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三江源国家公园体制试点及依法建园情况调研报告
刘同德
来源:省人大常委会副主任    时间:2018年08月22日    

  根据省人大常委会党组关于“用习近平总书记的法治思想研究解决平安青海、法治青海建设问题”调研工作要求,我带队深入三江源国家公园管理局、玉树州、澜沧江源园区、玉树市三江源生态法庭,通过汇报会、座谈会、实地考察等方式,就三江源国家公园体制试点及依法建园情况进行了专题调研,着力践行习近平总书记新时代法治思想和生态文明思想,坚持以法治思维和法治方式推进三江源国家公园建设,加强生态文明建设,筑牢三江源国家生态安全屏障。
  一、三江源国家公园体制试点及依法建园情况
  三江源是我国淡水资源的重要补给地,是高原生物多样性最集中的地区,是亚洲、北半球乃至全球气候变化的敏感区和重要启动区,在全国生态文明建设中具有特殊重要地位。2015年12月,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十九次会议,审议通过了《三江源国家公园体制试点方案》,2016年3月《三江源国家公园体制试点方案》正式印发。三江源国家公园由“一园三区”构成,即三江源国家公园,长江源(可可西里)、黄河源、澜沧江源园区,总面积12.31万平方公里,占三江源面积的31.16%。其中:冰川雪山883.4平方公里、河湖湿地29842.8平方公里、草地86832.2平方公里、林地495.2平方公里。园区涉及12个乡镇,53个村,16793户牧民、61588人,贫困人口2.4万人。
三江源国家公园体制试点以来,三江源国家公园管理局在省委省政府领导下,以习近平新时代中国特色社会主义法治思想为指引,集中力量大胆创新、攻坚克难,坚持依法建园、绿色建园、全民建园、智慧建园、和谐建园、科学建园、开放建园的理念,认真贯彻执行党中央国务院决策部署,按照设定的时间表、任务书、路线图有序推进体制试点工作,园区自然资源资产本底基本摸清,管理体制趋于成熟,机构运行日益向好,生态保护和管理水平不断提升,生态保护、绿色发展、民生改善的愿景逐步显现,“一年夯实基础工作,两年完成试点任务”的目标已基本实现,在全国起到了示范引领作用。
  (一)坚持依法建园,推进制度化建设。三江源国家公园建设积极践行新时代法治思想,坚持以法治思维和法治方式推进国家公园建设,注重法规制度建设,确保园区建设有法可依,有规可循。一是坚持立法先行,充分发挥立法在改革中的引领作用,以中央9号文件为根本遵循,创造性的出台了《三江源国家公园条例(试行)》(以下简称《条例》),为依法开展三江源国家公园建设提供了法制保障。二是健全配套管理制度,制定了三江源国家公园科研科普、生态管护公益岗位、经营性项目特许经营、预算管理、项目投资、社会捐赠、志愿者管理、访客管理、国际合作交流、草原生态保护补助奖励政策实施方案等10个管理办法,确保了三江源国家公园建设的顺利推进。三是建立标准规范,制定了《三江源国家公园管理规范和技术标准指南》《三江源国家公园标准体系导则》《三江源国家公园形象标志》3项标准体系,确保三江源国家公园建设和管理制度化、标准化和规范化。
  (二)加强体制创新,依法推进园区管理体制改革。按照体制试点目标、任务的总体要求以及山水林田湖草一体化保护和管理要求,三江源国家公园建设坚持先行先试,创新体制机制,按照“不作行政区划调整、不新增行政事业单位编制”的原则,从现有编制中调整转化354个编制,组建了三江源国家公园管理局和长江源、黄河源、澜沧江源园区管委会,对园区所涉4县进行大部门制改革,整合林业、国土、环保、水利、农牧等部门的生态保护管理职责,设立生态环境和自然资源管理局、资源环境执法局,实现集中统一高效的保护管理和执法,从根本上破解了“九龙治水”、执法碎片化问题,解决了政出多门、职能交叉、职责分割的管理体制弊端。
  (三)全面开展宣传培训,提高依法建园意识。在三江源体制试点中,坚持把提高法治意识,加强法治宣传作为大事要事来抓。一方面注重提升执法人员和管理人员的法治意识,通过丰富多样的法制培训,积极学法用法,提高园区管理和执法人员法治意识和法制观念。森林公安组织法治业务培训16期166人次,20名民警赴云南省进行了3个月的随岗交流学习,举办了“执法业务培训班”“民警岗位技能培训班”“行政执法培训班”等,57名执法人员、51名民警参加综合执法资格考试,通过一系列培训有力提高了执法人员的整体素质。另一方面,坚持以《条例》宣传为突破口,及时编印《条例》原文及藏汉、蒙汉、英汉等对照宣传材料,编制完成以《条例》为核心内容的三江源国家公园法律法规培训教材,对法规政策进行详细解读,便于各级政府和干部群众学习。同时,创新宣传渠道,利用野生动物宣传月、世界湿地日等主题宣传活动,通过召开新闻发布会、参加在线访谈、组织专题座谈、开展宣传活动等形式,全方位多角度进行宣传报道,增强群众的生态保护意识,让法治意识和法制观念深入人心,营造良好的体制试点氛围。
  (四)创新司法实践,不断完善司法保障机制。一是设立了三江源生态法庭,实行“三审合一”的审判模式,集中管辖玉树、果洛范围内涉及生态环境资源民事、刑事、行政案件,运用司法手段推动三江源生态保护。尤其是审理的非法收购麝香、非法买卖熊掌等案件,使广大牧民群众深受触动,起到了“审理一案、教育一片”的效果。二是探索建立人兽冲突补偿机制,通过财政支持、高校和社会学术组织资助、群众投保方式,筹建了“人兽冲突保险基金”试点。目前,发生野生动物补偿案件545起,发放补偿资金370万元。三是三江源公家公园管理局与省高级人民法院、省检察院建立司法合作机制,成立了三江源国家公园法治研究会,建立了三江源国家公园法律顾问制度,充分发挥司法在三江源国家公园建设中的司法保障和司法服务作用。四是完善重大决策法律咨询、法律支持和合法性审查制度,聘请律师事务所为三江源国家公园建设提供法律服务。
  (五)加强综合执法监管,增强法治建设实效。以推动《条例》贯彻落实为抓手,加强协调配合,强化执法,扎扎实实推进法律政策落到实处。一是严格开展准入审查。对在国家公园、自然保护区、遗产地范围内进行基础设施建设、生态体验、环境教育、科学研究以及科学考察等活动,严格按照《环境保护法》《自然保护区条例》《三江源国家公园条例(试行)》等相关法律法规进行准入审查。二是探索跨区域联动合作执法。主动加强三江源国家公园与周边各保护区在生态探险游、非法穿越保护区等方面的联合监管力度,严厉打击盗采、盗猎等违法犯罪活动,加大了三江源国家公园与新藏川甘四省区交界地区生态环境资源类案件查处力度。三是持续开展专项执法活动,先后开展了“绿水行动”、“绿盾行动2017”等专项执法活动,加大了对违法活动的打击力度,从源头上预防和查处破坏资源、非法盗猎等违法行为,共查处各类行政案件187起,刑事案件13起,48处探(采)矿点已全部停止,矿业权全部退出,有力地保障了三江源生态环境保护和自然资源资产安全。
(六)坚持统筹发展,协调推进生态保护和民生改善。一是结合精准扶贫工作,认真落实“一户一岗”政策,合理设置生态公益管护岗位17211个,增加了群众工资性收入。二是依法实施基础设施建设、黑土滩治理、鼠害治理等重点惠民工程,落实生态奖补政策,积极改善生态环境和群众生活生产条件。三是鼓励、引导并扶持牧民参与生态保护工程劳务、生态检测、生态管护以及生态体验、环境教育服务等工作,使牧民群众从参与生态保护、公园管理中获得稳定长效收益。
  二、三江源国家公园体制试点及依法建园中存在的问题
  三江源国家公园体制试点和依法建园取得了一定成效,但国家公园建设仍处在初创阶段,在具体实践中仍存在管理体制还需完善、园区内外发展不协调、生态保护与民生改善之间的矛盾等一系列亟待进一步研究解决的问题。
  (一)园区建设中的法律适用问题。三江源国家公园试点期间,国家公园、自然保护区体制并行,三江源国家公园建设同时适用于《中华人民共和国自然保护区条例》《三江源国家公园条例(试行)》,但两部条例规范自然保护地类型不同,划分标准不同,管理规定不同。国务院制定的《中华人民共和国自然保护区条例》法律位阶高,而《三江源国家公园条例(试行)》作为改革性立法,体现了中央关于国家公园体制改革精神的最新要求,《三江源国家公园条例(试行)》第三十条有加强园区基础设施和公共服务设施建设的规定,而《中华人民共和国自然保护区条例》对核心区和缓冲区保护作了禁止性规定,两者衔接不明确,具体管理实践中严格落实生态环境保护政策与园区建设、群众脱贫致富、民生改善之间存在矛盾。主要表现在:一是园区巡护道路等基础设施建设项目审批难。因保护需要,园区部分巡护道路等基础设施项目规划已制定,所需资金也得到了国家的支持,但由于法规冲突,处于无人审批的状态,项目建设难以落地。二是园区内生产生活基础建设受限。调研中发现长江源、澜沧江源园区所辖乡镇交通、通讯、住房等基础设施条件差,境内公路畅通率不足50%,移动通讯覆盖率不足60%,牧民生产生活条件落后。但由于受自然保护区禁止性条款的限制,水电路通讯等基础设施项目无法实施。群众反映杂多县莫云、查旦、扎青三个乡的乡村道路新建改建扩建项目处于停滞状态路差,群众出行困难。三是牧区群众从事牧业活动受到制约。三江源国家公园范围内有世居的牧民群众,1994—1996年草原承包经营权已落实到户,并于2010年再次完善,从事畜牧业是其主要生产方式,而无论从事传统牧业活动还是发展生态畜牧业都与自然保护区条例第26条“禁止开展放牧活动”相冲突。
  (二)国家公园管理体制建设问题。目前,在中央9号文件和《条例》指导下,国家公园管理体制基本形成,进入了具体实践落实阶段。但调研中发现,虽然条例对地方政府、管理局、园区的管理职能进行了规定,但由于园区三定方案尚未下达,地方政府、管理局、园区管委会有关部门的具体职责不清晰,工作衔接、协调机制不完善,尤其在基层,具体管理中人、财、物如何分配管理,需进一步明确和理顺。同时,按照国家公园体制试点和自然资源管理体制试点的要求,现有森林公安的职责权限已不能完全适应新任务新形势的需要,职责和执法权限有待调整。
  (三)园区范围边界问题。《三江源国家公园体制试点方案》对园区范围进行了明确规定,但基层调研中园区边界范围问题仍有反映。一是由于历史原因,杂多、治多与西藏接壤的地带,被西藏牧民侵占草山草场,放牧、修建定居点等设施,甚至西藏多玛乡政府已建在园区范围内,影响了园区的管理和保护。二是杂多县有8个乡镇,其中3个乡镇未进入国家公园范围。各乡镇地理环境相似,对园区保护的重要性相近,但由于园区内外政策有别,园区外群众无法享受园区政策,园区内外发展不协调,群众反映强烈,当地干部群众有将未纳入园区范围的三个乡镇和长江南源区域一并划入国家公园的愿望。
  (四)园区内生产关系调整问题。三江源国家公园范围内长期有人类居住,牧民、家畜和野生动物同生共存,传统逐水草而居的生产方式,形成了草原独特完整的生态系统。农耕文化一家一户经营方式,不完全适应畜牧业发展,难以抵御频发的自然灾害,不便于与大市场对接,也不适应生态环境保护和发展的需要,需要进一步加强牧业生产合作社的发展。同时,禁牧虽然是现行普遍的生态保护模式,也取得了很好的成效,但也存在一些值得深入思考的问题。如:玉树州反映羌塘禁牧初期效果明显,后期却出现黑土滩等草原退化的现象。而巴塘草原长期有牧民放牧,草原生态一直保持良好。是否存在由于三江源草地的特殊性,因禁牧反而造成草原退化,形成事与愿违的结果,这些问题需要进一步深化研究,从而调整生产关系,实现生态生产生活良性循环。
  三、进一步推动依法建园的意见建议
  (一)进一步抓好三江源国家公园条例的宣传贯彻工作。一要增强宣传的针对性和时效性,坚持“谁主管、谁普法”、“谁执法、谁普法”的工作原则,不断创新方式方法,使《条例》在国家公园范围内家喻户晓。二要把《条例》宣传与法治实践相结合,发挥司法保障职能,推进网上审理、网上直播,巡回法庭等工作,以案讲法增强宣传实效。三要发挥各级政府及有关部门的职能作用,齐抓共管,上下合力,共同推进《条例》有效实施,确保执行不走样。
  (二)进一步理顺管理体制。一要尽早出台三定方案,按照权责统一,人财物相一致的原则,明确职责分工,建立工作协调机制,理顺地方政府、管理局、园区之间的关系。二要积极发挥地方政府作用,合理确定地方政府的职责,发挥好地方政府在行政管理方面的优势,建立合理的利益分配机制,防止出现地方政府与园区博弈现象,形成合力。三要适应山水林田湖草一体化管理的新形势新任务,创新三江源国家公园森林公安管理体制,在职能权限上进行调整。
  (三)进一步解决三江源国家公园建设中的法律问题。按照国务院制定的《中华人民共和国自然保护区条例》有关禁止性规定,园区范围内基础设施建设无人审批、难以落地和世居牧民群众生产放牧等问题,建议积极向国务院进行汇报沟通,解决法律适用问题。同时,对《三江源国家公园管理条例(试行)》贯彻执行中不适应园区建设实际的规定进行梳理总结,适时启动修改程序,从法律层面解决制约园区建设的关键问题,提升法规的可操作性。
  (四)进一步实现生态环境保护与民生改善统筹推进。一要坚持生态保护与脱贫攻坚结合起来,加强水电路通讯基础设施建设,不断提高投入力度,改善人居环境。二要坚持因地制宜,充分考虑生态保护、建设成本等因素,统筹推进民生项目建设。三要加大对牧民群众的业务技能培训机制,提升再就业能力。四要鼓励和支持牧民群众参与园区管理、保护和建设工作,充分发挥牧民群众的主体作用。
  (五)进一步加强研究人与自然和谐共生园区建设。一要妥善解决边界纠纷问题,确保边界地区的生态安全。二要协调园区内外发展,研究园区内外政策衔接,解决发展不协调的问题。三要研究园区内牧民生产关系的调整,引导牧民群众走合作化路子,组建牧业合作社、发展多种形式规模经营、培育新型经营主体,推行草原科学轮牧,加快牧民群众从单一养殖向生态生产生活良性循环转变。四要遵循草地与家畜、野生动物相互依存的自然法则,考虑野生动物生存空间,合理确定家畜存栏量,确保家畜和野生动物总量与草地承载力平衡,解决人兽冲突、野生动物与家畜竞食等问题。制定合理科学的补偿机制,优化草场布局和利用方式,为野生动物提供生存空间和生态廊道,实现人与自然和谐共生。
  (六)建立长江、黄河、澜沧江流域省份协同保护三江源生态环境共建共享机制。共建共享机制对三江源国家公园建设意义重大,有更大力量的支持,三江源国家公园体制机制试点、管理创新实践都会在更高层次、更高水平、更高质量上推进建设。树立流域生命共同体理念,以重大国家战略为指引,同促长江经济带绿色发展,共推沿黄生态经济带建设,积极参与澜沧江-湄公河合作机制,以国家支持和市场作用相结合,建立以财政投入为主、社会积极参与的生态保护投入筹措保障机制,形成生态共建、环境共治、成果共享的良好局面,势在必行。一方面整合现有生态补偿资金,建立完善中央财政投入长效机制,加大纵向生态补偿力度。另一方面坚持协同发展,共建共享,加大对口支援力度,推进水权交易和碳排放交易,加快建立长江、黄河、澜沧江流域横向生态保护补偿机制,推动长江、黄河、澜沧江流域省份协同保护三江源生态环境共建共享机制为国家战略。通过流域各省份协同协作、携手奋进,确保“一江清水向东流”,共同向党中央、向习近平总书记交一份满意的答卷。