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补齐乡村发展短板   推进高原乡村振兴
——学习十九大乡村振兴战略的体会和思考
邓本太
来源:研究室    时间:2018年01月08日    

  根据省委办公厅《关于印发〈省级领导深入基层调查研究宣讲党的十九大精神活动方案〉的通知》安排,近期,我到共和县宣讲党的十九大精神,并深入龙羊峡镇、恰卜恰镇、铁盖乡就农牧业产业发展、新型经营主体培育、电子商务发展等情况进行了实地调研,与县乡村干部群众、新型经营主体负责人座谈交流了学习十九大关于乡村振兴战略的体会。现结合共和县调研情况和全省“三农”工作实际,就学习十九大乡村振兴战略谈一些体会和思考:
  一、深刻领会乡村振兴战略的重大意义和科学内涵
  十九大提出的乡村振兴战略是习近平“三农”思想的集中体现。作为党的“三农”政策的创新发展,是做好新时代“三农”工作的重要指针,是促进农业发展、农村繁荣、农民增收的治本之策,是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的战略任务。当前和今后一个时期,需要我们全面认识新时代社会主要矛盾对“三农”发展提出的新要求;科学把握农业农村优先发展的战略思想和方针;深刻领会乡村振兴战略的重大意义和科学内涵。根据我国社会主要矛盾转化的重大政治判断,我省依然处在初级阶段的较低层次,而且最大的发展不平衡是城乡之间发展不平衡,最大的发展不充分是农牧区发展不充分。所以,实施乡村振兴战略对于推动我省创新“三农”工作思路、开创“三农”工作新局面更具有重大的现实意义。一定要抓住机遇,牢记使命,切实增强工作的责任感、使命感、紧迫感,求真务实,抓出成效。乡村振兴战略不仅仅是乡村产业的振兴,而是乡村社会全方位的振兴,蕴含着党中央对“三农”形势的重大判断和对“三农”工作方略的重大创新。一是将“三农”工作提到了新的高度。解决好“三农”问题一直都是我党工作的重中之重,在如此重视的基础上,十九大提出了“坚持农业农村优先发展”,把“三农”作为三大优先发展的事业之一,放在全面建成小康社会和实现社会主义现代化的首要位置,为实现乡村振兴战略指明了方向。二是实现农村发展有了新要求。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求,既是对十六届五中全会提出的社会主义新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的继承和延续,又是对社会主义新农村建设的提升和创新,新战略对新时代农村经济发展、生态环境建设、社会治理、农民收入增长的目标要求更高、更实、更全、更丰富。三是推进“三农”工作有了新思路。在整体发展思路上,从以往的“以城带乡、以工促农、城乡一体化发展”转变为建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系、加快推进农业农村现代化的新思路;在农业发展思路上,既一如既往地强调确保国家粮食安全,又在党的十八大提出的构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系、培育新型农业经营主体、健全农业社会化服务体系的基础上,创造性地提出要实现小农户和现代农业发展有机衔接的新思路;在农村发展思路上,提出了加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系;在农村人才培养思路上,首次提出了培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍的新思路。四是深化农村改革有了新方向。在深化农村改革问题上,在延续巩固和完善农村基本经营制度、稳定土地承包关系的同时,根据新时代新要求第一次在党中央的报告中明确提出完善承包地“三权”分置制度、深化农村集体产权制度改革、保障农民财产权益、壮大集体经济等提法,特别是提出的“第二轮土地承包到期后再延长三十年”,给农民和新型经营主体吃了“定心丸”,顺应了农民想保留承包权、又想流转经营权的意愿,农民可以放心将土地流转给新型经营主体进行适度规模经营,提高土地产出率、劳动生产率、资源利用率,使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力。
  二、加快补齐发展短板,抓住农牧业经济这个牛鼻子,全力推进高原乡村振兴
  近年来,省委省政府高度重视“三农”工作,通过实施高原美丽乡村建设、精准扶贫、十大特色优势产业发展等一系列重点工作,使农牧区面貌发生了巨大的变化,农牧业经济得到快速发展,农牧区基础设施建设、优势资源配置、开发新的产业和教育卫生社保公共服务取得了前所未有的成绩,农牧民收入得到大幅增长。但制约我省农牧业可持续发展的短板较多,仍然存在基础设施薄弱、产业发展滞后、新型经营主体发育不充分、社会化服务体系不健全、支持保护农牧业的政策不到位、农牧民科技素质低、特色产业优质不优价等短板,具有青海特色的绿色农牧业之路还在艰难爬坡阶段,加快补齐乡村发展短板,全力推进高原乡村振兴是摆在我们面前的重大历史任务。
  (一)产业选择培育需要恒心
  产业兴旺是乡村振兴的基础,我省特殊的地理区位、冷凉气候条件以及无污染的生态环境,形成了得天独厚的农牧业传统产业,这是千百年来生存发展的自然选择,是我省农牧业最大的优势和最大的价值,但由于经营方式粗放、科技支撑能力弱、机械化水平低、特色品牌未形成等因素,没有产生应有的经济效益,“老树未开出新花”,反而成为比较效益低、制约农牧民发展增收的落后产业。省上提出了优化农牧业区域布局的“三区一带”格局,这是一个非常符合我省地理区域特征的规划布局,但因为产业发展的制约因素多,发展动力不足,地区间产业发展不充分、不平衡的问题尤为突出。这里面有客观原因,也有主观因素,有些基层地方在产业选择培育上一个领导一个想法,一届政府几个思路,引进了无数的新产品、新技术,但能真正落地结果成为支撑产业的并不多,往往是抛开具有本地资源禀赋的传统优势产业,别出心裁,总想它山之石可以攻玉。在农区特色农牧业区域发展规划并未坚持不懈地推动,一些设施农业建了拆、拆了建,集中规模的产业带始终没能形成;在牧区不从挖掘生态畜牧业潜力上下功夫,而是在产业选择和扶持上盲目追求标新立异、沽名钓誉的项目,没有几年便不了了之。这样“胎死腹中”的典型例子很多,不仅给参与的经营主体和农牧民造成损失,而且造成草原耕地盲目流失、大量政府扶持资金损失,教训非常深刻。有省领导将我省农牧产业选择培育难形象比喻为“有枪有子弹就是找不到靶心”,我非常赞同这个观点,选择培育产业一定要有决心、耐心、恒心。我不反对从外地引进一些产业和技术,但反对产业选择培育上主观臆断、拍脑袋决策以及朝令夕改、不能持之以恒的做法。万变不离其宗,更要开放学习先进,我们可以通过引进外地产业和技术来改良优化我省传统产业,关键要在因地制宜、转型升级、做强做优、可持续发展上做文章,这是我们的立足之本。如甘肃省平凉市静宁县的苹果产业,从上世纪80年代开始,引进并种植苹果,发现当地的自然条件很适合苹果生长,便义无反顾地把苹果产业作为加快扶贫攻坚、推进富民强县的重要产业,历届县委、县政府一任接着一任干,心无旁骛,30年“谋一果”紧抓不懈,目前已经形成了规模化、标准化、品牌化、市场化的产业格局,全县147万亩耕地中适宜种植苹果的100万亩全部种植了苹果,实现年产值28亿元,苹果产业的收入已占到农民可支配收入的80%。在这次调研中看到的共和县铁盖乡林明獭兔养殖、和鑫藏香猪养殖两个专业合作社,在省内外其他地方獭兔、藏香猪养殖不景气甚至失败的情况下,利用高原冷凉气候下动物疫病少、皮毛肉质量好的优势,通过县乡政府持之以恒的扶持和自身锲而不舍的努力,采取“合作社+农户+基地”的发展模式做大做强了特色养殖业,并分散到周边农牧户带动发展家庭养殖,与贫困户建立长效利益联结机制,走出了一条饲草种植、特色养殖、精深加工、多渠道销售和有机肥加工销售一体化路子,两个合作社的年销售利润分别达80万元、120万元,取得了良好的经济效益和社会效益,辐射带动作用明显。当然,这样的成功典型在全省其他地区也不少。
  建议:认真贯彻落实十九大乡村振兴战略“产业兴旺”总要求,按照王国生书记在省十三次党代会上提出的“加快从农牧民单一的种植、养殖、生态看护向生态生产生活良性循环转变”新思路,因势利导,做好基层政府农牧产业选择培育观念转变和科学谋划发展工作。我省“十三五”规划构建“三区一带”格局、重点建设十大特色产业带、打造4个“百亿元”产业的目标,是在科学论证和全面总结我省多年来农牧业发展经验教训基础上提出来的,是完全符合青海农牧业持续稳定发展、农牧民持续增收实际的,全省农牧部门一定要紧紧围绕这一战略部署,持之以恒推进高原绿色有机生态农牧业产业发展兴旺,让农牧民实现在家门口创业就业,作土地和资源的主人。各地立足自然资源禀赋和产业发展优势,科学规划和选择培育具有本地适宜性优势的主导产业,坚持一张蓝图绘到底,农区要以现代农业产业园为抓手,突出十大特色产业,大力发展设施农业和特色种养殖业,扶持发展“一乡一业”“一村一品”,实现由一家一户小生产向专业化、规模化、标准化大生产转变。牧区一定要把生态畜牧业作为经济社会发展的支柱产业和脱贫攻坚的重点扶持产业,持之以恒地培育壮大生态畜牧业产业,培育绿色有机生态特色品牌,重点通过合作社提升畜牧业组织化、集约化、现代化程度。近10年的实践证明发展生态畜牧业是我省牧区经济发展的必由之路,虽然目前整体水平参差不齐,但各地亮点很多,不少地区的农牧民创造了符合当地实际的生产经营方式,要继续在以往推广天峻县梅陇模式基础上,大力推广泽库县拉格日模式,让生态畜牧业建设的步伐更快些。农牧交错区要以农牧结合、草畜联动、循环高效为重点,大力推进肉牛肉羊产业,柴达木盆地和共和盆地还要在枸杞产业的提质增效升级上下功夫,发展多形式订单农牧业,带动农牧民通过农畜产品精深加工实现增收目标。沿黄各县要发展适度的冷水鱼养殖,扶持壮大冷水鱼健康养殖基地。总之,各地都要立足发挥区域优势,在促进一二三产融合发展、延长农牧业产业链、提升产品附加值上下功夫,统筹布局基地生产、物流网、精深加工和副产品综合利用链条,发展生态观光休闲体验文化旅游等新业态,推进城镇二三产业向农牧区转移扩散。充分利用和调动国家政策、市场机制、个人创业、政府帮扶指导几个方面的积极性,做好高原绿色农牧业这篇大文章。
  (二)土地制度改革需要深化
  农村体制机制创新的核心是土地问题。土地草原是农牧业的基本生产要素,土地草原与劳动、技术、资本、管理的优化组合形成农牧业的生产能力与发展水平,土地草原权益是农牧民最大的权益。实际上农村土地问题涉及的是“三块地”:一是承包经营地;二是集体建设用地;三是宅基地。党的十九大明确提出坚持农村土地所用权、承包权、经营权三权分置格局,这是我国农村继家庭联产承包责任制改革以后的又一次重大创新。要转变农牧业发展方式,开发绿色天然的特色农牧业产品,走一二三产融合发展的路子,前提是土地制度改革要到位。目前我省规范流转的耕地约195.62万亩,占家庭承包耕地总面积713万亩的27.44%,草原流转面积也不足30%。总的来看,我省土地草场规模经营还比较落后,主要是以多种形式土地草场流转的制度构建和政策导向尚未形成。另外,虽然国家允许土地草原承包经营权和试点县宅基地使用权抵押贷款,但在实际操作中,银行并不接受抵押,政策不畅通、制度障碍难解;特别是宅基地作为农牧民的重要资产,没有真正赋予宅基地用益物权,宅基地及其住房能不能交易、如何建立宅基地和土地草场承包权有偿退出机制,农牧民的资产能不能成为进城落户的第一桶金,是一个亟待解决的问题。在保障农牧民权益的前提下,加快推进土地草场有序流转是农牧业适度规模经营,走上农牧业现代化的必然选择,否则,一家一户零星碎块的土地草场永远解决不了生产力水平低下的问题。
  建议:统筹农牧区土地草原制度改革,抓紧完成确权登记颁证工作,明确村集体资产中农牧民的财产权利,实现“资源变资产、资金变股金、农民变股东”。建立健全县乡村土地草场流转服务平台,完善土地草场流转的政策措施,支持向农牧民合作社、专业大户、家庭农场、龙头企业流转。通过土地股份合作、土地托管等方式,稳步推进土地草场经营权的规范流转,促进农牧业规模化经营和产业化发展,提高农牧业生产效率,有效增加农牧民收入。抓住农村宅基地制度改革在湟源县试点的基础上,加快在全省的推广力度,尽快解决土地草原经营权、宅基地使用权抵押难问题,积极建议国家加快农村土地入市改革和相关法律的修改,依法解决农村土地同地不同价、宅基地入市交易问题。
  (三)新型经营主体需要提档升级
  党的十九大提出要构建新型农业经营体系,培育新型经营主体,这是现代农业发展的客观要求。当前,许多农牧户仍处在小农经济和传统农牧业发展阶段,由于土地草原分散零碎、农牧民自身科技素质低下,小农牧户不足以发展适度规模经营和现代农牧业,一家一户从事农牧业产生的效益极其有限,大多数农牧户年人均收入中出自一产的农牧业收入不足六成,农民土地上一年的收入不如一个月的打工收入,牧民1头牛的收入不如烤肉摊一天的收入,这直接导致了耕地撂荒、草场弃牧的现象。要解决这些问题,就要发展家庭农牧场、种养大户、合作社和龙头企业等多元化、多形式的新型经营主体,尤其重点发展合作社,让承包耕地草场较少的农牧户加入合作社,使合作社成为辐射带动农牧民发展农牧业的主力军。因为我省农牧业受自然条件制约,许多地方没有搞大公司经营的土地条件,而且,假如农牧民都离开了土地草原,城市也无法解决众多农牧民的就业和基本公共服务,所以,最现实的出路还是一方面鼓励引导有能力有条件的农牧民进城当市民,另一方面还得鼓励引导农牧民就地创业,发展现代农牧业,而新型经营主体是最好的选择。全省现有农牧民专业合作社11070家(国家级示范社85家、省级示范社380家)、入社成员54.5万人、带动非成员农牧户25万户,家庭农牧场9712家(省级示范场253家),龙头企业451家,单纯从数字上看,新型经营主体发展很快,但存在规模小、经营水平低、扶持力度不大、融资贷款难、运行不够规范、辐射带动作用有限等问题。
  建议:各级政府每年安排一定的专项发展资金,建立稳定的投入增长机制,加大对新型职业农牧民、种养大户、家庭农牧场、合作社、龙头企业的资金支持力度。进一步健全融资担保平台建设,与各金融机构合建“授信池”,切实解决合作社融资难问题。加强合作社规范化建设,完善管理制度和内部收益分配制度,强化内部财务监管和审计,健全运行机制,各乡镇成立财务会计事务所,通过中介服务和委托代管,促进合作社规范运行和健康发展;以股份制改造为抓手,强力推进生态畜牧业合作社转型升级、提质增效,集中打造一批股份改造到位、内生动力强劲、一二三产融合发展的示范合作社,加快龙头企业、合作社、农牧民之间利益联结机制,多渠道增加农牧民收入。
  (四)农牧业社会化服务需要强化
  创新农牧业体制机制、培育新型经营主体、实现农牧业现代化要有完备的社会化服务体系作支撑,农牧业生产和经营要求生产资料要有诚信而又稳定的供货渠道,要有保质保量的供需关系和物流体系,产出的农产品有稳定的销售渠道和公平合理的价格,而不是人人都到市场上去叫卖。而现阶段我省的社会化服务体系不健全,供和销的服务体系不健全,生产经营各环节不能有效对接,结果导致生产者和消费者卖难和买难交织出现。往往生产环节的农牧民得不到实惠,而流通环节获利过高,末端又加重了消费者的负担。特别是乡镇综合配套改革后原有的农牧业公益性服务机构并入乡镇服务中心,造成农机、防疫、兽医、农畜产品质量监管、市场信息、技术推广等服务能力明显削弱;而受经济社会发展制约,农牧区市场化服务经营组织发展滞后,有些地方龙头企业、流通企业和专业服务有所发展,但服务规模较小、能力有限,尚未形成有效的体系。农牧民和新型经营主体急需的动植物疫病防治、实用技术推广、信息化服务、土地草场流转牲畜作价、财务服务、互联网服务等方面,既得不到政府公益性有效服务,也得不到社会化市场化服务,成为制约合作社和农牧业发展的最大因素。
  建议:农牧业社会化服务体系向“一主多元”转变,既发挥政府公益性服务的基础作用,又要积极培育市场经营性的各类服务组织。强化和健全政府公益性服务组织体系建设,发挥政府看得见这只手的主导作用,健全县、乡镇动植物疫病防控、实用科技推广、农牧业信息化、土地草场流转牲畜作价、财务会计、农资供销服务组织,特别是加强牧区乡镇兽医站建设,农产品质量安全监测、市场物流建设。加大对市场化社会服务的政策和资金扶持力度,鼓励有条件的新型经营主体承担社会化服务,扩大政府购买公益性服务试点范围,让社会服务功能与农牧业发展同步共进。
  (五)支持保护农牧业的政策需要完善
  农牧业产业升级和一二三产业融合发展的新形势,对创新和完善农牧业支持保护政策提出了新要求,必须健全农牧业支持保护制度,进一步加大农牧业补贴力度。对农业农民进行补贴,这是国际通用做法,欧美国家农民收入的40%以上都是来自政府补贴。当前,国家对农牧业的扶持政策很多、资金投入大并逐年递增,逐步形成了以“四补贴”为主体,以农业保险补贴、生产性补贴、生态补偿等为补充的农业补贴政策体系。但各地资金量小而分散、碎片化、协调差、效益不明显的问题也比较突出。县级政府在整合涉农资金中,除了本级财政资金整合后用于急需的涉农项目外,其他资金受来源、用途及审计原因无法改变原用途投入到急需的涉农项目上,有的资金在投入方向上带有盲目性,尚未发挥资金的倍增效益、聚合效益。目前对农牧业的各项政策性补助已经成为农牧民的主要收入,但许多补助未真正用到农牧业生产上,造成种粮的人拿不到补助,不种粮的一直享受补助;农牧业政策性保险力度不大,保险覆盖范围窄,如牦牛藏羊保险范围只覆盖到9个县,尚未实现牧区县全覆盖;受进口农畜产品的冲击,国内的农畜产品价格波动大,市场风险不可控。
  建议:将省政府支持贫困县统筹整合使用财政涉农资金的政策从30个试点县扩展到所有县,进一步扩大各行业部门管理的涉农资金整合范围和规模,减少不必要的限制条件,整合后由县级政府统一调配使用,使资金真正用到刀刃上,发挥资金的倍增效益、聚合效益,实现“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个口子放水”的财政涉农资金统筹整合使用机制。重点解决各项补贴的精确性和指导性,打造农牧业补贴政策的升级版。改革农牧业政策性补助的发放方式,让种粮补助发放到真正的种粮者手中。加大对农牧业政策性保险的扩面力度,鼓励和支持保险机构开展针对农牧户和新型经营主体的保险业务,扩大种养殖政策性保险业务覆盖面,提高赔付标准,建立完善的风险分担机制,提升生产灾害风险保障能力。探索建立畜牧业发展风险基金、肉产品价格和养畜补贴机制,提升市场风险保障能力。
  (六)农牧民技术培训需要实用
  基层的同志反映,当前农牧民创业难不是资金问题,而是人才问题。据了解,各地普遍缺乏懂经营、善管理、有思路、会发展的经营管理人才和新型农牧民,农牧民的科学文化素质普遍较低,他们有强烈迫切的发展愿望和需求,但是心有余而力不足,苦于缺乏能人带动。在农牧民的培训上,我们虽然投入了大量资金,开展了新型农牧民、转移就业、阳光培训等等,但由于培训的针对性、实用性不强,再加上培训时间短,大部分农牧民并未学到实用技术,已认定的新型职业农牧民也不足1万人,效果不是很理想。从共和县发展较好的新型经营主体来看,从政府部门组织的培训中学到技术创业的并不多,大多是通过自己省内外参加实训和实践中摸爬滚打发展起来的。如成立于2005年的共和县龙羊峡镇阿乙亥村文明蔬菜水果种植家庭农场,占地面积130亩,主要种植设施果蔬和露天蔬菜,品种既有本土果蔬、也有火龙果等南方水果,现正在打造旅游、观光、休闲、采摘、土鸡养殖及销售一体化农场,年纯收入达28万元左右,据马文明说,他在从事果蔬种植的12年时间里,自己联系接受过多次短期的职业培训,但主要技术和思路还是从省内外农业产业示范园和龙头企业学来的。
  建议:省上整合各行业部门管理的农牧民和新型经营主体培训资金,加大对有培训意愿、有接受能力的农牧民和新型经营主体负责人、从业人员培训力度,在培训方式上应推广借鉴化隆县培训拉面从业人员的做法,对返回农牧区的初高中毕业生可选送到职业院校接受专业教育,对其他人员可安排到省内外农业产业示范园和种养殖合作示范社等实体进行一定时间的实训,培训内容要围绕不同区域特色主导产业,因户因人施教,重点以动物疫病防控、种养殖技术、电子商务等农牧区实用技术,增强培训的针对性和实用性,培养一批懂技术、善经营、会管理、有能力、懂电商、能长期扎根农牧区的新型职业管理经营人才和职业农牧民,为发展绿色有机生态农牧业提供人才保障。农牧区产业发展很大程度上需要农牧民自己和受过大中专教育的子弟来创业,这是农牧业发展的根基所在,要积极引导农民工回家乡创业,鼓励大中专毕业生回家乡创业就业,加大优惠政策和资金扶持力度。用活用好当地现有的公益性专业技术人才,允许在职专业技术人员利用业余时间在合作社等新型经营主体中兼职,建立专业技术人才与经营主体利益共享、风险共担的灵活机制。
  (七)农牧产品优质优价需要发展电商
  我省的农畜产品大多是纯天然、无污染的绿色有机产品,市场知名度和消费者的认知度很高,但因远离内地消费市场,加之规模小物流不畅,家门口市场效益低,优质不优价现象突出。从18个国家电子商务进农村综合示范县看,电子商务交易额不断提高,为农牧民便捷购物和出售农畜产品等提供了便利,民和县近两年电子商务总交易额已达到5880万元,马铃薯网上售价超过4元/斤;共和县近两年电子商务总交易额达270.23万元,但从示范县电子商务总交易额看,总体上存在下行多、上行少的问题,如民和县上行交易额仅占总交易额的10.5%。原因主要有示范县配套政策措施不健全、物流特别是冷链物流体系不完善、网络宽带覆盖率和普及率低、农畜产品标准化品牌化程度低等方面,绿色有机农畜产品通过电子商务实现优质优价尚有很多工作要做。
  建议:电子商务的出现为我们实现农畜产品优质优价提供了千载难逢的机遇。省州(市)县出台配套政策,强化配套建设,设立电商发展专项财政配套资金,加大投入力度,加快网络宽带通达率和覆盖率,打通物流通道,重点加强统一规划的冷链物流体系建设,把促进农畜产品上行作为关键,支持和指导新型经营主体与电商的深度融合对接,新型经营主体建立涵盖生产过程控制、质量检验、清理筛选、分级包装、冷藏保鲜等环节的质量管理体系,促进农畜产品标准化、品牌化建设,向电商提供高附加值的优质农畜产品,电商通过统一包装、品牌宣传、市场营销,把高原绿色有机生态的高原牦牛、藏羊、枸杞和冷水鱼等特色农畜产品销出去,切实解决农畜产品上行难、优质不优价的问题。
  
   (作者:省人大常委会党组副书记、副主任)