您的位置:首页 > 人大工作研究
以习近平新时代法治思想 指导推动平安青海法治青海建设
——省人大常委会党组课题调研报告 
省人大常委会党组 
来源:    时间:2018年08月22日    

  按照省委要求,省人大常委会党组以“用习近平总书记的法治思想研究解决平安青海、法治青海建设问题”为题,成立由党组书记、副主任张光荣牵头、党组其他成员参加的调研组,分赴省直部门和部分市州县实地调研、座谈交流,形成了调研报告。
  一、成效和体会
  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央着眼于实现国家治理体系和治理能力现代化,坚定不移把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局协调推进,以前所未有的决心和力度开辟了全面推进依法治国的理论和实践新境界。省委认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是关于全面依法治国的重要论述和中央关于平安中国建设、全面推进依法治国重大决策部署,加强领导,统筹谋划,扎实推进平安青海、法治青海建设,先后出台了《关于贯彻党的十八届四中全会决定全面推进依法治省的实施意见》《关于全面深化平安青海建设的意见》,提出“要奋力走出一条具有时代特征、保障青海科学发展和长治久安的法治建设路子”,人大、政府、政协、法院、检察院和人民团体认真履行职能,扎实开展工作,充分发挥作用,同时,努力调整和创新社会治理方式,党委领导、政府主导,社会协同、公众参与,综合治理、法治保障的社会治理格局逐步形成,青海改革发展稳定全面纳入法治化轨道,社会治理的社会化、法治化、精细化、信息化水平明显提升,平安青海、法治青海建设按下“快进键”,驶上“快车道”。人民代表大会制度作为坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,在青海高原焕发出蓬勃生机和活力。
  (一)平安青海建设收到明显成效。省委确定“两年解决突出问题,夯实基层基础;六年提升整体水平,形成制度体系”的总目标,集中解决影响公共安全、民族团结、社会和谐和基层基础建设等方面存在的突出问题,取得积极成效。主要表现为:大局持续稳定,在从“后达赖”向“达赖后”时期转变的维稳斗争复杂形势中,实现了青海藏区“零自焚”和暴恐事件“零发生”。社会和谐安定,5年来,全省“八类”案件下降42.7%,命案发案率下降32%,群体性事件下降38.8%,信访总量下降50%,非正常上访下降32.4%,未发生重特大公共安全事故,人民群众对社会治安状况的满意度由2013年的81.38%上升到2017年的87.87%,年均提升1.3个百分点,人民群众的获得感幸福感安全感明显增强。民族团结进步,制定了《青海省创建民族团结进步先进区实施纲要》,6个自治州全部制定了《民族团结进步条例》《藏传佛教事务条例》,为构建和谐民族宗教关系提供了法制保障,逐步探索形成了具有青海特色的民族团结进步创建工作体系和制度体系,平等团结互助和谐的社会主义民族关系进一步巩固。基层基础加强,统筹平安稳定与振兴发展两个方面,深入实施青甘川交界藏区平安与振兴工程,全力推动2州7县藏区发展和民生改善,及时启动了4大类16项建设项目,县域发展、脱贫攻坚、民生保障、生态保护、综治维稳、基础设施等一批事关藏区发展稳定的根本性深层次矛盾和问题逐步解决。围绕加强基层政权建设,省人大提请省委制定出台了《关于加强县乡人大工作和建设的实施意见》,修订完善了《青海省乡、民族乡、镇人民代表大会工作条例》,治青理政的法治基础和组织基础不断夯实。
  一是坚持总体国家安全观,把牢了维稳工作主动权。始终把维护政治安全、社会稳定作为首要任务和工作底线,坚决贯彻中央治藏新方略新要求,以反自焚、反暴恐和维护政治安全、金融安全、网络安全、公共安全等六大领域风险预警预控为重点,依法打击各种敌对势力的渗透破坏活动,常态推进重点地区和部位的综合整治,推广应用藏区依法治理“班玛经验”和寺院管理“三种模式”,“两反四防”专项斗争特别是反自焚专项斗争取得实效。省人大常委会深入开展民族区域自治法执法检查,围绕推进解决事关民族自治地方改革发展稳定中的重大问题,提出工作建议,加大相关配套法规建设。各地各有关部门依托专门机关、基层组织、人民群众“三条线”,健全“全警网”“特情网”“全民网”三张网,建立县(市、区)、乡(镇、街道)、村(社区)三级信息员队伍,情报信息预警水平提升,情报主导、准确预警、主动防控、精确打击能力增强,维稳工作逐步由粗放向精细、由应急向常态、由被动向主动转变。2017年,91%的维稳重点村实现整治退出,82%的重大风险隐患得到有效化解稳控,全年进京非正常上访率同比下降15.6%。
  二是源头预防常态推进,完善了矛盾纠纷多元化解新机制。坚持把排查化解矛盾纠纷作为源头性、基础性、根本性工作,扎实推进“枫桥经验”青海化。先后出台了《关于构建“大调解”工作体系有效化解社会矛盾促进社会和谐稳定的意见》《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的实施意见》《关于加强和创新社会治理的实施意见》等一系列指导性操作性针对性都很强的政策措施,省委政法委、省公安厅细化落实。省人大常委会及时修订了《青海省信访条例》,制定了《青海省企业工资集体协商条例》,进一步保护信访人的合法权益,促进劳动关系和谐稳定。全省上下多管齐下、多策并举,专项治理与系统治理、综合治理、依法治理、源头治理相结合,全方位、全覆盖的矛盾纠纷排查调处网络和社情民意信息预警网络体系逐步健全,司法、调解、仲裁、经济等有效衔接、相互协调的社会矛盾纠纷多元化解机制不断完善,人民调解、行政调解和司法调解“三调联动”的“大调解”工作体系更加健全。五年来,全省共排查发现各类矛盾纠纷125024件,化解118769件,化解率达95%,全省未发生一起影响社会稳定的重大案件和重大群体性事件;共对1466项重大事项进行了社会稳定风险评估,1441项准予实施,25项不予实施,从源头上预防和避免重大矛盾的发生,建立的重大事项社会稳定风险评估9项制度等在全国推广。
  三是构建立体化防控体系,筑牢了群众身边平安防线。以构建公共安全网络为重点,扎实推进“雪亮工程”“天网工程”和“藏区平安城市”建设,积极推进构建点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、“天网”“地网”结合的立体化社会治安防控体系,“互联网+公共安全”治安防控新模式逐步形成。截止2017年建成省市州三级视频共享平台及视频联网平台,布设覆盖全省的各类治安监控点位16315个,全省重点公共场所和重点行业、重点领域、重点单位视频监控实现全覆盖,农村牧区“小技防”监控覆盖面达60%以上。先后组织开展了“打黑除恶”、打击盗抢骗、电信网络诈骗专项整治、“缉枪治爆”、护校安园、消防安全、生产安全、非法集资、食药品集中清查、公交客运安全管理等一系列专项行动,有力维护了社会大局持续稳定。省人大及其常委会开展了未成年人保护法及我省实施办法、安全生产法、劳动合同法、青海省企业民主管理条例执法检查,依法保护特殊群体和劳动者权益,有效维护了不同群体权益,增进社会和谐;开展了妇女权益保障法、食品安全法、禁毒法、青海省社会治安综合治理条例执法检查,推动有关方面提高社会治理法治化水平。
  四是创新社会治理模式,夯实了青海长治久安根基。以推进民族团结进步创建和“三基”建设为载体,积极探索构建城镇、农村、牧区“三种类型”和市州、县(市、区)、乡镇(街道)、村(社区)“四个层级”青海特色基层治理模式,全省乡镇(街道)网格化管理覆盖率达100%,村(社区)覆盖率达98%,基层实现了“有人办事、有条件办事、有制度保障”。“枫桥经验”在青海生根开花,形成了西宁市城西区医患纠纷调解中心、大通回族土族自治县“1496矛调驿站”、海东市化隆回族自治县和谐促进会、海西州四级矛调中心、海北州“三官两员”、海南州“三约”做法等平安建设典型。积“小安”为“大安”,不断深化“平安细胞”创建,全面推进平安县(市、区)、平安乡镇(街道)、平安村(社区)等地区平安创建和平安寺院、平安校园、平安交通、平安医院、平安商(市)场、平安边界、平安工地等平安创建活动,把平安筑牢在群众身边。截至2017年,已培育省级基层典型项目69个,打造州县级各类典型示范381个,全省基层平安创建率达98.2%。在农村牧区大力推行“村警”工作机制,公开招录4530名“村警”,实现了一村一警目标;在城市全面推广“街长”“邻里互助”“店店联防”“十户联防”“中心户长”“楼栋单元联防”等治安联防形式,不断创新基层群防群治工作模式,大力发展协勤、保安、联防队、治安志愿者等组织和群众义务性巡逻,发展壮大了群防群治队伍。截止2017年,全省已建立治保会6584个、专兼职治安联防组织6042支,参与治安联防人员超过10.8万人,进一步筑牢了平安稳定的第一道防线。全省各级人大围绕平安创建,组织人大代表开展视察调研,听取专项报告,提出意见建议,助力平安青海建设。五年来,省人大常委会主任会议成员领衔督办30件重点代表建议,促进解决了三四级残疾人特惠政策、城市停车场规范化建设、增强中小学教育资源等一批涉及群众利益的问题,增进了人民群众的获得感。
  (二)法治青海建设开创新局面。坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法一体推进,法治青海、法治政府、法治社会一体建设。五年来,省人大紧跟中央和省委重大决策部署,围绕改革发展稳定、生态文明建设中的突出问题,共制定省级地方性法规41件,审查批准各市、自治州县自治条例、单行条例44件。及时修订《青海省实施选举法细则》《青海省实施代表法办法》,作出有关选举时间、代表名额、常委会组成人员名额等决定,依法保障换届选举工作,共选举产生市(州)县乡三级人大代表24284名,实现了省委确定的“三个零”目标。“六五”普法完成后,全省494万普法对象中,有455万受到普法教育,普及率达到92%以上,学法尊法守法用法氛围日益浓厚。统计抽查显示,对政法队伍的满意度由2013年的80.92%上升到2017年的84.77%。
  一是深入开展法治宣传教育,全社会法治观念日益增强。把全民普法守法作为法治青海建设的基础性工作,制定了《青海省法制宣传教育条例》,结合听取审议“六五”普法决议执行情况的报告,作出关于开展“七五”普法的决议,开展“12·4”国家宪法日系列宣传活动,举行学习宪法座谈会和辅导培训,推进以宪法为核心、以基本法为主体、以实体法为重点的法治宣传教育。制定了“谁执法谁普法”普法责任制实施意见,落实责任制,创新方式方法,大力推进法律“七进”活动,推动法治宣传教育向面上拓展、向基层延伸,实现了法治培训、普法考核对全省领导干部的全覆盖。
  二是注重提高立法质量,地方性法规逐步完善。高度重视立法工作,修改《省人大及其常委会立法程序规定》,制定《进一步加强省人大专门委员会审查报批法规条例工作的意见》,审查批准了8个市州立法条例、立法程序规定,一批经济、政治、文化、社会、生态领域重要法规相继出台,特别是生态立法的比重上升、步伐加快、作用明显,《生态文明建设促进条例》《三江源国家公园条例(试行)》等走在全国同类立法前列。加强立法能力建设,71名专家学者构成立法专家库、12家基层立法联系点挂牌运行,首次采用网络问卷调查、专家论证会等方式,组织开展立法后评估和立法“回头看”。认真贯彻新修改的立法法,分2批推进海东市和各自治州行使地方立法权工作,各市州人大立法机构和工作力量健全加强。坚持立改废释并举,对全省现行279件法规条例进行全面清理,对涉及生态建设63件法规条例进行对照检查,对需要调整的40件法规条例提出修改建议,有效维护了法制统一。坚持改革决策与立法决策相协调,完成15项改革立法项目,促进改革与法治协调推进。
  三是严格规范依法行政,法治政府建设步伐加快。积极落实法治政府建设实施纲要、实施方案,制定政府规章20件,有序推进法治政府示范创建活动,行政执法“三项制度”深入落实,政府法律顾问制度全面建立,实现了全省各级政府全覆盖;深化“放管服”改革,及时清理修订涉及行政审批事项的地方性法规,加强规范性文件备案审查,编制完成4类82个单位的权力清单和责任清单,9次清理调整行政审批事项,取消和调整400多项行政审批事项,在全国属于省级审批事项较少、西北五省区最少省份。省政府把认真办理代表意见建议作为法治政府建设的重要内容,五年累计办理代表意见建议2216条,占到总数的98%,代表对办理结果的满意度达到95%以上。全面实施“三证合一”、“五证合一”改革,实现企业“三十六证合一”,营商环境得到改善。制定了《青海省预防职务犯罪工作条例》,明确规定了预防职务犯罪的原则、范围、工作机制、重点对象、预防职责、预防措施、监督保障以及法律责任等,为强化权力运行制约和监督、遏制职务犯罪、把权力关进制度的笼子里提供了法制保障。
  四是深入推进司法体制改革,司法公信力得到提升。深入推进司法体制改革试点工作,如期完成阶段性重点改革任务,试点工作走在全国前列。截止2017年,全省三批共选入员额法官1110名、检察官882名。通过司法体制改革,法检两院85%的人力资源配置到了办案一线。狠抓司法办案,总体案件正确率达95.2%。出台全面深化公安改革的实施意见,警务机制改革取得重大突破,着力推动警力下沉,把60%的警力充实到了派出所,筑牢了服务群众、维护稳定的第一道防线。户籍制度改革全面深化,制定落实了切实保障进城落户农牧业转移人口及其他常住人口合法权益的7类19项政策,做到了政策配套全、落地实,群众惠及面广、受益大。改革后,青海户籍人口城镇化率达到40.85%,与全国户籍人口城镇化率39.98%相比,高出0.87%个百分点。同时,涉法涉诉信访、轻罪快审、社区矫正、律师制度等其他领域司法改革统筹推进,特别是把涉法涉诉信访纳入法治化轨道后,全省涉法涉诉信访总量出现了“三降一升”的可喜局面。省人大常委会积极配合支持司法体制改革,审议通过了《青海省司法鉴定管理条例》,听取审议了推进户籍管理制度改革情况报告并开展专题询问;为了进一步加强对司法的监督,促进社会公平正义,听取和审议了省法院关于实行人民陪审员制度、民事审判工作、刑事审判工作的报告和省检察院关于加强刑事审判和诉讼活动法律监督工作、全省检察机关反贪污贿赂情况的报告,作出了全面加强人民法院执行工作、关于设立青海省西平地区人民检察院的决议决定。
  五是依法开展监督制约,权力运行更加公开透明。“一府两院”自觉主动接受人大、政协、司法和社会监督,政务公开、审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开不断深化。五年来,省人大常委会听取审议“一府两院”专项工作报告28个,开展执法检查7次、专题询问6次,审查规范性文件260件,作出决议决定48个,对于人大监督中提出的意见建议,省政府、省法院、省检察院及相关部门高度重视,认真研究整改,逐项反馈落实情况,体现了强烈的人民意识和担当精神。2015、2016、2017年,省人大组织人大代表分别对食品安全、扶贫开发、生态环保等专题询问后政府整改落实情况进行了满意度测评,平均满意度在95%以上。坚持党管干部原则和依法行使任免权有机统一,制定宪法宣誓制度办法,坚持拟任命国家工作人员在常委会会议上作任前发言、向宪法宣誓、颁发任命书等制度,人事任免工作程序更加规范,省委工作意图全面实现。五年来,任免国家机关工作人员602人次,被任命人员的宪法意识、民主意识和责任意识得到增强。
  (三)法治实践中形成许多新共识。事实证明,平安青海、法治青海建设的探索实践,就是社会主义民主法治建设不断完善、持续深化的进程,就是人民代表大会制度有效贯彻、完善发展的进程。通过平安青海建设,确保了大局稳定、社会和谐、人民安居乐业;通过法治青海建设,确保了党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一,地方性法规规章逐步健全,依法治青基本方略全面落实,各族群众的经济、政治、社会、文化、生态权益得到切实保障,整个社会既生机勃勃又井然有序。平安青海与法治青海互促互进、相辅相成,为建设更加富裕文明和谐美丽新青海,营造了良好社会环境,提供了坚强法治保障。站在新的起点,我们要不断把平安青海、法治青海建设引向深入,必须进一步传承和坚持好实践中形成的一些经验共识。主要有:稳定是底线,法治是稳定的根本保障。我们要始终坚持把维护藏区稳定作为工作底线,旗帜鲜明、立场坚定,依法治藏、依法维稳,确保在法治轨道上促进社会和谐稳定。法治是主线,尊学守用是法治的重要基础。我们要坚持把法治建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设有机结合起来,尊法、学法、守法、用法一体推进,提升全社会法治素养,增强法治能力,努力做到立法要良、执法要严、司法要公、违法要究、普法要广。人民是主体,共建共治是发挥主体作用的有效路径。我们要始终坚持人民主体地位,充分发挥人大代表作用,不断加强人民当家作主制度保障,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力,在平安和法治建设中更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民活力。源头预防是关键,推进基层法治是做好源头预防的重中之重。我们要进一步建立完善重心下移、力量下沉的法治工作机制,切实加强基层基础,把矛盾化解在基层,把问题解决在基层,让基层治理的“磐石”更加稳固。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,是平安青海法治青海建设的核心要求。我们要始终坚持以习近平总书记法治思想为引领,始终坚定人民代表大会制度自信,切实加强党对平安法治建设的领导,进一步把党的领导体现到党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上,开创青海民主法治建设新局面。
  二、差距和不足
  在省委的坚强领导下,平安青海、法治青海建设收到明显成效,取得了长足进步。但与习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想的新要求相比,与人民群众对美好生活的新期待相比,与推进治理体系和治理能力现代化的新目标相比,平安青海、法治青海建没还存在一些差距和不足,以法治为主线来分析,主要表现在法治理念、法治能力、法治保障和法治环境等四个方面。
  (一)树牢法治理念上还有差距,突出表现在对宪法法律至上的权威性认识不够,保证宪法法律实施的监督机制和具体制度还不健全。部分公民特别是一些领导干部、人大代表的法律信仰还不够坚定,对宪法法律缺乏发自内心的尊崇和敬畏,“以言代法、以权压法、信访不信法、信网不信法”“有法不依、执法不严、违法不究”等现象时有发生。反映在行政诉讼上,行政机关法定代表人对出庭应诉认识不到位,还不习惯,出庭应诉率普遍不高,不足行政诉讼案件的35%。有的人大代表把当代表仅仅看作是一种荣誉和待遇,没有当作一种职责和义务,不熟悉履职的相关法律规定,在立法、监督工作中把握规律、发现问题、提出切实可行的对策建议的能力相对欠缺,一定程度上影响依法履职的成效。一些地方和部门不同程度存在“重发展轻法治”的思想和现象,甚至有的干部还认为“发展要上,法治要让”“法律很难引领改革”。
  (二)提升法治能力上还有差距,突出表现在运用法治思维和法治方式化解矛盾、解决问题、推进工作的能力还不足,立良法促善治的能力还需要提升和加强。一是立法的针对性和可操作性还需要进一步增强。有些立法架子大而内容虚,条款多而“干货”少,重复上位法、小法套大法的现象在一些方面还比较严重,创制性特色性立法仍显不足,立法质量有待进一步提高。二是人大发挥立法主导作用还不充分。对立法工作的组织协调需要进一步强化,法规起草、论证、协调、审议、表决机制还不完善,立法前评估和立法后评估机制需要健全,精细化立法机制还没有建立起来,立法智库建设需要进一步加强,立法协商机制和基层立法联系点制度还需要在实践中不断完善、深入落实。三是人大立法、监督、重大事项决定、代表工作等方面整体推进的力度还需要加大,对地方经济社会发展的保障支撑作用还需要增强。选择性、被动性监督的问题依然存在,监督工作“柔性”有余而“刚性”不足,以良法促善治、以监督促落实的体制机制还需要进一步完善。
  (三)加强法治保障上还有差距,突出表现在法治化进程还不均衡,社会治理整体水平还需不断提升。一是基层法治化程度依然偏低,一些地方和部门习惯于运用行政命令、强制手段、集中整治等简单化方法开展社会治理,网格化服务管理“挂在墙上”“悬在空中”的情况在基层特别是农牧区还比较普遍,在一些偏远牧区18岁以下未成年人入寺问题已成为依法加强藏传佛教寺院管理和普及九年义务教育的难点问题,加快基层治理法治化进程,筑牢风险防控底板,仍是平安青海、法治青海建设必须应对的重大挑战。二是法律资源分布不均衡。近80%的公共法律服务资源分布在西宁地区,广大牧区不足20%。民族地区优质法治资源更是严重不足,立法队伍缺乏专业人才,入额法官、检察官比例低,案多人少矛盾依然突出;律师及司法行政力量薄弱,有的州总共只有4名律师,有的牧区县没有律师,“双语”审判人才、普法人才奇缺。三是适应信息化新形势能力不足。掌控信息手段普遍不足,加之人才缺乏,运用信息化能力弱,对信息时代资源整合、联网共享、综合应用、深度应用的问题研究掌握不够,面对新形势新业态新挑战,与维护网络安全的要求很不相适应,社会治理智能化基础较差、水平不高,一定程度制约了社会整体治理水平提升和长远发展。四是人民群众的主体作用和社会自治作用发挥还不够。群众及民间组织的参与热情还不高,参与程度不够,2017年全省平安创建活动群众参与度仅为38.73%,群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的潜能没有得到充分激活。
  (四)营造法治环境上还有差距,突出表现在法治的服务规范和引领推动功效还不显著,有的地方性法规中还存在不适应、不一致、不协调的问题。一是法治与改革的协同性还不够。法治与改革发展稳定工作的契合还不够密切,保证重大改革、重大决策于法有据尚有一定差距,“上面热下面凉”“你动我不动”“腰来腿不来”的现象依然存在,完善顶层设计、推动制度创新能力不足。二是“立改废释”紧密结合、协调推进还有较大空间。法规结构需要优化,现行地方性法规或法规性决定与进入新时代的青海发展新形势新需要不相适应,与宪法、法律和行政法规不尽一致,法规或法规性文件之间不够协调的问题还比较多,需要抓紧推进修改、废止工作。三是法治和德治有机结合还不到位。政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信等重点领域的社会信用体系建设还不够,法治文化宣传教育及其建设往往只重视发挥法律的规范作用,而对德润人心的教化作用还需要重视和加强。上述问题的产生,既受青海历史文化和自然条件的影响,也是社会主要矛盾新变化在平安法治建设中的具体体现,还与我们的思想认识、思路理念需要不断更新、与时俱进有关。对此,我们要从青海仍处于社会主义初级阶段较低层次这个客观现实出发,深刻认识,理性正视,深入分析,切实研究解决,把平安青海、法治青海建设不断引向深入。
  三、对策和建议
  党的十八大以来,习近平总书记就推进平安中国建设、全面依法治国发表了一系列重要讲话,提出了许多具有根本性全局性战略性的新思想新理念新要求,体系完整,逻辑严密,内涵丰富,意境高远,形成了习近平社会治理法治思想,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容,是马克思主义法学中国化的最新理论成果、实践成果和思想成果,是新时代全面依法治国的理论指导、行动指南和根本遵循,有着强大的真理力量。关于加强党对法治的领导,习总书记指出,“党和法治的关系是法治建设的核心问题”“把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来是我国社会主义法治建设的一条基本经验”,这充分体现了党法统一的政治观,指明了法治建设的核心就是坚持党的领导。关于树立什么样的法治理念,习总书记强调,“捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严”“树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”,这充分体现了宪法至上的权威观,树立了依法治国首先是依宪治国的法治理念。关于法治建设价值取向和主体,习总书记说,“人民是国家和社会的主人,当然是治国理政和依法治国的主体和力量源泉”“坚持人民主体地位,必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”,这充分体现了以人民为中心的主体观,指明了法治建设为了谁、依靠谁的根本价值取向。关于改革与法治相协同的问题,习总书记告诫我们,“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”“必须依靠法治解决各种社会矛盾和问题,确保我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序”“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革”,这充分体现了提高立法质量、推进良法善治的极端重要性。习总书记还说,“平安是人民群众的永恒期盼,是改革发展的基本前提。法治是平安建设的重要保障”“把政法综治工作放在全面推进依法治国大局中来谋划,深入推进平安中国建设,发挥法治的引领和保障作用,加快创新立体化社会治安防控体系,提高平安建设现代化水平”,进一步明确了平安与法治的辩证关系。关于发挥法治监督作用,习总书记特别强调,“各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责、受人民监督;各级国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对人大负责、受人大监督”“通过人民代表大会制度,弘扬社会主义法治精神,依照人民代表大会及其常委会制定的法律法规来展开和推进国家各项事业和各项工作,实现国家各项工作法治化”,这充分体现了人大制度、人大工作在法治建设中的重要地位和作用,指明了全面依法治国中人大应该承担的责任和使命。习近平总书记这些重要思想,深刻阐明了依法治国的核心要义和精神实质,涵盖了法治理念、法治能力、法治保障、法治环境、法治领导等各方面工作,是我们解决问题、推进工作的“金钥匙”。
  从青海省情实际来看,一方面,在国家的大力支持和省委的坚强领导下,改革发展稳定等各方面工作取得了巨大进步,在全国生态、资源、稳定上的重要战略地位日益凸显。青海集中了西部、高原、民族、贫困和生态脆弱地区的所有特点,又处在反分裂斗争的第一线,经济社会发展滞后,法治化程度偏低,法治保障能力弱,与全国同步建成全面小康任务重,全面推进平安青海、法治青海建设尤为迫切,更为重要。我们要认真贯彻落实党的十九大精神、习近平新时代中国特色社会主义思想特别是法治思想、省第十三次党代会精神,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,围绕实现“一个同步,四个更加”奋斗目标,深入实施“五四战略”,毫不动摇把维护政治安全和社会稳定作为首要任务,毫不动摇把法治作为治青理政基本方式,提升法治理念,增强法治能力,强化法治保障,优化法治环境,促进我省治理体系和治理能力现代化,奋力走出一条具有时代特征,保障青海科学发展和长治久安的法治建设路子,推动平安青海、法治青海建设再上新台阶。
  (一)进一步增强法治理念,深化法治教育。社会主义法治理念是全面依法治国的灵魂,是平安青海、法治青海建设的重要基础。首先,以宪法为主导。在全省深入学习贯彻宪法修正案,认真做好“12·4”国家宪法日宣传活动,及时修订《青海省实行国家工作人员宪法宣誓制度办法》,做好国家工作人员宪法宣誓活动,增强宪法意识,树立宪法权威。根据宪法修改的新精神新要求,统筹推进地方性法规“立改废释”,在全省范围内开展一次法规条例大排查,对我省现行地方性法规、自治条例、单行条例进行全面清理,凡与宪法和上位法规定精神不符的,与发展形势和需要不适应的,依法予以修订或废止,有效解决法规条例中存在的不适应、不一致、不协调问题。第二,以“关键少数”为重点。把领导干部自觉尊法、带头学法、模范守法、依法办事作为推动平安法治建设的关键,继续推进重点对象学法用法,完善国家工作人员学法用法制度,把宪法法律作为党委(党组)理论中心组学习的重要内容,加强和完善干部法治教育培训、日常学法用法和干部任职法律考试制度,不断提高运用法治思维和法治方式推动发展、深化改革、化解矛盾、维护稳定的能力和水平。第三,以全民普法为基础。2017年,全省普法参与度为53.88%,还有较大的提升空间。围绕提升普法参与度知晓率,1、落实“谁执法谁普法”的普法责任制,推进法官、检察官、警察、律师等以案释法,用身边的案例教育身边的人。2、精心实施“七五”普法规划,树立一批体现省情特色的“法律七进”新品牌和基层普法示范点,深化分业、分类、分众法治宣传教育。3、坚持法治与德治紧密结合,把法治宣传教育纳入精神文明创建内容,健全完善法治宣传教育和法治文化建设机制,大力推进社会信用体系建设,让法律走到群众心里,使崇法向善、循法而行成为全社会自觉行动。
  (二)进一步提升法治能力,推动良法善治。法治能力是运用法治思维和法治方式解决问题、推动工作的能力,是平安青海、法治青海建设从“有法可依”向“良法善治”迈进的根本保证。一是突出立法质量。有需求、有特色、质量高、能管用,是科学立法、民主立法、依法立法的内在要求,立法工作要坚持以提高立法质量为核心,继续在接地气、抓要害、创新方式上下功夫。1、科学编制和落实2018—2022年立法规划,稳住基本,动态调整,广泛听取各方意见,摒弃部门利益,防止和克服在地方立法中“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法定化”的现象。2、加强实施性、创制性立法,坚持重点先立、急需先立、成熟先立,2018年重点审议电信设施建设与保护、农村公路、民用机场管理、行政执法监督检查、城镇燃气管理等法规条例,审查批准西宁市绿色发展促进、海东市城市管理以及自治州、自治县的有关法规条例,开展安全生产、促进科技成果转化、见义勇为人员奖励和保障、老年人权益保障等方面立法调研工作。3、创新公众参与立法方式,充分发挥人大代表、基层立法联系点、立法智库专家的优势和作用,积极开展立法协商和立法评估工作,探索建立并实施法规一审前“质量风险评估”体系,积极开展立法后执行情况的评估工作,使立法更符合实际需要,更能接地气顺民意。二是强化执法司法规范化建设。严格规范公正文明执法司法是增强法治能力的核心要求。1、深化司法体制综合配套改革,进一步修订完善执法司法责任制、督察制和错案责任追究制,特别是结合今年全国执法司法规范化大检查,着力解决人民群众反映最强烈的不作为、乱作为、不公正、不文明等突出问题,构建开放、动态、透明、便民的执法司法新机制。2、加快建设法治政府,认真落实法治政府建设纲要和实施意见,持续深入推进“放管服”改革,推进综合执法改革,特别是要高度重视行政应诉工作,提高行政机关法定代表人出庭应诉率。3、积极应对网络信息化发展的新形势新要求,推进执法司法智能化建设,促进信息化建设与应用深度融合,加快“智慧法院”和“智慧检务”建设,使先进科学技术成为提高审判质效、促进公正司法的有力保障,缓解人少案多的矛盾。4、加快推进“雪亮工程”建设,全面推进省、市州、县、乡级公安机关和同级综治中心有关视频监控图像互联互通,力争2018年市州联通应用全覆盖、县级联通覆盖率达90%以上,乡镇及以下联通覆盖率比2017年提高10%。三是促进全民守法。牢牢把握“枫桥经验”以人民为中心、发动和依靠人民、就地解决问题这一鲜明时代特征,持续深化“枫桥经验”青海化实践,坚持源头预防,发挥人大代表联系群众紧密的优势,进一步完善多元化矛盾纠纷解决机制,总结推广“网上枫桥经验”,促进民事民议、民事民办、民事民管,在推动全民守法中把党的群众路线坚持好、贯彻好。特别是要加快信访法治建设,进一步规范信访秩序,推进依法逐级上访,切实解决信访不信法、越级上访特别是赴省进京非正常上访等突出问题。四是增强依法监督实效。对权力的监督制约是国家治理、社会治理的重要形式和要求。1、寓支持于监督之中,坚持将省委高度重视、政府着力推进、人大代表关注、人民群众关切的事项作为人大监督重点,完善监督机制,加大监督力度,推动任务落地落实。2018年省人大重点对消防法和我省消防条例、非税收入管理条例、湿地保护条例的实施情况开展执法检查,结合听取和审议省政府关于推进文化产业发展情况的报告开展专题询问。2、注重形成监督合力,逐步探索建立加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督的制度建设,各尽其责又联动融合,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,确保权力在监督中行使、在阳光下运行。
  (三)进一步强化法治保障,优化法治环境。充分发挥法治的引领推动和规范保障作用,努力营造公正、透明、可预期的法治环境,是推进治理体系和治理能力现代化题中必有之义,也是平安青海、法治青海建设的重要支撑。当前,经济下行压力依然较大,藏区维稳形势复杂多变,全面深化改革进入深水区,与全国同步建成全面小康任务繁重,暴恐袭击风险、社会稳定风险、公共安全风险、网络安全风险离我们并不遥远,必须居安思危,高度重视。越是矛盾突出、任务艰巨、风险加大,法治越要上行、越要加强,越要发挥好法治的服务保障支撑作用。一是以法治优化发展环境。1、围绕促进供给侧结构性改革和推动高质量发展,善于发挥法治对创新的引领、支撑作用,构建保护服务创新的工作机制,加强产权保护、尊重契约自由、保护诚实守信,最大限度激发社会创造活力。2、聚焦防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治“三大攻坚战”,切实加强对重点行业、重点领域、重点区域的风险防控,切实加强法律服务和司法保障。加强企业破产案件依法审理工作,推动用法治办法化解产能过剩、处置“僵尸企业”,维护优胜劣汰的市场竞争环境。3、依法平等保护各类市场主体合法权益,特别是加强对各类企业自主经营权和财产所有权的保护,切实维护企业家人身权、财产权、人格权,让他们感到安全、安定、安心。4、深入开展防范化解各类欠薪欠债专项行动,防止经济领域风险向社会稳定领域甚至向政治安全领域传导蔓延。二是以法治优化社会环境。1、坚持依法治藏保稳定,推进制定《青海省民族团结进步条例》,尽快修订《青海省宗教事务条例》,依法稳妥处理民族宗教领域的突出问题,依法维护国家文化安全和意识形态安全,确保社会和谐稳定。2、坚持依法加强和创新社会治理。准确把握新形势新要求,不断深化系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,依法加强危害食品药品安全、影响安全生产、损害生态环境、破坏网络安全等重点问题治理,特别是要加大对劳资、征地拆迁、房地产等领域矛盾纠纷的排查化解和稳控力度,预防和减少由此引发的社会矛盾,提高社会治理法治化水平。三是以法治保障全面深化改革。按照“法无授权不可为”“法定职责必须为”的原则,围绕经济体制、生态环保、预算管理、教育卫生等重点领域改革,强化立法保障,以法治凝聚改革共识、规范发展行为、维护社会稳定,确保在法治轨道上推进改革。2018年,省人大常委会重点完成3项改革,即,制定出台省人大常委会组成人员履职管理试行办法、省人大开展质询工作试行办法,建立省政府向省人大常委会报告国有资产管理情况制度,努力使改革与法治相得益彰。
  (四)进一步加强法治领导,夯实基层基础。坚持党的领导是平安青海、法治青海建设的本质要求。我们要始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,善于把党的领导和社会主义制度优势转化为法治优势,不断夯实平安青海建设法治之基。一是加强制度建设,在平安创建中完善法治。1、加强党对立法的领导,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,深化调查研究工作,把平安创建中一些好的经验做法,及时通过立法上升为法律规章,推进建立长效机制。2、加强党对社会治理的领导。在党委的领导下,注重运用法治思维构建权责明晰的社会治理规则体系,运用法治方式,在制定完善城镇化建设、乡村振兴战略等规划时,从制度层面破解公共安全、社会治安、城市管理等领域存在的难题,推动公共安全、社会治安、城市管理工作制度化、系统化,使社会治理的一切工作和活动都纳入法治化轨道。3、研究制定加强法治专门队伍建设管理的实施意见,重点抓好立法、执法、司法机关各级领导干部和“双语”人才的教育培养,促进法治专门队伍改善结构、增强能力,培养一批讲法治、为人民、有正气、敢担当的优秀法治干部,为青海法治建设提供强有力的组织和人才保障。4、继续深入实施平安与振兴工程,加强地区之间、部门之间的协调配合,盯住重点难点,明确目标责任,强化督导检查,解决突出问题,做到以振兴促平安、以平安保振兴。二是加强基层治理,在法治建设中促进平安。法治建设和平安建设源头在基层,重点难点在基层,经验活力也在基层。1、认真总结近年来基层治理工作取得的经验成效、问题不足,完善制度机制,着力形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、城乡统筹、共同治理的城乡社区治理体系,实现城乡社区治理体制更加完善,城乡社区治理能力显著提升,城乡社区公共服务、公共管理、公共安全得到有效保障。2、围绕补齐城乡社区治理短板,统筹好公安派出所、派驻检察室、人民法庭、司法所和民政、信访、劳动就业、社会保障等基层资源力量,健全协调联动机制,强化设施建设和经费保障,更好发挥基层治理实战化平台作用,力争县乡村三级综治中心建成率达到98%以上,深化拓展网格化服务管理,推进网格化服务管理中心与同级综治中心一体运行,力争实现全覆盖。综治中心(网格化服务管理中心)要按照国家标准加强规范化建设,特别是配齐配强工作人员。3、持续深化“平安细胞”创建工作,深化基层平安建设基层典型培育、基层平安亮点品牌,深入开展排查小隐患、控制小苗头、调处小纠纷、提供小服务、解决小困难、整治小环境等“六小活动”,真正把平安建设任务落实到每个“社会细胞”,实现平安建设全覆盖,筑牢群众身边的平安工程。三是加强群众自治,推动社会治理由党政主导向社会共治转变。人民群众是平安青海、法治青海建设的主体。在总结传承实践经验的基础上,进一步完善领导体制和工作机制,建立健全党委、政府统一领导,有关部门和群团组织密切配合、人民群众广泛参与的城乡社区治理工作格局。1、进一步深化拓展人民代表大会制度的基层实践,不断加强人大代表联系群众、服务群众、反映民意、汇集民智的作用。加强村、社区建设管理创新,深化村级民主建设,推动社区共治和居(村)民自治。2、加快村(社区)网格化管理全覆盖,充分发挥网格员的基层“触角”作用,利用现代科技手段,做到网格发现、网上受理、网下办理。特别是要依托微博、微信等新媒体平台,实行更贴心的人性化服务,加强“微法律顾问”“微警务”“微检务”“微法院”集群建设,构建快捷便利的移动服务体系,让群众在掌心里、指尖上就能办成事、办好事。3、加快培育与现代社会治理结构相适应的各类新经济组织和新社会组织,增强各类群体自治能力,支持、引导社会组织参与社会治安防控、特殊人群帮教、违法犯罪预防、法治宣传教育等平安建设活动,依靠基层组织把各行各业中的从业人员发动起来,把大街小巷中的各类群体调动起来,让他们成为“千里眼”“顺风耳”,激发基层活力,激活末梢神经,专群结合、群防群治,开创平安青海、法治青海共商共建共治共享工作新格局。四是进一步加强和改善党对人大工作的领导。健全人大组织制度和工作制度,支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权,持续加强县乡人大工作和建设,更好发挥人大代表作用,使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关,成为平安青海、法治青海建设的促进机关。完善人大专门委员会设置,优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。抓紧研究制定《省人大代表履职情况监督管理服务办法》,通过人民代表大会制度善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于监督和支持“一府一委两院”实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护党的权威和团结统一,确保人大各项工作都坚定不移坚持党的领导、贯彻党的领导、体现党的领导、实现党的领导,在平安青海、法治青海建设中担当人大责任、贡献人大力量。