代远程教育资源和村级组织活动场所利用率不高、综合功能发挥不充分。从提高干部基本能力来看,党员干部培训渠道、内容和形式单一,县、乡党校建设相对滞后,专业化师资队伍配备不足,自主培训工作开展难。本县籍高校毕业生就业压力大,在省、州、县级机关事业单位公开考录中无任何优势,大学生返乡就业创业带动作用不强。
  三、对策建议
  从调研督导的情况来看,泽库县存在的矛盾和问题,在青南藏区具有一定的普遍性和代表性。从全省发展大局上说,当前和今后一个时期,泽库县要重点确保实现三个方面的目标,一是和谐稳定不出事,就是不能再出现群体性事件,干扰全局的不稳定重大事件。二是脱贫攻坚不拖腿,就是要全力解决突出问题,确保实现脱贫攻坚目标。这是泽库对全省脱贫攻坚最大的贡献,对其他地区也会产生示范促进作用。三是生态环保不惹事,就是认真抓好生态环境保护工作,坚决守住生态环保红线,压实生态保护主体责任,不能让生态保护的敏感问题成为网络舆论和新闻媒体的炒作热点。具体说,要做好以下五个方面工作。
  (一)以深化民族团结进步创建为载体,确保大局和谐稳定。稳定是藏区工作的底线,没有稳定的环境什么事都干不成,这是来自实践的朴素道理。近年来,泽库县发展取得了有目共睹的好成绩,最根本就是始终保持了和谐稳定的发展环境,这已成为全县上下的最大共识。要始终绷紧维稳这根弦,坚守稳定底线,树牢底线思维,不放松、不懈怠、不乐观、不侥幸,认真总结应用好这几年在维护社会稳定方面创造和积累的好经验、好做法,以深化民族团结进步创建为载体,高度警惕十四世达赖集团的渗透破坏活动,坚持不懈推进依法治县战略,依法常态治理,加强社会治安防控体系建设,深化“两反一防”专项斗争,加强社会治理网格化管理,建立长效机制,建设法治泽库、平安泽库。要着力补齐风险防控短板,1、关于重点人员排查帮扶管控,要真正做到措施到位、帮扶管控有效。对目前还有的255名重点联系对象,要逐一进行风险评估,明确帮扶管控责任人责任,实行列表动态管理;对已经解除帮教的1200余名重点联系对象,也要逐一进行回访,千万不能存有麻痹思想和侥幸心理。2、关于矛盾纠纷和隐患排查化解,要做到及时掌握动态,逐步消除化解,防止积累发酵。要推进常态预防排查化解机制,坚持每季度集中排查1次、领导包案督办1次,每月分析研判和通报1次,做到矛盾隐患及时预警、一般矛盾限期化解、重大纠纷挂牌稳控、涉访人员有效管控,真正把问题解决在萌芽状态。3、关于乡镇(村)综合整治,要结合平安细胞创建,按照“有黑扫黑、无黑除恶、无恶治乱”的工作部署,开展专项行动,切实解决突出问题,严防输入性风险。建议从省州级层面统一规划并实施综治暨网格化服务管理信息平台项目建设,落实资金和设备,为网格化服务管理提供信息支撑,实现网格信息“一线通”,增强信息预警研判的及时准确性。
  (二)以抓好脱贫攻坚为主导,扎扎实实推进民生改善和基础设施建设。脱贫攻坚最终目的是要造福群众,确保同步实现全面小康。没有泽库近2万人的脱贫,就不会有全省脱贫攻坚目标的实现。民生保障水平低,基础设施滞后,是制约泽库脱贫攻坚的突出瓶颈。实现脱贫攻坚必须要在惠民上出真力、精准上下真功、务实上见真效,决不能搞“数字脱贫”和“平均脱贫”。1、管脑子与管肚子并重,切实转变思想认识。要进一步认识脱贫攻坚工作的长期性、复杂性、艰巨性,历史地、发展地、辩证地看问题,正确把握攻坚期内稳定脱贫与长远致富的关系,全面准确把握“两不愁、三保障”目标,既要盯着增加收入,也要聚焦教育、医疗、住房,把发展作为第一要务,促进生产、生活、生态的良性互动,扶贫与扶志、扶智有机结合,综合施策,稳扎稳打,确保贫困人口有序退出、持续稳定。2、巩固与提升并举,进一步做好精准文章。现在,泽库县脱贫攻坚的一个难点问题是,近2万贫困人口中经过努力已脱贫1.4万,剩下的都是难啃的骨头,越到后面越难,对这部分群体,县里要进一步摸底,动态识别精准锁定,根据情况分类施策,开动脑筋,多想办法,多找路子,切做到因社、因户、因人制宜,有针对性地采取措施,最后实现精准脱贫,真脱贫、脱真贫。泽库县作为全国农村牧区集体产权制度改革试点县,要把脱贫攻坚与改革试点紧密结合起来,积极鼓励有条件的村(社)发展壮大村(社)集体经济实力,切实推动农村集体产权制度改革,把产业布局和集体经济发展结合起来,努力在探索发展壮大农牧区集体经济上取得实质性成效,将农村牧区产权归属不清晰的传统集体所有制经济改造为产权清晰基础上的股份合作经济,努力走出一条符合现代生态农牧业要求、村集体经济和牧民收入持续稳定增长的新路子,从根本上解决脱贫攻坚中发展不足的深层次问题。3、惠民生与打基础齐抓,进一步夯实脱贫基础。泽库县基础弱、底子薄、人才短缺,劳动力素质低,民生保障水平低。要把脱贫攻坚与实施重点民生工程紧密结合起来,特别是要突出抓好教育,把基础教育和职业教育结合起来,把劳务输出当做一个工程来抓,一家一户摸清底数,加大实用技能培训力度,争取每家能培养出一个“明白人”——一个文化人、技能人,走出去挣票子、换脑子、拓路子,阻断贫穷代际传递,拔掉“穷根”。要深入实施乡村振兴战略,进一步对接和落实藏区“十三五”规划、平安振兴工程、美丽乡村建设等,争取将更多项目纳入省州乃至国家盘子。要持续推进农牧区基础设施建设,在进一步解决水电路问题的基础上,积极争取省上相关支持,特别是要盯住县财力不足的特殊困难,加大省级财政转移支付和支持力度,着力解决好医疗设备、学校供暖、乡镇供水、污水垃圾处理等问题,推动实现生态美生活好的有机统一。
  (三)以环保督查为契机,加大生态环境保护力度。开展环境保护督察工作,是党中央、国务院关于推进生态文明建设和环境保护工作的一项重要制度安排,是推动经济与生态环境协调发展的重要举措和抓手。1、思想上要增强生态自觉。面对新时代、新形势、新任务、新要求,全县上下要深化对习近平新时代中国特色社会主义思想特别是生态文明思想的认识,按照习总书记“扎扎实实保护生态环境”的重大要求,认真贯彻落实中央和省环保大会精神,自觉把保护好生态环境作为服务大局的首要任务,进一步转变发展理念,牢固树立绿水青山就是金山银山的理念,注重把实施生态工程与脱贫攻坚、发展生态经济等结合起来,推进生态生产生活联动发展,坚定不移做生态文明建设的推动者、守护者、践行者。泽库县生态地位重要而生态环境脆弱,要牢固树立“生态问题无小事”的意识,始终绷紧生态红线这根弦。对于生态保护区易地搬迁项目,要进一步深化认识,加强问题整改,落实生态责任,积极争取省级层面统筹协调解决。这个问题解决得越早越主动,泽库县要积极配合省上有关部门对易地搬迁、集中居住的生态效应进行科学综合评价,为省委省政府科学决策提供有力依据。2、工作上要压实生态责任。认真汲取甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题教训,深入推进党政同责的整改机制,切实加强整改环保督查问题。要认真实施三江源生态保护工程,推进天然林保护和有害生物防控、贫困林场扶持、防沙治沙、黑土滩综合治理、草原鼠害防治等重点工程,实行最严格的耕地制度,落实草原奖补和管护资金,加快草原生态管护员建设。要坚决打好污染防治攻坚战,特别要高度重视农牧区环境污染问题治理。泽库的乡镇村大都在生态保护区内,要结合“厕所革命”、美丽乡村建设等,推进农牧区环境综合整治,因地制宜探索务实科学管用的污水、垃圾处理方式,努力补齐农牧区人居环境“短板”。3、制度上要严守生态红线。强化对重点污染源监管,加大对县城污水处理场和燃煤锅炉督查和运行监管,不断提高环境准入门槛,严格控制重点区域高能耗、高污染项目。组织开展饮用水水源地环境安全隐患排查整治。大力推进生态环境执法,依法整治破坏生态环境行为,对全县砂石料市场、运输情况及施工用料进行检查,严厉打击偷采乱挖、私下进行草场交易、改变草场用途等破坏生态环境行为。加强森林和草原防火,加大对森林资源破坏行为的打击力度,切实保护森林资源安全。建议,省上对泽库这样生态保护任务重、脱贫攻坚难度大、自我发展能力弱的藏区县予以统筹考虑,增加生态保护资金和项目投入,促进实现该类地区保护与发展的共赢。
  (四)以“拉格日”模式为典范,推动以生态畜牧业为主体的特色产业加快发展。当前,畜牧业依然是泽库发展的基础和支柱产业。实践证明,针对人多地少、草畜矛盾突出,草场改良难度大等突出问题,走集约化、规模化、规范化、生态化发展的“拉格日”模式就是一条成功之路。“拉格日”模式作为草地生态畜牧业的产业化发展方向,是农牧业供给侧结构性改革的典型和示范。现在泽库以“拉格日”模式为重点的生态畜牧业发展,已处在一个巩固完善和深入推进的关键阶段,摆在面前的迫切任务是如何准确把握好国家一系列强牧惠牧富民政策,制定切实可行推进牧业合作社发展的具体措施,扶持畜牧业产业链链接,建立生态畜牧业发展体系。泽库要抓住全国草地生态畜牧业试验区建设试点县的机遇,结合发展实际,深入总结推广“拉格日”经验,积极应对消费市场新变化,与时俱进完善和发展“拉格日”模式,使其走稳走好,推动上升为全省农牧业改革示范项目。1、以组织管理创新为引领,积极推进生态畜牧业合作社建设。加强对牧业合作社工作指导,切实推动合作社建设。对已建成的牧业合作社开展一次以生产要素整合质量为主要依据的回头看,全面评估现有合作社,确定优先列序,从管理技术和政策等方面提供强有力支持。2、抓紧建立畜产品质量认证体系。加大泽库牦牛、泽库藏羊产品地理标志保护。加大招商引资,把生态畜牧业产业园区打造成有机畜牧业与市场的桥梁纽带,发挥好“园区+合作社+牧户”模式,重点培育有机牛羊肉和乳制品品牌,实现产品变商品。3、推进畜牧业合作社生产经营方式创新。建立健全相关管理制度和运行机制,创办一些组织化程度高、经营机制健全、带动能力强的经济实体;探索推行跨村、跨地区联合合作社模式,形成产业联盟;建立完善草原有偿流转制度,使草场资源向实力强发展快的合作经济集中。4、积极推广“支部+合作社”的生态畜牧业合作社发展模式,实行理事会提议、村支部审议、集体决议的合作社生产经营议事制度,走出一条生产方式和经营方式双转、生态效益和经济效益共赢之路。5、抓住创建生态旅游示范省的机遇,加快推进特色旅游文化产业发展。发挥区位交通优势,突出“高天圣境,生态泽库”主题,完善《泽库县旅游业发展总体规划》,打造东部山地森林康养度假区、中部游牧民俗体验区、西部宗教文化探秘区等“三区”,重点建设泽曲国家湿地公园、和日国家沙漠公园、石景山、多杰宗寺、班禅讲经台等景点景区建设,促进旅游与格萨尔、和日石刻等为代表的传统民族文化融合发展,讲好泽库故事,打造一批丰富多彩、留客时间长的旅游产品,形成全年全景全要素“驿站式”旅游。6、结合产业扶贫,继续优化调整全县特色农作物种植结构。今年,泽库县已与北京同仁堂健康药业有限公司签订协议,按照每斤鲜蕨麻以16元的价格,在全县各合作社及贫困户中收购了40吨鲜蕨麻,估算可实现经济效益128万元,惠及贫困户120余户,贫困人口500余人。要继续巩固和发展这一好的做法,以“种得好、卖得了、能挣钱”为主导,以绿色有机为主打品牌,加大蕨麻、羊肚菌、黑青稞、马铃薯、芫根、当归、玉米等高原特色农作物种植,努力形成规模,提高效益,促进群众增收、特色产业发展。
  (五)以“三基”建设为重点,全面提升农牧区党建水平。“三基”建设是省委推进“青海党建工作要走在全国前列”的重要抓手,对于促进农牧区改革发展和社会和谐稳定意义重大。针对泽库县基层工作方面存在的突出问题和短板,围绕“三基”建设提质增效,重点在以下方面下功夫:1、推动基层组织建设由“管理导向”向“管理服务”转变。牢固树立“党建就是生产力”的理念,始终坚持从严管党治党,落实党建主体责任和“一岗双责”,始终把对党负责、对组织负责、对家庭负责、对个人负责牢记心里。要把加强基层党组织建设与推进农牧区产业发展、精准扶贫攻坚、大力推动基层治理法治化相融合,积极创建党建品牌,开展形式多样的主题实践活动,推动基层党建工作不断提高质量、提升水平,充分发挥推动农牧区高质量发展的火车头作用。2、推动基层基础工作由“硬件提升”向“全面攻坚”转变。强化大抓基层的鲜明导向,坚持人往基层走、钱往基层投、政策向基层倾斜,不断激发基层创造活力,推动基层建设全面发展进步。要正确处理好夯实基础与突出重点、埋头苦干与巧借外力、巩固成果与改革创新的关系,坚持从最基础的工作抓起、从最难办的事情做起,改善发展环境,引进致富项目,解决生活困难,抓好任务落实,做到基层基础工作底数清、数据实、方向明,切实打通各项政策惠及群众的“最后一公里”。3、推动基层干部基本能力由“被动提高”向“正向激励”转变。以对地区发展和群众高度负责的精神,以提高乡镇干部贯彻新发展理念、推进工作落实的基本能力为重点,注重整合资源,配强师资力量,坚持开门培训、走出去培训、多渠道培训,不断拓宽培训视野,丰富培训内容,提高培训质量,实现基本能力与任务要求、工作职责相匹配,努力建设一支素质高、能力强、懂发展、敢干事、能致富的农牧区基层干部队伍。
  (作者:省人大常委会党组书记、副主任)